宋高宗朝的中央决策系统及其运行机制

宋朝的中央决策系统是以皇帝为中心，辅以宰相、执政、侍从、台谏等构成的。这一系统具有多层次的组织形式，这些组织形式可以是固定的常设机构，也可以是临时组织而事成即罢的机构；参加的人员范围也可大可小。最高决策机构有由皇帝亲自主持的各种御前会议，包括皇帝定期和不定期的坐殿视朝听政、接见群臣等。次高决策机构有宰执在二府理政和议政，朝廷官员集议，以及一些临时组成的决策机构。决策的依据和信息传递渠道，主要有各级官员的奏章、经筵官的议论、士民的上书等。宋朝形成了一套中央决策和政策贯彻执行的程序、方式，前后还进行过一些改革，使之逐步完善。在中央决策机构的运转过程中，主要形成外朝对内廷的约束机制，朝议和廷争的竞争机制，奏审和封驳等监察机制。在大多数时间里，坚持了皇帝的最终裁决权。宋朝国家的长期稳定和社会经济、文化的发展，正是中央决策系统一系列正确决策的结果，而一些重大的错误决策则导致了两宋的灭亡。

一、宋高宗朝的中央决策系统

北宋亡国，徽、钦二帝为金军俘掳北去，宋朝的中央决策系统被破坏殆尽。钦宗靖康二年（1127）五月，饮宗之弟、河北兵马大元帅、康王赵构在南京应天府即皇帝位，是为高宗。高宗前后统治三十六年。高宗在位期间，中央决策系统经历了三个阶段，第一阶段是从建炎元年（1127）南宋复国，至绍兴十一年（1141）宋、金“绍兴和议”。第二阶段是从绍兴十二年，至绍兴二十五年（1155）十月秦桧病死。第三阶段是从绍兴二十五年十一月至绍兴三十二年（1162）高宗禅位。

第一阶段，初步重建中央决策系统。高宗在应天府衙的正厅即位后，立即着手重建中央决策系统，委派一批官员担任尚书左、右仆射和尚书左、右丞及中书舍人等重要官职。为了避免金朝统治者制造口实，高宗决定暂封“反正”的伪楚皇帝张邦昌为太保、奉国军节度使、同安郡王，命他“五日一赴都堂参决大事”；同时，委任在靖康京城保卫战中力抗金军的李纲为尚书右仆射兼中书侍郎，命李纲迅速“赴阙”。设置御营司，“以总齐军中之政”。实行宰执每日奏事制度，所有官署的官员每日“入局治事”。建炎元年六月初，李纲到应天府，就任右仆射。八月初，迁为左仆射兼门下侍郎、御营使。又委任黄潜善为尚书右仆射兼中书侍郎。十余天后，李纲罢相。李纲前后任相七十五天，在此期间，在行宫门内设置三省，处理日常行政事务，他自己每日赴都堂办公。每日早晨，高宗上殿视朝听政，举行御前会议，百官立班奏事，高宗作出决断。退朝后，高宗又召开几种不同范围的御前会议：一是宰相李纲单独“留身”奏事，与高宗商议。二是高宗撇开李纲，召集黄潜善等人举行会议，讨论李纲的奏疏。三是高宗在内殿召集李纲与黄潜善、吕好问、汪伯彦一起议论要事。四是执政向高宗奏事后，谏官登殿“入对”。为了及时获得准确的信息，还采纳李纲的建议，在行宫便门之外设置检鼓院，“差官权摄”，“以达四方章奏”。李纲期望以此来“通下情”，保证中央决策的及时性和可行性。

