制度保障不力影响创新实效
中国特色自主创新道路发展离不开制度的保障与支撑。自主创新制度是指激励、保障及规范自主创新主体的一系列法律法规与政策条例的总和，主要包括科技政策与法律。目前，虽然我国在形式上初步建立了自主创新政策法律体系，但其实质保障作用尚显不足，具体表现在制度供给不平衡、制度协同效果不明显、制度实施机制不足等方面，制约了自主创新制度保障与激励功能的发挥。
（一） 制度供给不平衡
自主创新制度供给不平衡具体表现为，从制度内容来看存在供给不足与供给过剩的结构性不均衡问题，导致其时效性与权威性滞后。
第一，科技发展规划的制定缺乏明确的法律依据。科技发展规划作为自主创新的顶层设计，其制定与实施对自主创新发展具有重要的宏观指导意义，是平衡和协调各项具体政策的调节器，具有科学性、权威性与可操作性。新中国成立以来，7个中长期科技发展规划对中国自主创新发展起到了很大的促进和推动作用，但是，以上中长期科技发展规划均没有经过全国人民代表大会的审议和批准，仅具有政策效力，均不具有法律强制力与约束力。 (1) 由于缺乏科技发展规划编制的法律和法规，科技发展规划的性质和地位的法律地位尚不明确，加之尚未出台关于规划制定参与主体、政策工具、编制、实施程序、保障措施等相关法律规定，导致其权威性和法律约束力有待提升。
第二，新兴技术立法与知识产权保护制度供给不足。一方面，新兴技术立法方面存在明显的滞后。网络信息技术与人工智能的兴起对传统的自主创新政策及法律制度提出了新的挑战。例如，目前尚未针对人工智能、无人驾驶、新生物技术与基因编辑等新兴领域出台专门性立法，在人工智能、3D打印、半导体芯片等新技术催生的创新成果产权归属、侵权标准认定、惩罚性赔偿措施等方面缺乏明确的法律依据，使得新兴技术制度规范建设稍显滞后，加剧了我国关键技术自主创新能力不足的现实问题，不利于自主创新总体进程的加快。另一方面，知识产权法律体系的不健全是自主创新制度的重要短板。根据学者对1996—2017年国家自主创新政策的文本挖掘与量化分析发现，科技政策占国家自主创新政策样本总量的49.1%，创业政策占14%，产业与财政政策分别占样本总量的10.5%、8.8%，知识产权政策占8.8%。 (2) 以上数据表明，知识产权制度数量不足是自主创新制度建设的薄弱环节。同时，国家知识产权局《2018中国专利调查报告》显示，在知识产权保护方面，21.2%的科研单位专利权人认为现行政策需要大幅强化知识产权保护力度，有70.3%的高校专利权人认为要逐步强化保护力度，表明知识产权法律保护力度仍需进一步加大。例如新兴技术产业的知识产权保护的力度不足，容易导致企业相互之间模仿、抄袭成风，影响了新兴技术研发的积极性与主动性。知识产权制度对于专利侵权的惩罚性措施的力度与细化程度不够，且侵权损害法定数额规定较低，导致侵权法律责任难认定、违法成本较低、法律严肃性欠缺，使得创新主体漠视相关法律规定剽窃他人成果、从事知假造假行为，从而难以发挥运用知识产权制度抑制创新成果侵权的实际效果。
第三，自主创新制度的外部性监督机制缺乏。现行政策主要采取以行政部门为主导的单一决策模式，缺乏公众利益表达机制。 (3) 一方面，以行政部门为主导的单一决策模式难以满足现行经济发展的现实需求。面临科学技术的迅猛发展，自主创新制度的供给受限于政府对自主创新活动规律的有限认知，加之其对科技信息整合不足，处理问题的应对能力有限，使得政府容易陷入政策需求认知僵局，难以实现科学有效的创新政策供给。同时，自主创新行为本身具有高度的多样性与不确定性，增加了政府正确感知创新人员的获得感及其需求感的难度，使其对新兴技术应用带来的社会后果预测不足。换言之，仅靠行政部门为主导的科技决策模式最终不能保证政策制定的科学性与时效性。另一方面，自主创新政策制定中缺乏公众参与的过程，导致创新人员几乎无法直接参与科技立法与行政决策的制定，或者只处于“代表式”的形式参与，难以真正实现公众参与科技立法的程序性权能，导致其合理诉求得不到充分回应。加之自主创新政策制定过程中信息公开机制不健全，无疑也会阻碍公众在重点领域与重点事项立法中行使知情权、政策制定过程中行使监督权，最终影响了自主创新政策的科学性与民主性。
