战后日本对非外交模式的雏形
在苏伊士运河危机中日本的表现，可以视为战后日本开展对非外交的最初模式。而这一模式，此后在联合国内也有所体现。
一、苏伊士运河危机中日本的“暧昧”表现
1956年8月3日，驻日英国公使向日本外务省递交正式邀请，希望日本作为运河航行主要关心国参加对苏伊士运河实施“国际管制”的会议[22]。8月9日，日本正式回复英国，表示接受邀请。可以说这是日本“时隔多年再次参加在欧洲举行的重要国际会议”，或者说这是战后日本首次以独立国家身份参与在欧洲举行的重要国际会议。不同于万隆会议，这次会议东西两大阵营的领袖国家悉数登场，给予当时还未加入联合国的日本一次提前体验联合国内对立状态的机会。而“人们试图从日本在该会议中的动向中，对未来加入联合国后的日本外交活动方式一窥究竟”[23]，可见当时的国际社会对于日本的表现也是比较期待的。
在出发参加会议前，原定的日方代表——运输大臣吉野在接受采访时表示：“作为日本，只要能确保苏伊士运河的自由通航即可。但由于这次会议讨论的是英法美等欧美国家与以埃及为首的亚非各国所对立的政治问题，所以日本的立场是微妙的”[24]，直接表明了日本此时的困境。
日本参加这次会议是出于对自身经济利益的现实考量。对于日本而言，谁握有苏伊士运河的主权并不重要，只要能确保日本的船只可以自由航行就行。而且在苏伊士运河问题上，最根本的对立双方，是英法两国与埃及。对于当时的日本而言，与双方的关系都比较疏远。一方面日本存在着根深蒂固的“非洲属于西欧势力范围”这一传统认识；另一方面日本希望实现加入联合国的夙愿，而英法是联合国安理会常任理事国，拥有一票否决权；同时日本又想依靠世界舆论，特别是通过联合国中亚非集团的支持来达成入联，况且埃及还是亚非集团的领袖国家。双方都是日本不能轻易得罪的，因此日本对这一会议并不积极。一开始日本定下的代表是运输大臣吉野，足见当时日本政府的基本方针是只谈经济不谈政治。而外相重光葵的出席，也是因为当时的日苏谈判陷入了僵局。苏联照会日本，决定派遣与日本谈判的外交部部长塞比罗夫参加苏伊士会议，等于是给日本设下了是否接受苏联方案的期限。日本政府认为可以冷却一下由于领土问题走进死胡同的日苏谈判，于是决定派遣重光前往英国参会[25]。但是，由于美国站在了英法一边，注定了日本在会议上的选择不可能与美国相悖。
会议第二天，外相重光葵作为日方代表，对日本政府意见的阐述备受关注。重光称：“作为曾经仅次于英国、现在仍占据世界第十三位的海运国，日本与英美一样对于确保自由航行有极大关心；而作为万隆集团一员，对于亚洲阿拉伯的民族主义具有深刻的共鸣”；“过去的一切冲突，皆源于东洋与西洋间的理解不足。唯有东西之间人心与人心的合作，才可防止不幸。而苏伊士运河在某种意义上，曾是这一合作的象征”，所以，苏伊士运河问题应该“以符合联合国宪章的和平方式解决”。重光葵发言中清晰可见的是：日本在经济利益上与英美是密切相关的，但日本又是“亚非集团一员”，在双方产生矛盾时，日本事实上无法提供具体的方案解决这种“理解不足”。所谓的“东西之间人与人心的合作”，这种“暧昧的话语让与会各方无法捕捉到日本的真正意图”[26]。
在冷战这一大环境下，亚非国家事实上无法在东西分裂的世界中保持真正的中立。如同万隆会议一般，与会的第三世界国家也一分为二，形成印度、锡兰、印度尼西亚对巴基斯坦、伊朗、埃塞俄比亚这样的“中立派”对“亲西方派”的格局。印度与巴基斯坦各自提交了代表不同立场的方案，代表“中立”态度、更倾向埃及的印度方案获得了苏联的支持。而巴基斯坦的方案，事实上是对美国所提出方案进行的修改案。当会议最终进入对解决方案进行投票的实质性环节时，重光葵在发言中表明赞成印度所提出的方案，最终的实际行动却是给巴基斯坦所提交的方案投了一票。
1955年万隆会议召开前，重光葵曾明确表示：“今后日本外交的基调在于，将与民主国家，尤其是与美英的关系置于强固的基础之上。在这之上也可设定第二阶段与亚洲各国的亲善关系，第三阶段与共产主义各国关系也可以改善。”[27]一边是英法美三国，一边是埃及，对于日本而言，孰轻孰重，不言自明。
第二次世界大战前，埃及是日本在非洲最大的贸易伙伴，战后对日本的态度也比较友善。在缔结旧金山和约之前，埃及表示反对该条约草案的第6条，也即通过缔结双边安保协定赋予他国军队驻军日本国内的权力。埃及认为自身所面对的困难之原因在于，与英国所缔结的同盟条约，使得英国拥有了苏伊士运河区的驻军权。基于自身惨痛经历，埃及主张日本不应如自己般缔结将来会后悔的协议[28]。1956年7月26日，埃及政府宣布将英法控制下的苏伊士运河公司收归国有，公司全部财产移交埃及。7月31日，埃及驻日大使奥斯曼·艾贝特特意拜访外务省外务次官门胁，寻求日本对埃及实施苏伊士运河管理权国有化的认可。而外务省的回应则是，与利益相关国家进行联系后再正式表态[29]。