李纲罢相，高宗在黄潜善、汪伯彦等人鼓动下，决定南逃至扬州。高宗以扬州州治为行宫，每逢“朝日延见大臣，咨访庶务”，“群臣进对，随事进言”。还以侍从四员为讲读官，在“万几之暇，就内殿讲读”，允许侍读官在“所读书内或有所见，许读毕具札子奏陈”。高宗也向他们“咨访”政事之得失和边事机筹。建炎二年（1128）初，恢复百官“转对”之制。三省和枢密院实行“日再进呈同禀处分兵机国政”的制度，三省和枢密院长官向高宗奏事时不相回避。在行宫之外，又临时设置了“都堂”，作为宰执商议决策的场所。十二月，以右仆射兼中书侍郎黄潜善为左仆射兼门下侍郎，知枢密院事汪伯彦为右仆射兼中书侍郎，仍兼御营使。黄、汪封锁金军南侵的消息，直到建炎三年正月，礼部尚书王綯闻金骑南侵，率领侍从官数人“同对”，高宗命至都堂商议，黄、汪还嘲笑说：“诸公所言，三尺童子皆能及之。”及至泗州奏报金军将至，高宗才“大惊”，“军中仓皇以内帑所有通夕搬掣”。二月初，高宗匆忙带领御营都统制王渊和内侍省押班康履五六骑登舟渡江，黄、汪等随后追赶。高宗率领官员等一行人众逃至杭州，以州治为行宫、显宁寺为尚书省。高宗命百官进入行宫朝见，允许杭州迪功郎以上的寄居官“造朝”。设置摆铺，凡十里一铺，递卒五人，限定三刻承传，以便朝廷及时知道金军的行动信息。又命左、右司轮派官员“设次看详”士民“所陈”方略，“纳尚书省”。随后，黄、汪被追究罪责，皆被罢相。改以朱胜非为右相兼御营使。委派学士和给事中、中书舍人轮日在行宫中“看详臣民章奏条上”，“仍不用内侍轮送”。统制官苗傅和威州刺史刘正彦等发动兵变，杀死“遇敌不战”、勾结内侍而升官的签书枢密院事王渊和宋室南迁以来“颇用事，妄作威福”的内侍省押班康履等一大批内侍，逼迫高宗让位给三岁的皇太子，由隆裕太后“垂帘同听政事”。高宗迁居显忠寺。苗傅和刘正彦每日赴都堂，与右相朱胜非、尚书右丞张澂等议事。朱胜非等百官也不时去显忠寺朝见高宗，商议对策。苗、刘听说同签书枢密院事吕颐浩和礼部侍郎张浚等已率领大军抵达吴江，在朱胜非等人的劝说下，于四月初同意让高宗正式复位。高宗返回行宫，开始登殿视朝听政。吕颐浩等率“勤王军”进抵北关，苗、刘等率军撤出杭州。

朱胜非引咎辞去相职，高宗改命吕颐浩为右相兼御营使，刘光世为太尉兼御营副使。吕颐浩根据官员的提议，召集侍从和台谏官“集议”，决定改变朝廷的中央决策机构，始合“三省为一”。神宗元丰改制，三省皆不置长官，以左、右仆射兼两省侍郎；三省各为一班奏事，二相分班进呈，首相反而不参与朝廷的议论。哲宗元祐时，宣仁太后垂帘听政，开始请求三省合班奏事，分省治事。此制经哲宗绍圣至徽宗崇宁间，“皆不能改”。由是撤销尚书左、右仆射官称，改用同中书门下平章事，门下、中书侍郎皆为参知政事，撤销尚书左、右丞。吕颐浩改为同中书门下平章事，仍兼御营使；尚书右丞李邴改为参知政事。与此同时，并省了秘书省等一些行政机构。五月，都省提出，“自军兴以来，天下多事，四方文移，增倍于昔日。”宰执的精力“疲耗于案牍”，“边防军政所当急者”即战略性决策和重大的行政性决策“反致稽缓”。这是中书没有属官的缘故。于是恢复熙宁间“故事”，复设中书门下省检正官两员，“分书六房事”。六月，枢密院也增设检详官两员。

建炎三年五月，高宗率领百官进驻江宁府（建康府）。六月，高宗入居行宫。另设宰执办公的政事堂。有时，召集“随驾”的百官以及各统制官赴都堂集议，讨论一些重要的问题，写成奏札，交给高宗。有时，高宗亲自在都堂召集大将讨论，再召宰执至行宫“入对”。闰八月，以吕颐浩为左仆射，同知枢密院事杜充为右仆射，皆同平章事，兼御营使。随即，高宗离开建康府，向浙西进发。十月，抵达临安府（杭州），又至越州，入居州衙，各官署分寓各处。听说金军渡过长江，又决定转移至明州，准备一旦金军到达，即登海舟躲避。其间，高宗每日举行晚朝，宰执“进呈公事”，有时由宰相吕颐浩“率从官同对于便坐”，吕颐浩再回都堂商议。十二月，在金军抵达临安府的当天，高宗在明州宣布百官“放朝”，仅执政“入对”，然后从州治出东渡门，登楼船，“宰执皆从之”。“晚朝，二府登舟奏事”。高宗以楼船为行宫，常在船上与宰执和几名侍从官商讨军事。建炎四年二月，金军自明州、临安府北撤，高宗与宰执、台谏官分乘数船向北进发，四月抵达越州。直到绍兴二年（1132）正月，高宗才离开绍兴府（越州），至临安府。其间，高宗在绍兴府以府衙为行宫，命三省和枢密院“同班奏事”；免除吕颐浩右相之职，改命范宗尹为右相；一度下诏命侍从和台谏、三衙诸军统制官皆赴都堂集议“驻跸事宜”；撤销御营使，以宰相范宗尹兼知枢密院事；秦桧从金境脱身回到绍兴府，首先到政事堂会见宰执，次日又朝见高宗，不久即晋升参知政事，又晋升右相兼知枢密院事。

