优化政策法律环境，完善自主创新的制度保障
新时代以来，自主创新发展的规律与实践达到新高度，实现新突破，对自主创新的制度保障提出了更高的要求，不仅要制定与健全系统完备、结构合理、协调统一的自主创新制度体系，还要注重制度的执行与落实，以制度要素带动创新发展全局，实现自主创新发展的制度化与科学化，形成良好的创新生态。
（一） 明确自主创新顶层设计法治化导向
完善自主创新制度的顶层设计是提升制度效能、促进自主创新发展的重要基础。做好自主创新顶层设计，是指在国家在认识最新创新发展态势的基础上，通过系统论方法，从战略全局高度，对科学技术创新的各个方面、诸多要素进行统筹规划与布局。 (1) 习近平总书记强调，全面增强自主创新能力“要抓好顶层设计”。近年来，国家层面出台一系列科技发展战略与科技创新发展规划，对新时代自主创新发展做出了顶层设计安排。随着中国特色自主创新道路的纵深推进，对自主创新的顶层设计提出新要求和新任务，提炼升华有效的自主创新制度成果、健全创新体制机制显得尤为必要。
首先，加强科技发展规划的法治化与程序化建设，明确自主创新顶层设计的法治化导向。加强法制化和程序化建设是国际上在科技规划制定与实施过程中遵循的共同准则，近年来，创新领先型国家多数将科技发展规划的制定与评估写进科学技术基本法，明确科技规划制定、修改、实施、评估应遵循的法定准则与法定程序，这为我国在宏观上优化科技发展规划提供了思路借鉴。其一，加强科技发展规划的法治化。应通过立法等形式进一步明确科技发展规划制定、实施与评估的主体、程序、法律地位、保障措施，加强科技发展规划的法律强制力保障。同时，注重科技发展规划与重点领域的科技专项规划、地方政府科技规划的有序衔接，形成自上而下、统筹协调的自主创新顶层设计。其二，增强科技发展规划的程序化。应规范科技创新发展规划制定与评估程序，形成科技专家和市场主体、社会公众多元参与的科技规划编制方式。 (2) 党和政府在充分识别科技发展态势的基础上，对科技发展规划科学有效的制定、实施、评估的过程，应广泛面向全社会征集科技规划意见，形成科学化、民主化的决策机制。同时，基于创新活动较强的技术性，在规划制定过程中应重点将科技专家、科研人员对科学技术前景的判断与政策决策人员对社会需求的判断有效结合，充分征求公众意见，建立充分反映市场需求、广泛集中专家智慧与广大民意的科技规划意见征集和决策机制，最大程度地降低决策失误与技术风险，形成科学与民主结合的科技规划决策模式。
其次，健全科技管理体制，规范政府参与自主创新活动的行为。科技管理体制中官本位现象的存在使得行政权力得不到有效监督，对自主创新造成了干扰，阻碍了主体的创新积极性，因此只有不断健全科技管理体制，才能为自主创新发展厚植制度土壤。一是精简行政管理机构，提高科技创新管理效率。为避免行政机构层级性和冗杂性造成的创新项目评审的“寻租”行为，应减少不必要的行政管理层次，充分利用法律政策手段提高科技管理人员的管理能力，完善科技项目评审中的同行评议制度，保证科研项目监督落到实处。进一步明确科技管理机构的职责，避免出现运用公权力谋取个人利益及科研垄断利益的行为，尊重创新主体自主权，充分服务于科技创新宏观决策与科研主体自主创新活动。 (3) 二是改革创新评价体系，激发自主创新主体潜在活力。依据不同的创新目标，形成公认且科学的自主创新评价标准与体系，降低行政考核对创新人员的影响。如对创新成果的评价应从论文专利数量为主转向以质量和成果转化为主，鼓励自主创新成果的积极落地，重视创新中小项目、跨学科项目，激发最广大科研人员的创新潜力与积极性。同时，对创新人员应按其实际创新贡献度进行评估，逐步转变以往按照项目人员排序进行奖励的方法，激发研发团队每个成员的积极性。三是合理分配科研经费，实现科研经费的事前规划、事中管理、事后监督。为避免国家行政主导的科研经费各环节的暗箱操作，应探索建立科技项目申报、立项、评审、结项的全程公开制度，提高科研项目不同环节的公开化程度，扩大被评审人的知情权，并建立评审专家信誉制度，避免“学术小圈子”利益抱团与利益输送。同时，通过完善事前预防，事中管理、事后监督的经费管理体系，实现科研经费的合理配置。例如，设立独立于政府与企业的第三方科研基金会作为科研经费的分配主体，避免行政与其他利益主体对科研经费的事前分配干扰，从源头消除经费配置不公平的负面影响；强化科技管理机构的统筹规划与监督职能，加强科研经费分配的事中管理，从过程提高经费分配的公开度与运行透明度；健全政府、依托单位、社会及公众多主体参与的监督机制，提高全方位的监管力度，加强经费使用的事后监督，从结果避免经费的滥用与流失。
