资源结构不均衡影响投入绩效
我国在创新财力、人力、物力资源方面已开展了大规模投入，在绩效产出方面，新技术产品产值与销售收入逐年增加，2018年大中型工业企业新产品销售收入达到23.6%，比上年提高1.5个百分点，占比创2005年以来的新高。但不容忽视的是，我国创新成果产出的自主知识产权与原始创新含金量及产品附加值相对较低，在关键技术与核心技术方面受制于人的现象仍普遍存在。例如，芯片作为电子通信领域发展与应用的基石，在科技制造与研发领域占据关键地位，但2018年全球半导体厂商排行榜中，中国境内通信厂商无一进入前15名，近九成的核心芯片依靠进口。究其原因主要在于创新资源结构尚存在较大优化空间。
（一） 资金来源与投入结构单一
创新资金投入为自主创新提供必要的财力支持。在自主创新经费的投入上，2018年我国研究与试验发展经费（R&D）投入总量为19677.9亿元，占国内生产总值的2.19%，研发强度超过了欧洲2.1%的平均水平。但我国研发经费总量只有美国的1/2左右，差距较为明显，基础研究投入强度仅为5.5%，虽较上一年明显增加，但跟发达国家平均16%以上的基础研究投入水平相比，尚显不足，究其原因，主要在于以下两个方面。
首先，创新资金投入来源相对单一。自主创新需要大量的资金支持， 缺乏持续稳定的资金支持将对自主创新产生不利影响。目前我国正处于经济转型期， 对资金投入的力度提出更高要求，但现行自主创新实践中资金的投入主体相对单一，主要依靠政府及企业投入，市场与社会资本活力尚未得到充分激发。相关数据显示政府科技投入与企业自身科技投入总和占到了R&D经费支出比重的92%以上， 社会多元化资金利用率低，仅占8%。依靠单一主体投入不能满足自主创新过程中各环节的需求，市场与社会资金融资渠道较窄使得自主研发企业面临较大的融资困境，难以及时补充企业创新资金链供应的不足，直接抑制了企业自主创新活动的大规模开展。同时，创新资金投入方式较为单一也导致自主创新资金利用率不高。例如，目前我国政府对新兴技术产业的资金投入多采取直接投入或税收优惠等方式，较少采用贴息、基金、债券等财政金融方式加以支持，且对金融机构向创新型企业提供低息贷款的引导力度明显不够， (32) 尚未充分发挥出政府多元化资金投入手段对自主创新的引导与带动作用，不能有效降低创新型企业的融资成本。
其次，创新资金投入的结构有待优化。为提升自主创新能力，国家虽加大创新资金的投入力度，但在经费结构上仍存在不足，科技经费支出表现出明显的偏向性特征，重研发应用轻基础研究。从R&D活动类型看，2018年我国基础研究、应用研究和试验发展经费占整体R&D经费的比重分别为5.5%、10.5%和84%，表明我国科技经费投入绝大部分都应用到试验发展环节， 而基础研究和应用研究经费投入力度明显不足。 (33) 尤其是基础研究的投入力度明落后于世界平均水平。从国际比较看，根据美国国家科学基金会（NSF）发布的《2018科学与工程指标》（2018 Science & Engineering Indicators），我国基础研究经费总量远低于美国（16.9%）、英国（16.9%）、日本（11.9%）、法国（24.4%）等科技强国投入水平。基础科学研究作为自主创新的最终源头供给，是一项周期长、风险高、短期产出率较低的创新投入，在市场功利主义导向下，容易处于边缘化的状态，投入主体为了追求一时的快速增长和短期指标，集中于应用研究的投入，未用长远动态的眼光增加基础研究的投入，是造成创新资金投入结构不均衡与偏向性的重要原因。 (34) 基础研究和应用研究投入的长期不足会严重降低国家的创新能力尤其是原始创新能力，使得关键技术与核心技术创新成为“无源之水”“无本之木”。2018年的中兴芯片事件更是表明，基础研究薄弱必然会导致关键技术受制于人，试图与发达国家共享关键技术领域的基础研究成果必将付出高额代价。 (35)
（二） 高端创新人才结构性短缺
虽然我国的科技人力资源总量已经居于世界第一位，但其人才队伍结构存在严重的结构性缺陷，高端创新人才严重缺乏。相关数据显示高层次创新人才数量仅占国内人才总量的5.5%，尤其缺乏科技领军人物、战略科学家等杰出人才。 (36) 近年来，我国仅有1位科学家获得诺贝尔奖，入选世界TOP10科学家数量仅为美国的1/10，在国际性权威科学院中担任首席科学家的人数屈指可数。2017年英国诺丁汉大学的报告指出，在158家国际一流科研机构的最高负责人仅有1位中国人，研究带头人仅有2.26%的是中国科学家，在二流科研机构中只有1%的负责人是中国人。同时，从科技活动人员的受教育程度看， 虽然受过高等教育的科技人员数量有了大幅增长，但硕士和博士人员2018年占比只比2009年提高了1.22%和1.09%，与创新领先型国家相比增速较慢。顶尖人才与高端人才的短缺使得我国难以在激烈的国际科技竞争中占据前沿领先地位，造成其结构性短缺的原因主要在于以下两方面。