从绍兴二年正月至绍兴十一年十二月“绍兴和议”，高宗仅短时间离开临安而逗留在平江府和建康府外，主要居住在临安府。绍兴八年二月，高宗由建康回到临安，自此定都于此。在“绍兴和议”前，“宫室制度皆从简省，不尚华饰”。在行宫外朝，垂拱和大庆、文德、紫宸、祥曦、集英六殿，“随事易名”，其实只是一殿。高宗“日见群臣，省政事”，称此殿为“后殿”；“食后引公事”，称为“内殿”；每逢双日在此讲读，称为“讲殿”。重华和慈福、寿慈、寿康四宫，重寿和宁福二殿，“随时异额”，其实就是德寿一宫。延和和崇政、复古、选德四殿，原来只是射殿，也“极卑陋，茅屋才三楹，侍臣行列巾裹触栋宇”。天章和龙图、宝文、显猷等九阁，实际只有天章一阁。这一时期，高宗定期或不定期的坐殿视朝听政，召集不同范围的官员参加御前会议，实际都是在一个殿内。绍兴三年九月，由于此殿的梁木腐朽，必须缮治，乃临时搬至射殿。至于官员的朝参制度，这时也名存实亡。虽然有日参官，但正衙“既不日御，又无入阁之制”，内殿又“废起居之礼”；遇到“四参”之日，正值大暑或严寒，风雨沾湿，以及节假等，官员多免常朝，所以朝参的日子不多。绍兴九年，有官员指出，每遇朔、望或六参日，应赴朝的官员“类多托疾在告不赴”，因而“班列萧疏”。

高宗虽然难以按照旧制进行繁琐的朝参仪式，但仍旧定期或不定期地坐殿，召集宰执或其他官员举行御前会议，宰执等同议“进呈”“文字”或者奏事，请高宗定夺。高宗对此作出指示，有时也询问宰执的意见，再予裁决。宰执在朝堂“进呈”后，可以要求“留身奏事”，即留下与皇帝单独谈话。这种仅有宰执一二人与皇帝参加的御前会议，大都讨论官员人事、机密要事等。绍兴三年，一度不准宰执“留身”，不久又允许执政官“如宰臣例”“留身奏事”。继续实行轮对制度，规定在临安的官员，每日轮流一人上殿“专对”，“令极言得失”。在职事官“轮对”一遍后，命周而复始地再转对。还经常召见当时知名的士大夫或其他官员“入对”，如给事中胡安国、左宣教郎李长民、左修职郎程克俊、抗金名将岳飞等。准许谏官奏禀公事，可不拘早晚和假日至内殿“请对”。

宋朝的次高决策机构：这一时期，宰执制度和宰执人选稍有变动。秦桧自首次出任右相后，高宗任命吕颐浩为左相。至绍兴二年八月，秦桧罢相，由朱胜非继任右相。绍兴八年三月，秦桧又自枢密使晋升为右相。十月，赵鼎罢左相。从此，至“绍兴和议”前，秦桧独自任相。宰相和参知政事仍旧每天赴都堂办公，商议和处理军国大事。有时，高宗特命非宰执的大臣参与都堂的议事。如绍兴二年八月，高宗“自内批令（提举醴泉观兼侍读朱胜非）日赴都堂议事，位知枢密院事上”。北宋时，二府长官已逐渐形成定期聚厅会议的制度，规定每逢一个月的朔和望二府长官聚会于南厅。南渡初，因抗金的需要，宰相乃兼任知枢密院事。绍兴五年，参知政事也兼任权枢密院事。于是枢密院实际变为宰相的下属机构，二府长官定期聚议的制度自然形存而实亡。绍兴四年，还明确规定凡枢密院边防兵机等事，“令三省官通书检”，即宰相和参知政事与枢密院官员“同议”并且“书检”。三省和枢密院官员同议后“进呈”高宗，随后退殿，一起“批旨奉行”，枢密院官员押草检和札子。这时，高宗每遇比较重要而难以决断之事，往往实行“集议制”，即召集有关官员开会商议，与会者人数较多。如绍兴三年四月，高宗命百官赴尚书省“集议”更定哲宗孟皇后之谥号，决定用“昭慈圣献”四字。绍兴五年八月，高宗命侍从和台谏官在“防秋”后赴尚书省“集议”郊祀时行“合祭”太祖之礼问题，然后“闻奏”。