在苏伊士会议前，埃及对于日本仍抱有一定的希望。据报道，在会议期间，日本因顾及西方阵营，对于亚洲、中东集团提出的进行台下协商的邀约，几乎没做考虑，因而招致该团体的冷眼相看[30]。而对于会议的最终结果，作为旁听方出席的埃及等中东各国相当失望。日本政府之后也意识到了问题所在，会议后政府内部进行讨论，再次确认了苏伊士运河问题对于推进日本外交具有极其重要的意义，因而对于解决苏伊士运河危机的最后方案，日本将“更加重视亚洲、中近东各国，修正偏向西欧的意向”[31]。9月19日，美、英、法召集18国再次在伦敦举行会议，在讨论建立“苏伊士运河利用协会”问题时，日本对于英美提出的设立利用协会方案采取了“保留态度”。
1956年9月30日，英法将苏伊士运河问题提交联合国安理会讨论。10月13日，安理会否决了英、法要求埃及接受“国际管理”制度的提案。10月29日，英法联合以色列对埃及发动军事行动。在联合国安理会上，英法以否决权否决了美国要求其停止武力进攻的提案，使得联合国首次根据联合国宪章中“团结促进和平”条款，召开了紧急特别会议，决定设置应急部队，并要求英、法、以三国撤军。11月6日，在强大的国际压力下，英法终于同意停战。
苏伊士运河危机以这样的方式收场，坚定了日本继续为加入联合国奋斗的信心。执政的自民党将之视为“联合国的权威受到尊重”，提出“尤其应重视这一点，未来我国也应为加入联合国倾注最大努力”[32]。外务省认为“这次英法在中东的军事行动，似乎从一开始就是蛮不讲理的，受到联合国以及世界舆论的谴责，结果不得不同意联合国的停战方案”[33]，进一步奠定了争取国际舆论支持日本加入联合国的方针和策略。
正是联合国内中小国家的团结，使得大国对立下的联合国成功发挥出了维护和平的作用。自民党外交调查会开始讨论与亚洲、阿拉伯各国的外交政策，党内更有一部分声音认为应该重新讨论保守党整体外交政策。因为“通过这次苏伊士运河危机，亚洲、阿拉伯各国的民族意识高涨，可以预见今后在世界政治中也会发挥重要的作用”[34]。但亚非集团在这一时期被视作亚洲与阿拉伯国家的集团，非洲被简单地割裂开来。日本并没有意识到位于北非的埃及所取得的这一政治上的胜利，以及英法的退败对于非洲其他地区的深远影响。对于战后兴起的民族独立运动，从某种意义上而言，日本的认知是滞后的，并具有很大的局限性。
乍看上去日本在苏伊士运河问题上的态度是中立的，“只要能确保苏伊士运河的自由通航即可”，但事实上选择的天平一开始就是偏向西方的。即使是一开始定下的代表，职位也是相当于交通部部长的运输大臣，与前往万隆的经济审议厅厅长相比，规格高了许多。由于亚非国家中同样存在着亲美的原殖民地国家，日本在亚非集团中的突兀感再次被稀释。而且当时日本仍未实现加入联合国的目标，仍旧需要延续其在万隆会议上的低调策略，使用模糊的话语，不做方案提议国，以尽量弱化亲西欧的立场。当此后来自亚非集团的压力加大时，日本尽量回避明确选择，以“保留意见”的方式，希望能够两边都不得罪。而事实上这也是日本此后在亚非集团内部相当长一段时期内的行为模式。甚至在加入联合国之后，日本对亚非国家的外交，仍维持着这样的模式。
在1957年的一份日本官方文件中有这样一段阐述：“日本如给予亚非集团以冷淡或毫不关心的印象是不合算的，要坚持公正方针，基本采取同情态度……”可以认为日本对于亚非集团的外交考量是非常功利的。而亚非集团可以给予日本的好处在于，“亚非集团有27国，数目上而言占据联合国票数的1 /3，也有可能给予日本推进外交以好的机会”[35]。如果说亚非集团的亚洲部分能给日本提供实际的经济利益，那么非洲部分显然提供的更多是政治上的利益，简而言之就是在战后各种国际组织、会议中的选票支持。
同时，“以上政策只要不破坏我国与自由阵营协调这一基本路线，那么抑制亚非各国的过激(言行)，也就是为自由阵营做贡献”[36]。显然，日本将开展与亚非国家的外交，视为为西方阵营做贡献的方式之一。
在亚非集团的努力下，日本虽并未加入联合国却能够参加联合国会议；而加入联合国后，日本对亚非国家开展外交的根本宗旨，仍是为西方阵营服务。
在经历了万隆会议、苏伊士运河危机后，日本对于自己身份的定义已经逐渐清晰：日本之所以属于亚非集团，只是由于地理上、经济上与亚洲的关系，但并不包括政治立场，经济结构也不相似，日本与亚非集团的其他国家并不具有“同质性”。
与此同时，在联合国等国际机构中，当时的日本自认实力有限，并不一定事事都要“积极”与西方自由主义各国相协调，可以有时采取不表态的“中立”姿态。这样的“暧昧”态度，也模糊了其他亚非国家对日本的判断。结果是，日本有时作为西方的一员而存在，有时又不属于西方与亚非任何一方。
二、非洲选票与日本在联合国内地位的提升
(一) 非洲的独立与国际局势的变化
苏伊士运河危机的最终解决结果，显示出美苏两极凌驾于他国之上的现实，而老牌帝国英法的黄金时代已一去不复返，不再占据国际体系中的核心位置。1958年，英法已经被完全逐出了亚洲，对于最后的殖民地——非洲大陆的控制也越发力不从心。1958年，法国停止了与阿尔及利亚的战争，非洲北部所有国家几近完成了独立。1960年，包括13个法属“黑非洲”殖民地在内的17个非洲国家获得政治独立，这一年被称为“非洲年”。而1960年1月至1965年1月，总计有25个非洲国家获得独立。从此，非洲国家和非洲问题成为影响国际事务的重大问题。