第四，科技管理体制中存在的部分官本位现象难以对学术权力形成有效监督。 (4) 我国科技管理体制中尚存在着一些官本位现象，由于某些领导干部立场不坚定，受经济利益驱动，在科研项目管理中滥用行政权力，使得在国家级重大创新项目的立项、评审、监督等环节出现科技管理人员的包揽现象，专家评审机制在一定程度上流于形式。例如科学家施一公提到的“官学勾结”问题，在项目的立项与评估环节，有关领导既负责项目经费，又负责组织专家评审验收，领导有权决定项目评审小组的专家组长人选，在这一环节中可能存在某些“大款科学家”被指定为组长后，控制几千万或上亿的经费，通过与相关领导勾结使科技项目的专家评审与监督流于形式，难以催生出真正有价值的重大科研项目。一些重大性战略项目的立项与资金分配，在未经充分论证与讨论之前容易被少数直接管理者与其直接指定的专家确定，带有明显的部门与少数人利益。此外，官本位的科技体制引发了科研人员对学术权力的向往，导致不良学术风气的助长与学术腐败的滋生。科研人员难以集中精力致力于自身专业素质与创新能力的提升，而是花精力与时间巴结“大佬”、跑经费，甚至沦为项目“寻租人”。因此，科技管理体制中行政权力与学术权力的相关强制监督机制的不到位，可能造成学术权力的异化，使学术资源受控于行政权力，学术界的自由与自律功能受到侵蚀，消解了作为原始性创新源头的基础研究开展的动力，使得创新在一定程度上流于形式且成为学术权力的附属品。
第五，创新成果评价机制尚显不足。科学的创新成果评价机制是提高国家自主创新能力的重要手段。经济的高质量发展对自主创新能力提出了更高要求，但现有创新成果评价机制难以满足上述需求，暴露出明显不足，即创新成果评价机制存在“过度短期化”的功利主义导向。 (5) 功利化是科学技术的明显特征，通过科学技术的“功利主义标准”能够明确找到科技进步的证据，但是功利过于短期化则会导致创新成果评价机制的不科学。 (6) 其一，评价方法相对简单。创新成果评价方法上只分别考虑创新投入与创新产出的数量，而忽视创新投入与创新产出的比率。例如，某些地方性的科研绩效评价直接将科研项目经费数量与创新能力挂钩，认为评价对象的经费数量与项目大小直接决定其自主创新能力的高低。这样一来，容易导致一些投入经费少但成果新颖且创新性较强的中小科研项目得不到较高评价，进而挫伤创新人员的积极性，功利主义之风盛行，冲击科技界的主流价值观。 (7) 其二，评价内容相对单一。创新评价内容主要以论文与专著为导向，以学术影响能力为核心，忽视创新成果的转化与应用。如企业、高校及科研院所的创新人员每年都规定相应的创新指标与创新任务，主要以论文、奖项、专利数量为考核内容，出于对功利与名誉的重视，创新人员为了完成任务非常注重论文、专著和项目奖项的数量，忽视成果的质量，导致创新人员为了研究而研究，出现大量无效及空泛的科技论文，而真正转化为经济效益的创新成果数量较少，催生了很多“束之高阁”与“转化中阻梗”的无效专利与技术成果，造成创新成果评价的手段与目的本末倒置。其三，评价标准不统一。创新成果主要分为基础理论研究成果、应用技术研究成果， 对于不同类别的成果缺乏针对性与可操作性的成果评价指标与量化标准。 (8) 同时对同一成果的不同研究、推广、转化阶段缺乏相应的系统性指标， 使得评价尺度不一、评价结果不规范，产出成果的创新附加价值不高。以应用技术成果为例，不同科研单位的技术成熟度、技术创新度、技术先进度等指标量化标准不一，难以对技术创新成果的创新性给予标准化评价。
第五，我国的自主创新制度存在供给型政策过剩的问题。自主创新供给型政策主要是指针对创新供给方的政策，例如财政补贴、税收优惠、研发投入等政策措施。根据相关实证研究选取的2014—2018年的205份政策文本分析，创新供给型政策所占政策文本的比例为88%，表明长期以来，我国自主创新供给型的政策相对较多，存在过剩问题。 (9) 例如，国家每年都会出台大量关于税收优惠与政府补贴的相关政策，但是由于税收优惠手段较为单一，同时过分依赖政府直接的财政资金扶持，且资金扶持忽视区分技术研发不同阶段特征，对自主创新活动的激励缺乏针对性，从而导致激励创新的财政、税收政策数量庞大但政策效果不明显。此外，缺乏自主创新制度法规的长效与即时清理机制。国家每年都会大量出台创新供给型政策，但其中有些政策不适应创新发展的即时形势，存在供给过度、交叉重复与无效供给的问题，政策清理机制的不健全造成大量自主创新供给型政策的整合与废止的滞后，尤其是在科技宏观管理制度中滋生的科研腐败、政府过度补贴与干预造成的创新依赖等亟须进一步调整与规范。