第二阶段，完成中央决策系统的重建工作。“绍兴和议”后，金军暂停南侵，宋朝出现了十多年的和平。高宗立即改变一殿六名的情况，于绍兴十二年建造了文德和垂拱二殿，文德殿用作正衙和六参官起居、百官听宣布之用，垂拱殿用来常朝和四参官起居。不过，文德殿仍然“随事揭名”：用来上寿时，称紫宸殿；用来朝贺时，称大庆殿；用来宗祀时，称明堂殿；用来策士时，称集英殿。同时，逐步恢复北宋后期的朝参旧制。绍兴十五年元旦，初行大朝会礼于大庆殿，比东京的规模缩小三分之一，还因殿狭而在辇出房时不鸣鞭。由高宗召集的御前会议，仍然以定期的各种朝参会议和不定期的各种会议形式照常举行，其中以高宗与秦桧等大臣的会议最多。官员“转对”的制度依然执行。但徒具形式，“所轮者，不过大理寺官数人，裙摭细微，姑应故事而已。”至绍兴二十四年，高宗发现“近轮对者，多谒告避免”，因而令“检举已降指挥，约束施行”。

秦桧因主和有功，高宗对他恩宠有加，极为信任，宫中还称之为“太平翁翁”。绍兴十二年九月，加封太师，尊称为“师臣。从此，直到绍兴二十五年十月病死，一直独任左相兼枢密使，囊括军政大权，高宗从未为他配备右相。这一时期，“执政皆由秦桧进，少忤桧意，则台谏探桧意而弹击之。”从绍兴十四年万俟莴罢参知政事起，执政迁罢迅速，连续“十年参与政事之臣，才四人而已”。秦桧每天赴都堂办公，处理全国军、政事务，遇有要事则“进呈”高宗决断，甚至官员“面对”高宗的札子，也由秦桧“进呈”。各地申报朝廷的公文，这一时期皆只写明“申尚书省取指挥”，意即由宰相秦桧处理，而不向高宗“奏闻”。因此，“朝权尽归（秦）桧”。但到秦桧晚年，毕竟年老体衰，精力不济，“每入省，巳漏即出，文案壅滞皆不省”。

第三阶段，调整中央决策系统。由高宗召集的各种御前会议，基本沿袭前一阶段，无多大变动。在秦桧死后的半年多时间，高宗没有任命宰相，史称高宗“复亲庶政，躬揽权纲”，只委任了三名参知政事。绍兴二十六年三月，下诏宰相不再兼任枢密院的长官。同年五月，任命沈该和万俟莴为左、右相，不兼领枢密使，“中书与枢府又始分矣”。北宋的大部分时间，二府长官上殿奏事，分为先、后，所说各不相知，皇帝“赖此以闻异同，用分宰相之权”。这时又恢复此制。绍兴二十七年六月，又任命汤思退为右相。这一时期，枢密院长官的职权逐渐得到恢复，包括恢复仁宗时台谏官言事，三省必须“录报”枢密院的制度。宰相和枢密院长官再度分治民政和军政，并逐渐恢复二府的聚议制度。整顿官员“转对”制度，要求百官在“转对”时，应“有所开陈，要在竭诚尽忠，切于治道”，不得“蹈常袭旧，裙摭细微，以应故事”。

二、宋高宗朝中央决策系统的运行机制

以高宗为首的中央决策系统的决策依据，主要有臣僚章疏、大臣留身奏事、台官的“月课”、监司和帅司及走马承受的奏报、经筵官的议论、士民的上书、边奏等。作为最高决策者的高宗，握有最终裁决权，他把次高决策机构即三省和枢密院的决策也当作自己决策的依据。三省和枢密院的决策，往往以其长官们的合班或分班奏事为最后环节。这一时期，中央决策的程序和方式出现了一些变化，中央决策系统的运行机制前后也有一些变动。

在第一阶段，适应战争形势的需要，以高宗为首的统治集团初步重新建立起中央决策系统，尽力使原有的信息渠道恢复正常。高宗在应天府期间，宰执“进呈”奏事札子，宰执每天赴都堂办公议事，各级官员奏事等，逐渐为高宗等决策提供了依据。但因高宗用非其人，一再听信中书侍郎黄潜善和同知枢密院事汪伯彦等人的谬见，最初重用伪楚国王张邦昌为左相、太保，继而罢免李纲的相职，最后又作出错误的战略性决策——放弃应天府，南逃扬州。其间，高宗听信黄、汪的谗言，杀害了爱国太学生陈东和抚州进士欧阳澈，对“伏阙”上书的进士和布衣十分厌恶，动辄严惩；将坚持抗金的爱国大臣、东京留守宗泽的所有疏奏批付中书省处理，而黄、汪竟然嘲笑宗泽为“狂”；黄、汪还“共议悉奏罢（李）纲所施行者”。