到20世纪50年代末，美国越来越把共产主义在非洲的“威胁”，看作必须优先考虑的重要问题。在苏伊士运河危机之后，埃及与苏联迅速接近，而苏联政府更是在1958年，在外交部设立了一个专门负责非洲事务的机构，并与新独立的利比亚、埃塞俄比亚和苏丹等国建立了外交关系。同时，还通过工会、青年组织等向非洲地区进行渗透。美国国务院也于1958年设立了单独的非洲事务局，这标志着开始把非洲问题作为一个专门问题进行应对、处理。但美国又必须照顾到其西欧盟友，所以在1959年4月，美、英、法召开了第一次关于非洲问题的会谈。最后三方达成了共识，认为共产主义的威胁是全球性的，需要联合起来阻止苏联的扩张。这样，非洲就成了美苏争夺的重要对象。随着肯尼迪政府的上台，美国调整其方针，冷战逐渐不再被视为两大军事集团的对峙，冷战的性质转变为两条发展道路的竞争。第三世界的重要性，不再仅仅体现在军事意义上，更是体现在发展道路上[37]。
(二) 非洲选票与日本修改联合国宪章中“敌国条款”的诉求
在非洲国家纷纷独立的时期，日本忙着承认这些新独立的国家，设立使馆、接受一部分非洲国家元首前来访问。20世纪50年代，日本在非洲开设大使馆的国家只有埃及、埃塞俄比亚、加纳；1960—1973年，则先后在阿尔及利亚等16国设立了大使馆。当时，除去没有正式外交关系的南非外，非洲大陆共有43个国家，也就意味着每2个非洲国家才有一个日本使馆。对于非洲这样一个并不熟悉的遥远地区，面面俱到对当时的日本而言，显然难度太大。日本将与非洲关系的重点放在了几个重点国家，比如撒哈拉以南非洲独立运动的新老领袖加纳与坦桑尼亚、人口大国尼日利亚。而对于1960年、1961年独立的大批原属于法国的殖民地国家，日本比较注重的是塞内加尔。1961年日本派遣特使参加了塞内加尔的独立庆典，并与1962年1月开设了大使馆，管辖毛里塔尼亚、科特迪瓦、上伏塔、尼日尔、达荷美、多哥6国。此外，1960年6月，日本派遣参议院议员作为特派大使参加了刚果的独立仪式。当然，除了一些重点国家，非洲对日本并不具有多大的经济价值。比起与非洲国家的双边外交，日本在联合国框架内的对非外交则开展得更为积极。
1945年联合国建立之初，其51个创始会员国中有14个欧洲国家、12个北美国家、10个南美国家、9个亚洲国家(包括当时还未独立的印度、菲律宾)、2个大洋洲国家，以及4个非洲国家。20世纪50年代，非洲独立国家也一共只有8个。而到了20世纪60年代，由于非洲国家的大量独立，联合国内的结构发生了巨大变化。这不仅改变了亚非国家在联合国内的地位，其自身占到整个联合国会员国数的将近1 /3，就已经让任何在选票问题上敏感的国家不得不重视。
早在1960年，对于西非显示出的独立大趋势，美国已经忧心忡忡：“苏联集团和亚非集团一起投票就会控制联合国……必须尽一切努力控制新出现的非洲国家。”[38]1962年，日本外务省派遣驻联合国大使冈崎访问非洲的十几个国家，就是由于一方面日本极有可能成为联大主席候选国，另一方面当时联合国经济和社会理事会要进行理事国改选，日本也是面临被改选的6个理事国之一，日本希望能再次成为候选国。而非洲的选票，是希望在国际机构特别是在联合国中有所作为的日本外交所需要的。冈崎访非得到的反馈是，对于日本的上述诉求，多数非洲国家表示赞同[39]。当时，日本在联合国内的核心诉求是修改联合国宪章，更需要非洲选票的支持。
日本虽然在1956年加入了联合国，成为国际大家庭的一员。但《联合国宪章》中被称为“敌国”条款的第53条和第107条，明确将日本和其他几个国家列为联合国创始成员国的敌国。这也就意味着在联合国这一第二次世界大战后最重要的国际组织中，日本处于一种非常“特殊”的地位。而要改变这种情况，就需要删除《联合国宪章》中的原敌国条款。在1957年9月19日的联合国大会上，藤山爱一郎外相在演讲中第一次提出了修改联合国宪章事宜。但对于《联合国宪章》的修改，需要5个常任理事国的一致同意和2 /3会员国的同意。而“2 /3会员国的同意”无疑是日本开展对亚非国家外交的一大动力。
以原敌国条款为目标推动修改联合国宪章，对于日本而言，难度不可谓不大。但联合国中确实一直存在着希望修改宪章的声音。但这些国家所关注的，是联合国安理会的扩容问题。在联合国成立之初，澳大利亚与加拿大就自认是不同于小国的“中间国家”，应该在安理会中占据特别地位[40]。1956年，19个拉美国家与西班牙一同，向联合国大会提交了一份议案，要求增加非常任理事国的数量。对于1955年后加入联合国的众多中小国家而言，非常任理事国席位条款最能体现联合国内的不平等性。按照联合国成立之初的地域分配方案，6个非常任理事国中，南美两席、东欧一席、西欧一席、中近东一席、英联邦一席。其中，东欧的席位并非“固定席位”，亚洲国家、非洲国家如果希望担任联合国非常任理事国的话，就需要与东欧国家开展竞争。
安理会的扩容对于日本而言，不仅为提高自身在联合国内的地位提供了机会，而且一旦成功，还可以造成修改联合国宪章的先例，有利于日本推进自己的修改方案。所以，日本首先对扩大常任理事国数量的修改方案进行支持。1959年11月，日本与萨尔多瓦联合提出的联合国宪章的修正案得到通过。该议案建议道，如果到1960年修改宪章之事还不能达成一致意见，则要求设立委员会，讨论扩大安理会成员国的数量[41]。