（二） 优化自主创新制度的即时供给结构
制度的时效性是制度效能发挥的重要条件，也是自主创新系统良性运行的标志。党的十八大以来，已基本建立起自主创新的制度体系，但鉴于我国国家自主创新政策法律体系的系统性和多元化特征，任何制度的供给缺位或供给过剩，均不利于解决自主创新实践中的问题。 (4) 因此，及时制定与更新相关制度，优化自主创新的制度供给结构，是推进中国特色自主创新道路发展的重要举措。
首先，加强新兴领域的科技立法，增强自主创新法律制度的时效性。新兴技术领域（如3D打印、人工智能、无人驾驶、基因编辑等）的法制规制方面存在大量立法空白与缺失，应加快制定适应新技术发展的法律法规，即时更新补充相关规定，增强其针对性与适应性。 (5) 一是加强新兴技术领域的立法规划，提高立法质量。应坚决避免不合时宜的立法，对新技术应用中的新权利与新行为出台即时可操作的立法规定，改善法律滞后现状。例如，对关于人工智能成果的知识产权归属与侵权行为定性、基因提取或基因片段的人身权利归属、人工生育技术的身份权认定、无人驾驶的侵权法律责任追究等加以明确的法律规定，并增强法条表述的直观性与明晰性，加大新兴权利的保护力度与新型侵权的打击力度。 (6) 二是科学选择新兴技术立法模式，节约立法成本。在新兴技术领域立法模式包括针对所有新兴技术的统一立法模式、针对单项新兴技术的单独立法模式，以及并入现行立法的“小综合”立法模式。由于新技术的复杂性与不可控性，无论采取统一立法还是单独立法模式，都会造成立法成本的浪费与法律公信力的减退，破坏原基本法的系统性与整体性。 (7) 因此，应基于现实调整需求与民众接受度，选择立法难度低、立法成本较小的小综合立法模式，在现行法规规范中增加相关条款对新技术加以保护与规制。以基因编辑技术立法为例，从基因角度看，由于基因是个人信息的一种，可通过在《个人信息保护法》列入单章对其储存与运用予以调整和保护，从个人隐私角度看，该技术属于隐私权、人格权的调整范围，也可从民法领域对基因隐私列单章予以保护。
其次，加大知识产权法律制度的保护力度，增强自主创新成果保护的实效性。知识产权制度作为自主创新成果保护的重要法律形式，对自主创新具有重要的激励与保障功能。针对我国知识产权保护力度不足、大规模侵权行为易发等问题，应从以下几个方面加以完善。其一，促进高质量的知识产权创造。世界知识产权组织将拥有高质量的知识产权作为创新企业的战略核心，我国实现经济高质量发展必然需要高质量的核心专利技术、自主品牌，因此知识产权制度的制定应侧重于高质量的知识产权创造，明确“新颖性”的认定标准，提高新技术创新成果的奖励力度，以利益保护为激励机制、以利益衡平为调节机制，保证知识产权创造由数量规模型向质量效益型转变。 (8) 其二，进行高水平的知识产权保护。知识产权保护的水平与力度决定着自主创新能力的高低，是自主创新发展的重要制度保障。应按照加强救济、强化震慑的知识产权国际规则，提高知识产权保护力度，增加知识产权侵权的惩罚性措施，形成完备的知识产权立法机制与执法体系，不断提高知识产权司法效能，针对科技发展新形势与新业态，建立快速纠纷解决机制与长效侵权遏制机制，对自主研发形成有效激励，适应新时期全面从严知识产权保护的新要求。其三，实现高效益的知识产权运用。知识产权的运用是为了实现经济效益与社会效益的双重共赢，知识产权作为一种法定权利，只有与市场相结合进行转化应用，才能实现知识成果的产业化、商品化与资本化。同时知识产权制度的目标在于引导和督促人们养成知识产权保护意识、形成知识产权行为自觉，尊重维护他人的合法权益，以实现知识资源的最佳配置与社会福利的最大化。因此，知识产权制度应着眼于提升知识产权的技术品牌经济效益与社会福利效益，建立知识产权归属和利益分享机制，促使知识产权运用从单一效益向综合效益的转变。