高宗在扬州期间，再度重建中央决策系统，并使之正常运转，诸如允许经筵官在讲读毕“具札子奏陈”所见；要求将台谏官所论奏的涉及“国之治乱，民之休戚，有裨今日政事，可以为鉴戒者”，由大臣“择其已施行者编写进入”；下诏“百官言缺失”，恢复官员“转对”制度；自己在退朝后，坐在殿旁小阁中批阅章疏；台官张浚、马伸等不断行使监察权，弹劾官员；等等。但这时高宗继续重用主张避敌逃跑的黄、汪，任命黄、汪为左、右相。黄、汪在政治上和军事上“率不能有所经画”，只会对毫无战争经验的青年皇帝高宗隐瞒军事情报。如建炎二年正月，金军攻掠陕西和京东各州，而“群盗起山东”，黄、汪“皆蔽匿不以奏”。及“至张遇焚真州，去行在六十里”，高宗还不知道。入内内侍省押班邵成章上疏条具黄、汪的罪过，高宗反而是非不分，说邵成章“不守本职，辄言大臣”，将邵除名、南雄州编管。建炎三年正月，金军自山东进抵泗州，准备渡淮，宋朝防守军官不明情况，还以为是“刘忠犯临淮”或“李成余党”，直到俘获“游骑”，才知道金军来到。高宗得到泗州关于“金人且至”的奏报，大惊失色，第二天便登船，准备渡江南逃。黄、汪还挽留高宗“少留俟报”。直到第三天，得悉金军攻下天长军，高宗立即骑马出城。这时黄、汪“方会都堂，或有问边耗者，犹以不足畏告之”。随后听说高宗已动身，两人才急急离城，于是“军民争门而出，死者不可胜数”。在金军随时南侵的情况下，宋朝中央决策系统没有及时掌握准确的敌军活动情报，以至出现了这次扬州大溃败。

高宗在杭州、建康府、越州以及浙东海上漂泊期间，吸取扬州“无斥堠”而“金人奄至而不知”的教训，开始设置“摆铺”。下诏允许“中外士民直言陈奏”政事遗缺和民俗利病等；郎官以上所推荐之士，“不候审察，并令入对”，每天饭后在后殿引见三班。充实台谏官，命侍从共举可为台谏者二员；谏院单独置局，不隶后省。苗傅和刘正彦发动的兵变，铲除了高宗的大批内侍，“一旦为国家去数十年之患”，减少了干扰高宗正确决策的消极因素。苗、刘出逃后，高宗还下诏不准内侍“与主兵官交通假贷、馈遗，及干预朝政”。对内侍加强约束。改革三省体制，实行三省合一制；调整宰相和副相的设置。但军事情报不灵的弊病，此时仍然没有得到彻底解决。建炎三年十一月，高宗在越州时，金军自马家渡渡江南侵。高宗得悉此讯，但这时朝廷尚未得到右相杜充等人的报告，“大惧”。及至接到杜充的奏书，说杜充“在采石防江”，“朝廷稍安”，但“不知充已败矣”；高宗命人追韩世忠到“行在”，但“未知韩世忠弃镇江去”。于是高宗和宰执吕颐浩等决策“航海避敌”。