1960年、1961年非洲国家的大量加入，使得非常任理事国的设置越发显示出与联合国现状的不相吻合。在非常任理事国中居然没有非洲的位置，根本无法发出非洲的声音，非洲国家自然有更强烈的意愿去改变这种情况。1960年，非洲国家与拉丁美洲国家在联合国特别政治委员会上，就安理会非常任理事国以及经济和社会理事会理事国扩容达成一致[42]。这就使得同为亚非集团成员、同为“修宪”而努力的日本与非洲国家之间产生了共同利益。非洲国家对于该条款的修改不仅起到了积极推进作用，也使其通过成为可能。1963年，联合国大会通过决议，同意增加安理会非常任理事国的数量。安理会从原来的11个理事国增加到15个；同时经济和社会理事会也进行扩容，由原来的18个理事国增加到27个。这也可以视作日本联合国外交的一次成功案例，此后日本对修改联合国宪章的推进，也仍旧沿袭这一路线。
非洲的选票，对于当时希望彻底消除战败国身份的日本而言具有不可估量的价值。随着国力的日渐增长，日本又产生了成为安理会常任理事国的念头。修改原敌国条款最多只能使日本成为联合国的“普通”一员，而成为安理会常任理事国，则既可以获得极大名誉，又可以握有极大的权力。于是，成为安理会常任理事国取代了修改原敌国条款，逐渐成为日本联合国外交的第一要务，标志着日本修改联合国宪章的目的，已经从最初的追求“平等性”，变成了追求国家的“优越性”。
这是日本与非洲、拉美等国“修宪”诉求的本质区别。大多数拉美国家是谋求以彻底修改宪章来争取应有权利的发展中国家，所不满的是大国中心主义所导致的整个联合国体系的不平等现状。对于安理会的扩容，这些国家则希望按照地域进行合理分配，使得弱小国家也可以在安理会发出声音。而日本的不满，针对的并非是对整个联合国体系的“不平等”，而是对原敌国条款和安理会构成现状的不满。日本本身并没有挑战以大国主导为基础的联合国秩序这一意图，反而认为联合国的现存秩序，符合日本的国家利益，必须为其存续而努力。所以，就有了所谓的日本“不是维持现状，也非打破现状，而是改善现状的建设性力量”[43]的说法。日本所希望的，只是自身在现有体系内地位的提高，即以实力进入大国俱乐部。所以在安理会扩容问题上，日本所认可的是“实力分配”，而中小国家，包括非洲国家所希望的是“地域分配”。在修改宪章、安理会扩容的大目标上，日本和非洲目标一致，而一旦涉及具体问题，双方的差异和不相容立刻显露无遗。
日本与非洲的这种不相容，其实早已存在。实际上在联合国内，日本与非洲国家在许多政治立场上是背道而驰的。譬如，在1958年的阿尔及利亚问题上，日本已经显现出了与非洲的格格不入。当时亚非17国共同提交的旨在“原则上承认阿尔及利亚独立、承认该国国民组成的临时政府”的方案，最终以一票之差没能达到大会2 /3而惨遭否决，身为亚非集团一员的日本却选择了弃权[44]。再如，1962年亚非38国就南罗德西亚问题所提交的、要求在独立平等基础上召开新制宪会议的方案，日本保持与美国一致，选择了弃权[45]。1965年，竞选安理会非常任理事国时，日本虽然成功当选，但在任期是一年还是两年的竞选时，日本获得的票数仅仅比过半数多一票。至于票数在何处流失，从1965年11月29日联合国特别政治委员会上，几内亚代表对日本的点名批评中可以一窥缘由。“法国向南非增加武器出口，英国、意大利、美国、德国以及日本(与南非)的贸易也在增加。尤其是日本的这种利己态度是可悲的，因为这个国家希望在安全保障理事会上代表亚非各国。”[46]日本“亚非集团一员”的虚伪性、与非洲国家本质上的“非同质性”，在南非问题上显露无遗。
随着日本与非洲国家在联合国中接触的增加，非洲国家也逐渐意识到日本与自己在政治立场上的差异。对于非洲国家而言，反殖民地主义、反帝国主义并不是一句口号，是其在联合国的基本政治立场。而且反殖民地主义、反帝国主义在非洲还等同于反种族歧视，最终演化为反白人。在这一点上，非洲国家与西方阵营显然有极深的矛盾。而日本对反殖民地主义所表示的“同情”，都是建立在不影响与西方阵营协调，尤其是不影响与美国协调这一点之上的。而这也是日本外交的指导思想。所以非洲所在乎的南罗德西亚问题也好，南非问题也好，日本最多弃权，却不会和非洲站在同一条战线上。
当时日本官方认为，“‘黑非洲’各国在联合国虽然对南非的主要贸易国进行的指责越发过激，但是在与日本的双边场合，却并不涉及这一问题。在双边协议的场合，他们最关心的常常是(如何)推进两国间的经济合作”，但仍需要“尽量增加双边合作关系”来投其所好，并努力争取“黑非洲”各国对日本在南非问题上所持立场的理解。但这“并不认意味着在联合国指责日本与南非贸易的声音会减少”[47]。在非洲国家希望日本帮助其进行国家建设，而日本也并不太需要非洲国家对自己进行政治支持的时候，双方可以在“政经分离”下相安无事。然而，当日本想要成为常任理事国时，获得非洲的明确支持就成了无法回避的现实。
在1969年联大会议上，外相爱知揆一间接表明了日本希望成为联合国常任理事国的意愿；而在1970年第25届联合国大会的一般讨论演说中，爱知在对联合国宪章的具体修改建议中明确指出，要“重新讨论联合国安理会常任理事国的构成”，而“删除原敌国条款”则被置于最后的第五条[48]。这是冷战期间日本第一次，也是唯一一次为成为安理会常任理事国进行的积极尝试。而在此期间，日本对非洲所显示出了少有的积极姿态，也绝非偶然。