（二） 制度协同效果受限
制度的衔接程度对促进自主创新系统的良性运行具有重要的影响作用。目前我国在自主创新领域初步形成了涵盖产业政策、财政政策、税收政策、人才政策、外部性规范政策等多样化政策法律体系。 (10) 但是，目前相关政策与法律体系化程度不高，缺少衔接协调，导致彼此之间相互支撑作用不强，协同效果不明显，在制度层面制约了中国特色自主创新道路发展的进程。
其一，自主创新政策法律体系衔接性与互动性不强。2012年《国家创新驱动发展战略纲要》指出“应构建综合配套精细化的法治保障体系”，但由于目前缺乏整体规划设计，自主创新政策法律规范衔接性及系统性不强。从内容上看，制度体系存在相互重叠与相互冲突的现象。以知识产权制度为例，有些知识创新成果可能成为不同知识产权制度的共同保护对象，如商标法、专利法与著作权法都对创新图案设计进行调整保护，但由于以上三种法律制度并未在此同一客体的保护上体现出高度的一致性，惩罚性量化标准不一，导致实际保护中法律责任的认定冲突，赔偿具体数额难以确定。从主体上看，自主创新政策制定主体的协同度不高。自主创新相关政策政出多门，制定主体涵盖科技、财政、产业、知识产权局等多个部门。由于各个部门政策关注重点、政策制定标准、政策调整对象的不同，加之不同部门之间协商沟通机制不畅、配合意识不强、协同程度较低，出台的政策法规缺乏统一协调，出现自主创新制度的碎片化现象。 (11) 例如，科技、行业主管部门鼓励与引导企业增加研发投入，实现产业升级，但国有资产管理部门却关心现期利润和资产保值增值，致使企业为达到相关标准尽量压低研发投入。再如，科技部门规定对国产化程度高的首台成套设备研发给予“溢价补贴”，但财政部门在招标采购时更倾向于国外成熟产品，“唯低价者取”。 (12) 对于创新科技成果定价，科技部现行法规政策允许以协议、技术市场挂牌等方式确定，但事业单位国有资产管理规定则要求国有资产的创新成果价值由第三方机构加以评估，且需报主管部门和财务部门备案，致使高校在创新成果转化中于两种规定之间无所适从。 (13) 同时各部门之间的博弈造成利益分割及各自为政的现象，在互相抵牾、降低质量的同时，还会消耗行政资源、削减政策效力，影响政策协同效果。总的来说，无论是制度内容还是制定主体上，目前现行自主创新政策法律体系方面尚未形成制度保障合力，协同作用和效果发挥不明显，不同法律制度与政策间的冲突进一步降低了制度保障力与约束力的发挥。
其二，不同制度对自主创新主体利益的保护存在实质冲突，制约制度协同效果。例如《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》规定下放科技成果的使用、处置与收益权，并提升创新人员成果转化收益比例，加大科技人员股权激励力度。但相关创新人员管理条例又规定了领导干部不能成为公司股东的例外情形，这虽然在很大程度上起到了遏制腐败的作用，但由于缺乏细致配套解释性条款，对该禁止性条款容易作扩大性解释，不利于真正发挥股权激励创新行为的作用。再如财政政策方面，现行规定明确了政府应加大科技创新投入规模与力度，但由于缺乏与产业政策的配套协调机制，与产业政策作出的围绕创新链不同环节进行针对性投入的规定不适应，降低了资金使用率，导致创新实际投入数量虽达标但产出效率低下的现象。 (14) 同时，政府在政策工具选择方面多偏重竞争性与补贴性政策，对创新需求主体的资助政策较少，而这与《深化科技体制改革方案》强调的加大科技创新需求型政策供给的规定相悖，制度冲突影响了其保障合力的发挥，制约了制度协同效果。
（三） 制度实施机制不畅