高宗在决定留居临安至“绍兴和议”期间，逐步恢复中央决策系统的信息渠道。诸如通过宰执“进呈”的公文或奏札、留身等了解情况，通过官员“入对”等掌握朝内、外情况。又如恢复经筵制度，但一度不许讲筵官留身奏事。命侍从官每天轮流一名至都堂，“给札条对”，交给高宗“参酌，以决万全”。鼓励台、谏官上疏言事或“入对”，但常常将台谏官的章疏“留中”，“多不行出”。从绍兴二年起，复行百官“轮对”制度，规定行在的官员每天轮流一员入殿面对，必须“指陈时政得失，举朝廷急务”。在京厘务官暂免转对。绍兴五年，又特准侍从官免予轮日面对。次年，允许患病的官员免对，而代之以实封投进文书。还不时“延见”监司和郡守，了解各地的情况，“下至州县一命之微，草莱一介之贱，赐对于庭，殆无虚日”。这一时期，中央决策系统曾经作出一些正确的战略性决策和行政性决策。比如较长时间重用武臣韩世忠和岳飞、刘錡、张俊、吴玠等独当一面，抗击金军，取得了一系列战役的胜利，使南宋百姓获得了一个比较安定的环境。又如从绍兴二年开始，注意培养和选拔皇储，先后从“伯”字排行的太祖七世孙中选择了三名候选人入宫，营建资善堂作为他们听读的场所，还委派德高望重的官员兼任资善堂翊善和赞读，担任候选人的专职教师。但也作出了一些令人扼腕的错误决策。比如为了保住半壁江山的统治，重用权奸秦桧，一心向金朝求和，无意恢复中原。绍兴十年，岳飞率军北伐，取得了一连串的胜利，先后收复陈州、颖昌、郑州、西京等重镇，随后又取得郾城和颖昌府、朱仙镇三次战役的大捷。这时，高宗和秦桧决定立即“下诏班师”，岳飞“一日而奉金书字牌者十有二”，被迫撤军。终于不世之功毁于一旦，丧失了灭亡金朝的大好时机。绍兴十一年四月，高宗与秦桧等决定以柘皋之捷“论功行赏”为名，召韩世忠和张俊、岳飞回临安，授韩、张为枢密使，岳飞为枢密副使，“罢其兵权”。三天后，高宗告诉三大将说：“朕昔付卿等以一路宣抚之权尚小，今付卿等以枢府本兵之权甚大。卿等宜共为一心，勿分彼此，则兵力全而莫之能御，顾如兀术，何足扫除乎？”为罢除三大将的兵权进行解释。同年十月，高宗下诏“根勘”岳飞一案。至十二月，当秦桧等以“刑部、大理寺状”汇报案情及所拟判刑意见时，高宗运用最终裁决权，传旨：“岳飞特赐死，张宪、岳云并依军法施行，令杨沂中监斩”等等，连岳云也不肯网开一面。

在第二阶段，宋、金南北对峙的局面基本确定，宋朝转入复兴经济和文化建设，平时只有一些行政性的决策，这种决策都已程序化。同时，高宗充分信任秦桧，几乎将朝政全部托付秦桧全权处理；相权膨胀，但仍在高宗的控制之下。在政治上，高宗和秦桧坚持执行与金朝媾和的既定方针。绍兴十八年（1148），在一次御前会议上，签书枢院詹大方“进呈”公事，高宗对秦桧说：“此卿之功也。朕记卿初自金归，尝对朕言，如欲天下无事，须是南自南，北自北，遂首建讲和之议。朕心固已判然，而梗于众论，久而方决。今南北罢兵六年矣，天下无事，果如卿言。”这番肺腑之言表明高宗早就决心与金议和，只是碍于满朝文武官员的反对，才勉强支持韩世忠、岳飞等大将率军抗战，一旦金朝愿和，便迫不及待地指示秦桧积极求和。秦桧听了高宗此话，立刻“顿首谢曰：‘和议之谋，断自宸衷，臣奉行而已，何功之有！’”表示宋、金和议之功应归高宗，因为高宗是最高决策者，而秦桧自己只是执行者而已。直到秦桧病入膏肓之时，高宗斩钉截铁地告诉秦熺说：“朕方赖卿父子同心合谋，共安天下，岂可遽欲舍朕而去。……”在这一阶段，高宗和秦桧不断打击反对宋、金和议的官员和士人，甚至有的官员稍有不满，也决不宽贷。如曾为岳飞辩冤的汾州进士智浃（一作和浃），宗室赵士褭、大臣王庶、赵鼎、李光、胡铨、何铸等，都长期受到迫害，“大者殛于海隅，小者毙于囹圄，以至在朝则以讹言为禁捕，在学则以谤讪为屏罚，科举则以时忌为弃黜 ”，以致“忠臣义士抚膺扼腕，相视切齿”。绍兴十二年，高宗和秦桧等人决定重建太学，设置祭酒、司业、博士等学官，规定学生名额。次年，秦桧等编成《国子监太学、武学、律学、小学敕令格式》二十五卷。从此，太学等又走上正轨。这是教育方面的一项重要决策。这一阶段，秦桧有时也封锁消息，堵塞高宗的信息渠道，使下情不能及时上达。如绍兴二十四年（1154）夏，浙东衢州饥民俞八等举行起义，人数达一千多人，“焚仓库，杀平民”。事变发生后，秦桧没有立刻“进呈”高宗，高宗只从皇子处得悉此事，大惊。次日，向秦桧询问，秦桧忙加掩饰说：“不足烦圣虑，故不敢闻，俟朝夕盗平，则奏矣。”反问高宗听谁所说，高宗起初不说；秦桧再三追问，才说是“儿子说。”秦桧后来“遂寻别事，罚（皇子）俸三月不支”。同时，秦桧对“上书言朝政者，例贬万里外，日使士人歌颂太平、中兴圣政之美”，因而“言路”断绝。至于秦桧为了弥补“财用不足”，“密谕讧、浙监司，暗增民税七八”，导致“民力重困，饿死者众”，高宗更是被蒙在鼓里。秦桧死后，高宗也知道“言路久壅”，是秦桧“不欲朕知天下事耳”。