1969年，日本还在“反对对南非进行经济制裁和禁止一般贸易”[49]，而到了1970年3月，日本政府则首次向非洲派遣了大型经济使节团，日本经济界的代表性人物踏上非洲大陆，进行了实地考察。1970年10月27日，又是在联合国，日本以对南非实行完全的武器禁运、停止投资、断绝外交关系等，来表明日本对于种族隔离制度的态度[50]，在南非问题上少有地顾及了非洲国家的意愿。当然，当时继续支持南非的也只剩下英国。1971年，三菱、三井和伊藤忠三大公司联手准备参与刚果铁路建设。以上种种，如与当时日本尝试“入常”的诉求联系起来，也就不难理解。而这也恰恰证明了日本对非外交的局限性所在。
当时积极推动日本入常的驻联合国大使鹤岗千仞早在1964年，即在其自身担任驻瑞典大使时，就向外务省提交了一份长达84页的报告。报告中提出：“我国政府应在中共就任安理会常任理事国之前，先占据安理会常任理事国的席位”，能否实现这一目标，关键在于现任常任理事国的态度。可以以“‘中和’中国的任意妄为”来说服美国支持日本入常，从而得到西方阵营的支持。以同样的理由，由美国向与中国对立、正在试图与西方阵营改善关系的苏联做工作，作为“缓和紧张的一项政策”，支持日本入常[51]。不言而喻，鹤岗的思路是，获得东西两大阵营的支持以谋求成为常任理事国，而“中和”中国的影响，则是争取美苏支持的一张牌。
1967年8月，鹤岗在记者会上表示，“日本担任安理会常任理事国已经不是缺乏现实性的提案”。背景是因为当时的国际格局，确实在朝着鹤岗所预想的方向发展。由于中苏对立的加深，以及1968年以后美国对中国围堵的松动，美国认为在联合国中实行“两个中国”的方案是最合适的，这又有助于日本展开在非洲的拉票工作。早在1964年召开第六次非洲公馆馆长会议时，日本外务省得到的信息就是非洲大多数国家倾向于“两个中国”[52]，此后由于台湾当局在非洲的努力，希望维持“两个中国”的非洲国家也并不少。显然，对日本而言，中国代表权问题、苏联的阻碍——这两大被视为对修改宪章不利的国际情况[53]，同时有了改善。
当大国问题解决后，接下来是“2 /3会员支持”问题。在这样关键的时刻，日本不得不考虑如何去赢得非洲的支持票。显然，成为“常任理事国”的选票问题，要比非常任理事国困难得多。而1970年联大会议上声讨的三大“恶人”——以色列、南非与葡萄牙，无一不属于“白人”集团。“黑非洲”对于南非的态度，经过20世纪60年代已经非常统一，而之前对南非与以色列这两个白人国家态度并不一致的阿拉伯非洲与黑非洲也在“反白人”上形成了一致。虽然反白人不等于“支持中国”，但显然不支持“反白人”，是肯定得不到非洲选票的，也得不到中东地区的选票。更何况在这一届联大上，阿尔巴尼亚提出的恢复中国在联合国合法席位的方案，所获得的支持票数首次超过了半数(1969年为56对48)。虽然由于这是“重要事项”而无法被采纳，但无疑给致力于抢在中华人民共和国之前“入常”的日本外交当局敲响了警钟。但是，让日本大跌眼镜的是，即便美国仍旧坚持阻止中华人民共和国，中华人民共和国仍在1971年联大会议上在“多数派”的支持下，恢复了在联合国的合法席位，使得刚刚展开对非入常外交攻势的日本，突然失去了动力。
1972年，美国突然公开表示支持日本成为联合国常任理事国。美国的这一“有力支持”，让日本谋求进入大国俱乐部的真实目的暴露无遗，实际上进一步拉开了日本与非洲的距离。但日本继续迷信大国的力量，异想天开地提出以缓和中华人民共和国恢复合法席位所带来的冲击为由，将日本“打包”进入安理会常任理事国之中[54]。而为了获得在修宪上很难统一立场的四大常任理事国(除中国外)对其成为常任理事国的支持，对于由16个国家所提出的设置联合国宪章修改特别委员会方案，日本虽然加入共同提案国当中，但“不再如前两年般积极推动宪章修改”[55]。
日本即使在积极推动宪章修改的时候，其所提出的修改方案也是在充分顾及现体系的中心国家，尤其是欧美的利益基础上所作出的。1969年联大会议上，哥伦比亚突然提出设置修改联合国宪章特别委员会这一激进方案，最终成为留待下一年再讨论的折中方案。1970年再讨论这一方案，得到的结果是推迟到两年后再进行审议[56]。而居中斡旋，被视为修宪领袖的日本，其实在修宪过程中发挥的仍是“抑制激进”的作用。
当然，从现实可操作性出发，日本的顾虑并非没有道理。在入联的路上，无数次倒在大国否决权下的日本，对联合国体系、对强权的认识，或许比任何国家都要深刻。但日本在推进宪章修改过程中的“抑制”做法，事实上是一种“劫贫济富”的方式。更为致命的是，如果大国坚决不肯让步，被日本“抑制”而再三让步的小国，对于“领头者”日本必然产生不满，而不满在累积到一定程度后，就有可能爆发。到1978年时，这种不满就以支持日本的对手为联合国非常任理事国的形式得以宣泄：日本居然输给了刚加入联合国的小国孟加拉国。而这次非常任理事国选举的败北，“不仅给予日本政府极大的冲击，事实上也给日本以修改宪章为主轴、成为新常任理事国的战略摸索，打上了休止符”[57]。