首先，自主创新政策的强制性不足，效力程度有待提升。具体表现在以下方面，其一，制度形式多为条例、通知与公告，强制力明显不足。相关实证研究通过对2014—2018年的205份创新政策文本分析发现，自主创新政策形式多为部门通知与公告形式，占政策文本总量的46.34%，而具有最高政策力度的法律法规及战略纲要等政策仅占2项。政策发布主体上由中共中央、国务院颁布的政策法规39篇，占18%，其余多为部门主体。政策效力层次偏低导致政策的稳定性与权威性不高，且不同效力等级的政策容易造成混乱与冲突，无法为自主创新提供准确权威的创新行为规范，导致政策的实施效果大打折扣。其二，制度确定性程度不高。在我国现行科技具体领域的创新治理与调整大多倾向于政策工具而非法律制度，政府青睐于政策的效率性，临时性政策规范是常用的政策工具，例如出台不同种类的临时科技重大专项规定、针对现实中某一突出问题出台特定政策予以解决，这种政策制定方式容易造成单一政策难以与配套政策衔接，导致政策强制性与确定性程度不高，容易出现有法不依、有令不行等制度虚置的形式主义，影响制度实施效果。 (15) 其三，制度违反成本较低制约制度执行效果。现有违反自主创新制度的具体的惩罚大多仅限于行政处罚及民事赔偿，对于涉及相应刑事责任的创新侵权行为比例非常低，导致对违反自主创新制度的行为惩罚力度不足，违法成本较低，制度强制力不足。例如，对于违反科技技术进步法相关法律规定的，“责令科学技术人员所在单位或单位主管机关责令改正”，“对于情节严重的，由所在单位或单位的主管机关向社会公布其违法行为”，只是运用责令改正、向社会公布等措施加以警示，欠缺明显的刚性约束。其四，政策执行流于形式。相关政策法律文件中使用的“禁止”“不准”“不得”等概念有道德层面约束的表述特征，导致执法主体可以选择执行或不执行甚至过度执行政策规范，致使政策执行流于形式。以上制度刚性约束力与惩罚力度的不足影响了其执行的实际效果。
其次，原则性、抽象性规定较多，制度可操作性尚显不足，加剧了制度执行的困难。自主创新制度的某些具体条款仅停留在纲领与原则性指导层面，或仅规定行为模式而未明确法律后果，偏重实体性规定而程序性规范较少，缺少配套的实施细则，也在一定程度上制约了制度的实施效果。 (16) 例如，纵观现行《科学技术进步法》全文，用该法第七章的7个条文规定了相应的法律责任，大量使用“依法给予处分”“情节较为严重的”“造成财产损失的，依法承担民事责任”“构成犯罪的，依法追究刑事责任”等原则性表述，使得法律责任的认定与追究难以量化且缺乏配套实施细则。此外，目前我国仍然存在创新成果转化率低、关键技术自给率低下的问题，原因在于某些促进科技成果转化条文可操作性不足，导致大批科研成果滞留于理论层面难以落地。如《促进科技成果转化法》第10条规定“应明确项目承担者的科技成果转化义务”，但未明确规定具体义务履行方式与履行标准。《科学技术进步法》第20条也明确了创新成果在合理期限内未实施转化的，国家可许可他人有偿实施或者无偿实施，但并未对行权主体、实施程序等加以明确，致使依靠强制性义务促进创新成果转化的立法目的难以达到，削弱法律调整的实效。 (17) 再如，尽管国家为鼓励自主创新，出台了诸多技术转移免征税种，对企业研发费用计税予以扣除，但因相关规定不够细化、税收计算方法与实施程序复杂、执行标准差异大及政策持续性不强等诸多原因，也使其成效不彰。 (18)
最后，相关部门之间存在执法冲突，加剧制度执行不力。在自主创新的制度执行过程中，由于创新活动的复杂性，创新违规、侵权等行为往往由不同部门管辖，存在执法冲突。其一，相关法律条文对创新违规的追责主体多采用“有关主管部门”“主管部门”等表述，致使执法主体不明晰，极易加剧执法部门的推诿与冲突。例如《科技进步法》第68条规定“不履行大型科学仪器、设备等科学技术资源共享使用义务的，由有关主管部门责令改正”，这里的主管部门就涉及科技部门与财政部门，但具体由谁执行，相关法律并未加以明确。其二，现行执法部门缺乏有效的信息交流机制。执法部门之间尚未建立起信息交流机制，缺乏有效的信息知识沟通平台，导致彼此案件信息交流受阻，部门之间沟通不足，加剧了自主创新领域的执法冲突。 (19) 例如，我国科技领域执法部门大都通过联席会议的方式开展信息交流与联合执法， 这种传统信息共享方式对于科技领域尤其是知识产权案件的跨区域、大规模侵权适用性较差，且信息多为事后交换且流于形式，难以实现信息共享的即时化与常态化。 (20) 其三，协作执法机制不健全。现行执法部门之间由于缺乏有关协作执法的正式制度，在实践中主要依赖刚性约束力不强且缺乏责任追究条款的协作执法协议，造成自主创新管理部门的执法标准不一。同时缺乏常设性与专业性的联合执法协调机构，加之新兴技术侵权的隐秘性及高发性，极易因科技行政管理部门分散而影响执法水平，从而难以对科技领域实现有效权利保护与侵权打击，导致自主创新制度规范的执法水平大打折扣。