秦桧之死，使宋朝中央决策系统的运行机制发生了较大的变化，成为从第二阶段进入第三阶段的历史转折点。在第三阶段，自从秦桧死后，高宗如同失去了左、右臂，一时又物色不到理想的宰相候选人，因此在决策方面呈现一种自相抵牾的状况：一方面，高宗继续坚持“绍兴和议”以来的对金媾和政策，表示将“确守勿变”。直至绍兴二十六年三月，他还声明与金媾和，“断自朕志，决讲和之策，故相秦桧但能赞朕而已”。他反驳“无知之辈，遂以为尽出于（秦）桧，不知悉由朕衷”。他极力肯定秦桧“力赞和议，天下安宁”的功劳，下诏命秦桧的神道碑以“决策元功，精忠全德”八字为额，还亲自向秦桧之妻王氏保证“保全其家”。直到绍兴二十六年九月，还不准削夺秦桧之孙秦埙和秦堪、女婿吴益的“职名”，要求台谏官“今后不得更有论列”。另一方面，又毫不手软地清除秦桧的党羽，如勒令秦熺致仕，放罢曹泳和朱敦儒、曹筠、徐宗说、王会、齐旦、王伯庠、康与之等一大批官员。与此同时，高宗一方面重用在宋、金和议中“皆预有力”的魏良臣和沈该、汤思退为参知政事，对被秦桧“贬窜”的大批士大夫则“叙复甚缓”，这些措施“甚沮人心”。绍兴三十一年十月，高宗才准许岳飞、张宪与蔡京、童贯的子孙家属“放令逐便”，但仍未给岳飞、张宪平反。直到高宗退位后两个月，才由孝宗为岳飞的冤案彻底平反，追复岳飞的原官，以礼改葬等等。另一方面，高宗却对秦桧独揽朝权和控制台谏官甚为不满，在自己“亲政”后，第一个措施便是改换“言事官”，罢免张扶右正言之职，改以监察御史张修担任，汤鹏举为殿中侍御史，后来又以周方崇、凌哲、何溥为监察御史，借此亲自掌握监察机构。随后还颁布“手诏”说，台谏是“风宪之地”，用以“振举纪纲，纠逖奸邪，密赞治道”，但近年来“用人非据，与大臣为党，而济其喜怒，甚非耳目之寄”。他表示“朕今亲除公正之士，以革前弊”，凡任此职者应“尽心乃职，惟结主知，无更合党缔交，败乱成法”。接着，又增置言事官，以何溥和王珪、沈大廉、冯舜韶皆为察官，而汤鹏举和周方崇、凌哲为台谏，“察官具员，近世所未有”。第二个措施是规定各地“事无巨细，皆须奏闻”，改变秦桧当权时各地只申报尚书省“取指挥”而不进呈高宗“取旨”的反常现象，借此保证自己的信息渠道畅通无阻。第三个措施是改变自秦熺“侍经席，讲读说书官多以台谏兼之”的做法，仍依旧制“悉命从官”充当经筵官。稍后，又取消从绍兴十三年开始执行的讲筵所胥吏向讲筵官“取索”副本的做法。据说“取索”之举是“怀奸之人自为朋党，惟恐臣下献忠背违其意”，所以规定“今后不许取索副本”，“只乞令就通进司进入”。第四个措施是恢复给事中和中书舍人的监察约束机制。从宋初以来，凡朝廷“政令之失中，赏刑之非当”，在中书有舍人得以封缴，在门下有给事中得以论驳，其目的在于“先其未行而救正其失”，使“号令无反汗之嫌，政事无过举之迹”。建炎四年（1130），中书舍人孙近已提出因南渡后战争频仍，“机速事”“皆以白札子径下有司”，在执行后，再“赴给、舍书押降降敕”。稍后，拟官和断狱皆依此行事，“两省之职殆废”。他建议“申严旧制，应非军期急速不可待者，并先书读而后行”。高宗赞同他的建议，下诏“自今非急速不可待时者，勿报。应给、舍书读，如无封驳，令画时行下”。但在“绍兴和议”前，因“事干机速，不可稍缓”，给、舍无从监察。“绍兴和议”以后，秦桧“又任私意，废弃成法”，所以有“报”者、“中入报”者、“尚先行”者、“入已”者，“皆成定例”，“诏旨一颁，敕札随降，所谓给、舍但书押已行之事而已”。给、舍仍然不能正常尽其职责。到绍兴二十七年（1157）七月，中书舍人周麟之上疏提出，这种状况“甚非祖宗分省设官之意”，要求“申明旧制，凡命令之出并经两省，或无封驳，即皆画时行下，以复祖宗之成宪”。高宗采纳了他的建议。