直到冷战结束，日本在修改联合国宪章以及成为安理会常任理事国上，都没再采取明显的积极行动。这也意味着，联合国内的非洲选票不再那么重要，于是，在日本外交中原本就存在感薄弱的非洲国家，对日本而言也越透明。
三、中国在亚非集团内影响的扩大与日本的应对
1957年的日本《外交蓝皮书》中，对日本外交的三个基本方针的阐述为：“联合国中心主义、作为亚洲的一员、与自由世界的合作。”虽然没有表明是否按重要程度进行的顺序排列，但联合国被置于首位，至少可以说明当时联合国还是相当受重视的。但“联合国中心主义”这一说法也仅仅出现在1957年、1958年的《外交蓝皮书》中，之后就再也没有此种表述了。而到了1961年，《外交蓝皮书》更是指出联合国的各种局限性，开始强调联合国未能发挥其维持和平的作用。20世纪50年代后半期，日本外交中心转向如何使日美关系更平等。虽然1956年日本被接纳成为联合国一员，但仍未摆脱对美国的附庸地位。日本希望通过对日美安保条约的修订，改变日本完全听命于美国的半占领状态，在法律上具有一定的相互性和对等性。最终，安保条约完成修订，日美之间的关系在法律上从“主从关系”变成了“伙伴关系”。
日本在同盟中的地位有了一定程度的提升，同时也需要承担作为“伙伴”的责任。这一时期，日美双方在遏制中国方面有着共同的战略利益，而中国在非洲影响力也在逐渐扩大。两相交汇之下，“配合美国”遏制中华人民共和国，对于日本的对非外交具有更大的现实意义。
中华人民共和国在第一次亚非会议上取得了巨大成功。会议结束后的1956年，中国与埃及建交。中国支持非洲的民族解放运动，对于新独立的非洲国家，中国都积极予以承认。20世纪60年代初，在中美对立以及中苏关系恶化的情况下，中国积极开展对第三世界国家的外交。1963年，中国向阿尔及利亚派出第一支医疗队，1963年年底1964年年初，周恩来总理出访非洲10国，积极发展与非洲国家的关系。1964年10月中国成功进行核试验，对于亚非的影响力增强。而1964年初，法国正式承认中国，给国际政局带来极大影响，意味着西方阵营发生分裂。至此，曾在非洲拥有最多殖民地、在非洲各国独立后仍拥有巨大影响力的英法两国，在中国问题上站到了美国的对立面。而英法的态度转变，影响到美国“孤立中国”的政策。最直接的体现在于，中国有了通过“多数支持”恢复在联合国合法地位的可能。
1949年中华人民共和国成立后不久，中国政府就向联合国提出驱逐“台湾当局”代表、恢复中华人民共和国合法席位的要求。20世纪50年代以后，在冷战背景下，美国一直视台湾当局为西太平洋防御圈的一个重要环节，用于牵制中苏对东亚和东南亚地区势力的影响。如果中华人民共和国恢复了在联合国的合法席位，以唯一的合法政府为联合国所承认，则台湾当局势必要退出联合国。如果同为社会主义的苏联和中华人民共和国在联合国中联合起来，美国控制联合国的能力就会大大减弱，这直接影响美国同苏联在冷战中的实力对比。此外，如果台湾当局退出联合国，表明台湾当局是一个被国际上承认的政治实体，这将直接影响到美国在台湾驻军和对台军售的合法性。所以，美国不遗余力地反对中华人民共和国恢复联合国的合法席位。
由于美国在联合国具有优势地位，从1951年第6届联大到1960年第15届联大，多次以“暂缓讨论”中华人民共和国恢复联合国合法席位问题的方式，将中华人民共和国挡在联合国外。但随着新独立国家的增多，特别是非洲国家的大量独立，逐渐减弱了美国在联合国中的优势地位。而且反对“暂缓讨论”，要求恢复中华人民共和国在联合国的合法席位的呼声越来越大。1960年第15届联大表决“暂缓讨论”提案时，赞成票数量虽仍有42票，但弃权和反对票数量却已分别增至22票和34票(1国缺席)。更为现实的是，到了1961年联合国大会召开时，99个联合国会员国中，亚非国家占到了45个。美国不得不改变策略，来回应审议中华人民共和国恢复联合国合法席位问题的声音。1961年11月15日，美国与日本等共同提交的方案在联合国得到通过，这一联合国第1668号方案的通过，使联合国中国代表权问题成为一个“重要问题”，即“任何对中国代表权问题的变更”，均需要联大2 /3多数同意方能生效，为中华人民共和国恢复联合国代表权设置了新的障碍。能够成功阻止中华人民共和国得到2 /3的选票，显然关键在于握有大量票数且仍在呈现增加趋势的亚非集团，尤其是其中占到联合国近1 /3席位的非洲。随着法国对中国的承认，之前对中华人民共和国恢复联合国席位并不支持的原法属殖民地国家有很大的转向可能。美国在联合国要阻止中华人民共和国恢复合法席位的压力陡增。
美国并不希望看到亚非集团形成一致支持中华人民共和国的情形。然而1964年11月美国对刚果开始进行直接军事干涉，1965年2月又开始轰炸北越，与亚非地区关系紧张起来。于是，同样参加过第一次亚非会议的美国盟友——日本显现出自身价值。由于地理上的遥远，以及同属亚非集团，使得非洲国家对于日本的理解建立在“有色人种中唯一的工业国”这一美好形象上。根据外务省的统计，新生非洲国家访问日本的使节团及要员，1962年为15组，1963年14组，1964年8组，1965年21组。新独立的非洲国家，在政治独立后，将重点放在国内经济发展的需求上，对日本的态度是比较友好的，同时在经济上“对日本期待非常大”。因为非洲国家“对于欧洲美国这些距离近的国家，有很强的警戒心”，担心一旦接受了带有条件的援助，就难以真正独立。因而希望作为亚非集团国家的日本能够提供经济发展所需的资金和技术援助。