最后，健全自主创新政策反馈机制，提高政策即时供给质量。当前创新政策供给存在的供需矛盾成为自主创新水平提升的桎梏，目前政策多集中于资金投入、财政金融补贴、公共服务等创新供给型政策，数量虽庞大但效果不明显，而政府采购、创新服务外包等需求型政策较少，不能满足现实需求。因此，应通过完善自主创新政策反馈机制，适时调整政策工具和手段，事前及时了解与掌握自主创新主体对创新政策的实际需求，事后及时反馈政策预期与实际脱节问题，实现政策供需的高度契合与动态平衡。具体而言，一方面，针对创新供给型政策数量过剩的问题，应建立长效与即时政策清理机制，行使相应职责对政策实施效果进行监督评估。另一方面，增加需求型创新政策供给，补齐制度短板。政府应及时掌握与了解自主创新主体对创新政策需求的类别、程度与内容，提高自主创新政策的针对性与适用性，从需求侧激励与拉动创新需求，形成创新链尤其是需求端的全方位政策覆盖。例如，创新政府采购形式，制定出台政府采购首台政策，促进创新成果转化的同时为创新需求端提供补贴，通过发行创新券降低购买或使用创新产品的价格，或增加产品创新透明度及消费者使用技能等政策供给，形成自主创新需求端激励。
（三） 提高自主创新制度协同力与执行力
制度协同力与执行力是制度效用发挥的前提，其中，自主创新制度的协同配合是发挥制度合力的重要条件，也是推进中国特色自主创新道路发展的基本保证；提升自主创新制度执行力，是防止制度虚置的必要前提，也推进中国特色自主创新道路发展的基本要求。
首先，应增强自主创新制度的协同配合。我国已经形成了涵盖科技、财政、人才、产业等在内的自主创新政策法律体系，核心制度框架已经确立，进一步增强政策与法律、政策与政策之间的衔接配套，是发挥自主创新制度实效、促进中国特色自主创新道路发展有序推进的关键。
1. 整合创新制度资源，协同推进自主创新制度的立改废释
在宏观层面进行统一规划与统筹协调，坚持制度体系设计的协调统一，形成结构合理、相互支撑的自主创新制度体系。在制度制定过程中，要加强制度立项、起草、论证、评估、发布、监督等具体环节的协调配合，明确不同法律效力制度制定的侧重点，确保不同调整对象与内容的制度统筹协调，确立国家层面基本法律法规的统领地位与示范作用，协调好宏观把控和具体指引、法律手段与政策工具之间的关系。在制度评估过程中，相关机构要发挥各自职责对制度实施效果进行监督评估，并根据评估结果反馈及时修订、调整、废止、补充不合实际需求的创新政策，形成自主创新政策自动终结机制，防止政策弊端累积影响自主创新发展。 (9) 同时发挥政策评估部门、智库和创新政策专业研究机构的协同作用，根据评估结果及时修改、补充、调整或废止相关政策法规，形成多元参与的自主创新政策评估机制，提高自主创新政策的科学性、民主性与适用性。
2. 加强自主创新制度之间的相互衔接与协调配合，形成自主创新制度合力
针对自主创新制度碎片化现象，只有实现政策间的有效衔接与协同配合，才能为自主创新提供制度合力。一是加强中央和地方政策的统一协调。明确中央政策的上层效力，立足地方创新发展实际，依据国家创新战略、法律法规与政策出台地方性具体配套措施，协调发挥中央与地方的双重政策积极性，确保不同层级法律政策的协同效果，形成纵向的自主创新制度合力。例如，中央进一步聚焦国家战略需求，加强重大科技任务、基础前沿科技攻关、创新创业政策制定，地方则聚焦区域创新环境，推动创新成果产业化、创新服务政策建设，以此形成自上而下的完整创新政策链条。 (10) 二是加强不同部门政策的协调配合。自主创新制度作为综合政策体系，包括科技政策、财税金融政策、产业政策、人才政策、知识产权政策等方面，从制定到执行涉及多个部门。 (11) 因此，应加强部门间的互动与协调，打破信息沟通壁垒，提高彼此默契程度，协调合作关系，建立机构职能协作分工机制，实现部门之间协同合作的制度化与常态化，形成横向的制度合力。 (12) 例如，联合建立政策制定协调机构，形成规范化与常态化的政策协调机制，协同开展政策的制定与评估，尤其对于适用范围广、应用周期长、确定性程度高的政策，应保持固定主体联合发文，增强政策的稳定性与系统性。三是加强政策链与创新链的协调配合。围绕创新的整体链条，遵循创新规律，加强技术研发、创新产出、成果转化等环节的政策整合，形成一整套推动自主创新的制度安排，支持处于不同创新阶段的企业创新创业。例如，在技术研发阶段要有产业政策工具与市场导向机制引导正确的研发方向，创新产出阶段则应出台多元财政金融政策工具保证主体获取充足研发经费支持。成果转化阶段要健全政策采购等政策实现成果产业化应用，实现政策链与创新链、产业链的协同融合。
3. 实现自主创新政策与法律之间的有效衔接，增强自主创新制度效力
首先，加强自主创新政策的法律化是实现政策与法律有效衔接的重要路径。一是从立法内容方面，及时将行之有效的政策内容上升为法律，实现立法内容的精细化。纵观美国系列创新法案，内容都较为细化详尽，如为促进大学等非营利性组织技术创新及专利申请而颁布的《贝赫多尔法案》、为促进罕见病药物研发颁布的《罕见病药物法案》。而我国科技领域这样细致的专门性立法内容在制度领域尚不多见，往往以具体政策的形式加以调整，但政策具有因人制宜、因地制宜的不稳定性，较立法而言权威性与刚性约束力明显不足。因此，可选择性提炼政策内容作为某一条款融入现有法律当中，使原有法律内容更加细化，经过检验的政策上升为法律能够有效地减小立法风险，提高法律适用性。二是从立法模式方面，推行综合立法模式。如前文所述，该模式主要针对的是新兴科技产业，根据技术和产业自身特点，在融合产业发展经验与教训的基础上，通过并入现行立法的方式制定专门法律条文对新技术创新行为加以规范。 (13) 这一立法模式也可推行至整个技术创新领域，通过发挥法律的稳定性、强制性、长期性破解自主创新政策效力不足的难题，在节约立法成本的同时为新产业发展提供更加充分的法律保障与强制力约束，通过强制性规定打击新兴技术侵权、促进技术产业的稳步发展，提高法律调整实效。
其次，提升自主创新制度执行力。自主创新制度如果没有严格执行力，就会出现空有其表的制度形式主义，因此应增强与监督相关制度的实施，提高制度可操作性、强制性，保证各项法律制度与政策条例落到实处。一是细化自主创新制度实施细则，增强制度可操作性。通过降低自主创新政策与法律中的模糊性用语及抽象性规定，增加定性条文的计量性实施细则，细化制度执行的操作标准，加强制度表述的明晰性、确定性与可操作性。例如，在高新技术产业所得税优惠标准、研发费用加计扣除方法、技术成果转让价值评估等方面，及时出台配套解释与量化实施细则，发挥自主财政税收政策的实际效果。再如，应完善科技成果转化的绩效考核评价标准，针对不同创新主体出台分类评价标准，增强政策的针对性。二是建立专门制度实施反馈与效果评估机制，增强制度可监督性。党和政府的自主创新制度设计应遵循科技发展最新态势，尊重创新规律，推动自主创新政策评估常态化，注重评估方法的科学化，实现创新整体政策链评估的全面化。通过实时监测自主创新政策执行情况，及时为自主创新政策链条运行把脉问诊，及时发现与纠正政策执行偏差，从而降低无效政策与错误政策对自主创新的束缚与制约。三是健全自主创新联合执法机制，增强制度可运行性。针对创新管理过程、执行过程中多头执法的情况，应探索建立不同主体之间的联合执法协调机制，集中执法力量，解决部门扯皮、执法混乱、资源浪费等现实问题。以知识产权联合执法机制为例，应建立知识产权部门、科技部门、财政部门等联合执法协调机构，签署具有硬性约束力的联合执法协议，组建专业联合执法队伍，在实现信息共享的基础上，通过开展知识产权保护专项行动，严厉打击盗版、侵权、假冒等违法行为，提高全社会的知识产权保护水平，加强创新成果保护，提高自主创新积极性。