绍兴末年，以高宗为首的中央决策系统作出了两个正确的重要决策。一是调动全国力量抗击南侵的金军，取得了胜利。绍兴三十一年（1161）四月，宋朝听说金帝完颜亮准备迁都汴京，且屯兵宿、毫间，宰执便共议对策：金帝如仅到洛阳观花，宋朝不需在边境屯兵；如欲迁都汴京、屯兵于宿、毫，宋朝则屯兵淮上；金帝如“巡幸”汴京后即还燕京，宋朝“亦无一人一骑渡淮”。同时，派同知枢密院事周麟之出使金朝，探听虚实。五月，金朝使臣来临安转达金帝关于索要淮、汉之地和指取将相、近臣“计事”，态度极其傲慢。次日，高宗在内殿召集宰执开会商议。第三天，宰执召集三衙大帅和杨存中到都堂商议“举兵”，随后又请六部长副、给舍、台谏官十二人“聚议”，会上传达高宗的旨意：“今日更不尚和与守，直问战当如何。”嗣后，宋朝分遣军队防御鄂州、扬州等要地。十一月，金帝完颜亮亲自指挥大军渡江，被宋军击败。接着，金军内讧，完颜亮被杀，于是宋朝取得了抗击金军的完全胜利。二是高宗正式禅位给皇太子。绍兴三十年（1160），高宗决定立赵瑗为皇子，这是高宗经过长期培养和选择皇位继承人的结果。到绍兴三十二年五月，高宗册立皇子为皇太子，改名眘，在诏书中表示已在位三十六年，“忧劳万几，宵旰靡怠，属时多故，未能雍容释负，退养寿康”，如今“边鄙粗宁，可遂如意”，透露了自己准备退闲的心情。六月，五十六岁的高宗正式宣布“退闲”，举行内禅仪式，由三十六岁的皇太子继位，是为孝宗。此举确保了皇位继承的稳定性和皇权的连续性，是宋朝新、老皇帝交接比较成功的一次。

高宗朝的中央决策活动，主要是通过以高宗名义发布各种诏令来进行的。不论在哪个阶段，高宗都极少直接“内降”“御笔”或“内批”给有关执行机构施行，而是按照规定的程序先交付朝廷形成正式文件，再发给有关执行机构。北宋时，皇帝将自己的批示交付三省，称为“御笔”。三省形成文件，其间由中书舍人起草（“中书造命”），给事中审读（“门下审核”），再进呈皇帝画可，最后转交尚书省奉而行之，称为“圣旨”。除大臣和台谏官由皇帝直接任命外，御笔不得直接付外执行，史称“事无巨细，非经二府者，不得施行”。建炎元年十一月，高宗下诏重申实行“旧典”：“凡宣旨及官司奏请事，元无条贯者，并中书、枢密院取旨。非经三省、枢密院者，官司无得受。”同日，还下诏规定：自今接受内侍“传宣”的机构，“当时密具所得旨实封以闻”，“如事有未便者，许执奏”。十二月，右谏议大夫卫肤敏连续三次上疏论徽宗时，“奸臣秉政，戚里、内侍公然请托，内降御笔日以十数，三省奉行文书而已”，这是“产乱招祸”的根源。现今又出现戚里王羲叔等人授官，“旨由中出，用御宝以行下，既不由宰臣之进拟，又不由铨部之差注”，这“不可不戒”。他建议今后“除授并行遣有罪之人，并须经由三省及宰执进呈，方得施行”。高宗采纳了他的意见。此后，直到绍兴三十年，还下诏通进司每天承受的“内降”“御封文字”，要用黄绢夹囊封装，转送三省或枢密院，以防泄密。应该说，杜绝高宗在正常情况下擅自向执行机构发布命令，是为了通过给、舍的缴驳和台谏官的论奏，宰执和百官的集体决策，较充分地调动整个统治集团的智慧和经验，减少决策中的失误。这反映这时已建立起行之有效的决策约束机制。当然，诏令的颁布只是中央决策的第一步，只有当决策被各级机构付诸实施后，才可说完成了决策的全过程。

（载岳飞研究会编《岳飞研究》第4辑，中华书局，1996年版）