作为亚非集团内唯一的工业国，日本受到亚非国家、特别是非洲国家的期待——这对于美国而言，具有极大的价值，被视为可以发挥抗衡中国的力量。其实早在1960年，美国国家安全保障会议所采纳的对日政策基本文件NSC6008 /1中的结论，就提出日本对于自由主义世界的贡献，主要是通过其经济力来实现，而且主要是通过其对亚非各国的“作为调停方的影响力”来实现的[58]。
在亚非集团内遏制中国，也是日本自身所乐意承担的责任。日本将亚洲的邻居中国视为自己的对立面，出于自身利益考虑，积极配合美国，遏制中国。为此，1961年，为了应对非洲的独立浪潮，外务省进行了机构改革，新设立欧亚局中近东非洲部非洲课，1965年5月又升格为中近东非洲部非洲局，非洲的价值提升由此可见一斑。
早在法国承认中国后，日本外务省就“将非洲新兴各国视为握有(恢复中华人民共和国在联合国合法席位)决定票权的国家”，开始认真探寻其动向。譬如，让出访非洲的驻联合国大使松井明直接试探非洲各国首脑的意向。松井在所提交的非洲报告中，将原法国殖民地各国进行了分类，分为：承认中华人民共和国；同时维持与中华人民共和国和台湾当局关系；态度未定但倾向承认中华人民共和国；态度未定但倾向承认台湾当局。并认为，当中华人民共和国恢复联合国席位能产生有利于法国的形势时，有可能会使非洲各国承认中华人民共和国。[59]1964年12月12日，外务省召开的第六届非洲公馆馆长会议的特别议题为“非洲统一的现状与预测”，以及“联合国与非洲”。特别就中国问题进行讨论，并将此次会议的报告，以及联合国日本代表部的情报，汇集分析，在此基础上形成针对中国问题在内的联合国外交方略[60]。足见日本对中华人民共和国恢复联合国合法席位问题的重视程度。
日本确实承担起了“中和”中国在亚非集团内、特别是在非洲影响力的作用。日本本身并不关注第二次亚非会议，也没有参加1964年4月10—15日在印度尼西亚雅加达举行的第二次亚非会议的筹备会议。但由于局势的转变，日本关注起这次会议来。1965年3月22日，驻象牙海岸临时代理大使发回的电报，认为马尔加什共同组织国家不出席第二次亚非会议的话，该组织之外的尼日利亚等“稳健派”国家也可能不出席。这样，会议会大幅倾向支持中华人民共和国的激进派，对于以日本为首的稳健派集团则只会成为虚弱的道具[61]。5月，外务省为参加第二次亚非会议所做的准备材料中，对非洲各国进行了分类：激进派(包括加纳、几内亚、马里、索马里以及刚果布)、中立派(包括肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚、埃塞俄比亚、马拉维、赞比亚等)、稳健派(可能出席的尼日利亚、利比里亚和塞内加尔，不准备出席的象牙海岸、尼日尔、上沃尔特和多哥等)。认为日本“应尽量让稳健派各国出席，互相合作，不让激进派主导会议”，而工作重点放在“对其他非洲各国有很大发言权的那些国家，通过那些国家劝说稳健派各国参加”[62]。
1965年6月19日阿比让发回的电报、6月23日巴黎发回的电报，都显示出日本在非洲各地的使领馆，确实按照“提议稳健派各国参加亚非会议”的政府训令，对马达加斯加、象牙海岸、多哥、中非、尼日尔、达荷美、乍得、喀麦隆、加蓬以及布隆迪等国发出了提议。同时，“我们要对相关国做工作，就必须做好作为稳健派的领导活跃于会议的心理以及实际准备。必须做好可能与激进派正面交锋、分裂会议的心理准备”[63]。这时，日本的态度与第一次亚非会议已判若两人，不再是只谈经济不谈政治，而是准备积极发挥“领导”作用。但是从其目标而言，日本希望非洲国家“不支持中华人民共和国”，而非“支持日本”。这种“积极”存在一定的局限性。
1965年6月19日阿尔及利亚发生政变，使得原本就已经分裂的亚非集团形成了坚持会议继续召开与主张会议延期的两派。日本在表明希望会议延期的同时，向驻土耳其大使宫崎发出了政府训令。宫崎大使被定为第二次亚非会议日本政府代表代理，当时正留在巴黎，为参加会议做前期准备。训令指示宫崎在当地为亚非会议的延期做出努力，并授权其可以在外交部部长会议时以外相代理的身份参与其中。6月23日宫崎到达阿尔及尔，赶在24号外交部部长会议召开前和土耳其、菲律宾、伊朗以及印度等代表进行会谈，与这些同样认为延期合适的国家协调步伐[64]。对于会议的最终延期，外务省将其视为日本外交的一大胜利，认为“历来掌握亚非会议举行主导权的中共、印度尼西亚以及巴基斯坦步调不一，也是以英联邦13国以及围绕其所集结的包含我国在内的稳健派各国的发言权增大的结果”[65]。“此次会议没有成功，这一事实会使得中共外交程序发生混乱，对中共外交而言是一大挫折。而且，此次会议使得许多亚非国家对中共产生不信任、有警戒心。对未来中共的外交产生负面影响。”但是，1965年联大会议上，美国与日本等11国提出的重要事项方案以56对49险胜，而提议恢复中华人民共和国席位的方案则得到47票赞成，47票反对，20票弃权的结果。这一结果给予日本政府相当大的冲击。因为，这一结果表明，即使是在1965年中国外交遭到很大打击的情况下，非洲大部分国家仍旧希望恢复中华人民共和国在联合国的合法席位。