首先，为培养高端创新人才服务的创新教育有效模式尚未形成。目前，我国在创新教育方面取得了明显成效，初步形成了创新普及教育、专业教育和职业教育等多层次的创新教育体系。高端创新人才的培养主要有赖于专业教育与职业教育的共同发力，但目前创新教育的效果还存在诸多问题。第一，从创新专业教育现状来看，高校创新人才的培养与市场需求存在一定程度的脱节。原因在于在人才培养内容方面，应试教育模式下忽视了创新素质的培养。教学内容主要以“学科为本”“专业为本”，片面追求知识的灌输与机械式训练，对有创新潜质学生的综合素质培养力度不够。教学方法主要以课堂教学为主，轻视应用教育实践环节，加之缺乏具有工程实践经验的教师，不利于工程技能型创新人才的培养。教育评价体系忽视了创新能力指标，专业教育中“唯分数论”现象依然存在，忽视了对学生创新能力的综合考核与评价，“分数至上”使得学生被动接受知识，弱化了学生创新的主动性与独立性，忽视对学生创新实践技能的培养，难以充分激发出学生创造动机与创新热情。 (37) 第二，从职业教育现状来看，职业教育的主体、内容、对象不够宽泛导致其教育质量不高，难以为企业输送满足需求的应用型创新人才。职业教育的办学主体相对单一，主要由政府主导、社会力量参与程度较低，办学条件相对薄弱，使得学生生源与教学质量不高。职业教育的对象目前面对的主要是管理主体、市场主体或服务主体，对基层的创新人员缺乏针对性的专门培训。职业教育的内容相对单一，理论教育较为薄弱，尚未与专业教育形成有效对接，也缺乏有效的校企合作模式，导致高端技能型创新人才供给不足，企业“招工难”与学生“就业难”的问题普遍存在。 (38)
另一方面，高端创新人才的引进机制不健全。创新人才高质量引进是扩大我国人才储备、为自主创新发展提供充足智力资源的重要途径。目前我国人才引进方面取得了一定成效，但在人才引进规划、人才引进质量评估及反馈、引才环境建设等方面还存在一些不容忽视的问题。其一，现行高端创新人才的引进规划存在一定盲目性，供需对接不精准，导致引进人才和产业“两张皮”“重复引才”“羊群效应”等现象突出。 (39) 部分地方政府在制定引才计划过程中由于顶层设计不足、协调机制不畅，加之引才部门对新兴技术行业人才需求状况的专业认知有限，企业、社会在人才引进规划制定过程中参与程度不够，导致政府发布的人才引进规划的科学性与时效性不足。加之地方政府各部门的信息壁垒、各自为政及政绩攀比，使其缺乏对人才需求状况的精准研判，出台的人才需求规划为短期目标所驱使，难以满足产业发展的针对性人才需求。 (40) 其二，重人才引进数量， 轻人才引进反馈与质量评估，导致引进人才的总体质量不高。例如，在人才引进实践中，某些地方政府将“高端人才”作为政绩工程，忽视对人才引进质量反馈与评价。加之对“高端”“高层次”概念及划分标准认知模糊，大多引才主体将学历与学术论文及职称等作为人才质量评价的主要依据，忽视对人才心理素质、实践能力、创新综合素质的考察，致使人才引进机制不够灵活、引进质量与高校及企业的实际发展需求不匹配。 (41) 同时，由于缺乏人才退出机制，尚未广泛建立人才信用档案，不能对创新人才形成有效约束。其三，人才引进的综合环境有待优化。政府主导的人才引进激励措施主要包括短期内住房补贴、工资补贴、项目配套等方式，而涉及科研环境、生活配套等方面的长期保障措施落实不到位，导致人才物质激励不足。同时人才引进缺乏柔性机制，人才管理方式不够灵活，有些企业要求高层次人才全职、全勤到岗，僵化硬性的管理模式使得多数人才望而却步。综上，广泛吸引人才、留住人才的环境养成尚需时日。
（三） 技术研发的物力设施不足
创新基础设施建设作为促进自主创新的重要物质设施，近年来备受关注。2013年《国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012—2030）》将重大科技基础设施建设视为创新驱动发展战略的先行军，并以此物力条件建设促进创新驱动发展、增强自主创新能力。正如前文所述，我国在科技重大基础设施建设方面发展趋势向好，但跟领先科技强国相比还存在一定差距，与创新驱动发展战略的目标需求有较大距离，突出表现在关键技术所需的基础设施投入力度不足与基础设施共享程度不高等方面。
一方面，关键技术所需的基础设施投入力度不足，供给数量与质量有待提升。目前我国科技基础设施的供给是以政府计划为主导，这种模式虽能缓解技术供需矛盾，但同时以目标导向为主的供给结构忽视了市场需求，导致科技基础设施建设偏重共性技术基础设施，忽视了关键技术与新兴产业技术所需的基础设施投入，割裂了技术供与求之间的内在联系，造成一些关键领域与前沿领域的技术基础设施供给不足和低水平基础设施的重复建设。同时，企业作为关键技术转化与应用的主体，在基础设施投入方面的需求导向与资金贡献作用发挥不明显，也进一步制约了基础设施建设的规模与质量提升。
另一方面，现有重大科研设施与仪器共享程度不高。由于传统条款分割科技管理体制的路径依赖，科研设施的主体隶属于不同层级的机构与部门，出现设备管理与运行上的各自为政，而国家级科研项目与课题申报对单位基础科研条件的要求，则进一步加剧了科研设施的单位化、团体化、个人化趋向。 (42) 同时，在科研设施的管理与运行方面，由于缺乏统一协调规划，存在重复购置、产权不明晰、运行评估机制及管理责任缺位等问题。虽然国家为促进基础设施与科研设施共享出台一系列原则性规定与激励手段，但因缺乏具体实施细则与惩罚性措施，加之科研设施开放服务考核评价机制和开放后补助机制缺位，导致政策激励高位运行，难以有效落实。以高校为例，科研设施与仪器共享尚未与科研绩效考核体系直接挂钩，设备共享后维修运行资金的不足也进一步制约了科研人员设备共享的积极性与主动性。