非洲国家虽然独立的进程不同，但均专心于国家建设上，并不想卷入美苏对立。虽然对国家发展应该采取怎样的方式意见不一，但是在20世纪60年代中期，美式援助的局限性已经显现。驻刚果大使杉浦发回的电报中，对非洲形势做了如下描述：“中国、古巴没有接受美元援助却取得了国家建设的好成绩，而印度、巴西接受美元援助却不成功，非洲领导人中就产生了自力更生的念头。1958年美国投资非洲789万美元，其中510万美元流向了矿山和石油部门。而南非接收了投资的大部分，支持南非白人政权的正是这些美元。”[66]一是发展方式，一是南非问题，两项相加，非洲国家对美国越发不信任。虽然反美未必导致支持中国，但在中国拥有核武器后，出于更现实的考虑，恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，也是对联合国寄予厚望的许多非洲国家的愿望。
第二次亚非会议虽然没能顺利召开，但阻止中华人民共和国恢复席位之路仍没有结束。而日本此后也采取了相应措施，比如1966年第八届非洲大使会议讨论的结果，是决定增加与非洲各国的经济关系，加强政府间的技术合作，解决日本单方面出超问题，并由政府进行直接贷款等[67]。而对于重点国家，如“反共急先锋”国家马达加斯加，不但以国宾规格招待马达加斯加总统访日，还发表了日本与马达加斯加的共同声明，宣布日本政府“尽可能促进两国间的贸易与经济技术合作”[68]的决定。
像当年巴基斯坦坚持邀请日本参加第一届亚非会议一样，日本的这一“抑制激进”的使命，似乎总是和“中和”中国在亚非集团内的影响捆绑在一起。在第一届亚非会议上日本虽然不积极，但日本的参加，展示了作为自由主义阵营一员所能取得的成就。日本本身就是西方阵营向亚非各国展示与自由主义阵营进行协调，所能获得的好处的最佳案例。而随着日本国力的增加，“中和”中国显然不能停留在消极展示上。尤其是在非洲与西方阵营特别是与美国对立尖锐的时代，如果日本可以抑制亚非集团内部的激进力量，也就意味着日本在亚非集团内具有一定的领导能力。日本在亚非集团内可以起到的作用，提高了其在美国眼里的价值。日本之所以变得如此积极，一是由于与美国在中国问题上具有共同利益，同时，也是看到了“亚非盟主”能为日本谋求在日美同盟内真正的平等关系所能提供的机会。
四、对非经济合作与消除对日贸易歧视
日本虽于1955年9月实现了加入关贸总协定的夙愿，但在其入关后，以英法为首的14个国家立即对日本援用了关贸总协定第三十五条(简称“第三十五条”)。关贸总协定是战后自由贸易体系的基础，加入关贸总协定，意味着可以享受最惠国待遇，意味着关税差别待遇的撤销，以及不能对贸易对象国任意设置进出口限制。然而通过援用第三十五条，关贸总协定成员国却可以拒绝与日本在关贸总协定框架下发生贸易关系，不向日本提供最惠国待遇。第三十五条的始作俑者，是曾经的非洲第一大殖民地拥有者英国，而日本的入关之路更是被英国屡次阻挠。第二大殖民地拥有者法国，在对日贸易上也与英国站在了一起。也就意味着日本虽然加入了第二次世界大战后的西方经济体系，但并没有得到完全的认可。日本希望能完全融入西方经济体系，为了改变这种歧视性政策，进行了近十年的艰巨谈判。这一艰难而缓慢的融入过程，也牵涉到了非洲各国。
对于20世纪50年代的日本而言，日美贸易是重头，加上日本在亚洲的贸易扩张，此时英法等的对日贸易歧视问题并非迫切需要解决的问题。然而到了20世纪60年代初，随着经济的高速增长，日本迫切需要扩大美国以外的市场。于是，让有关国家撤销对日援引第三十五条从而消除贸易歧视，成了20世纪60年代日本外交的一大课题。
20世纪60年代前，日本与非洲地区的少数几个国家依靠低端产品的出口维系着并不紧密的经济关系。日本当时对外经济合作的理念，建立在对自身是介于发达国家与发展中国家之间的“中等发达国家”[69]这一认识之上。由于历史、地理上的原因，日本“量力而行”，专注于对周边地区的经济合作，并未过多关注非洲。
在非洲国家陆续独立时，日本也意识到了这些继承原宗主国法律地位的新国家，有可能继续对日本援引第三十五条。1961年关贸总协定的文件显示，日本政府收到了至少16个新独立国家将继续对日本的进口援引第三十五条的警告，其中主要是非洲国家[70]。日本希望能通过双边谈判解决这一问题。在尼日利亚独立前，日本就与其展开谈判，希望尼日利亚在独立后不要援引第三十五条。对于已经援引第三十五条的加纳，则希望能通过缔结贸易经济合作条约，使加纳撤销援引第三十五条的决定[71]。
第二次世界大战后经济发展的黄金年代——20世纪60年代，西欧的白人宗主国仍有能力负担对非洲的大部分援助，而西欧白人国家与非洲国家在诸如优惠关税等重要的贸易问题上具有一致性。这样，在第二次世界大战后自由贸易体系内，形成了欧洲白人国家与非洲国家的对日共同压力。一方面出于扩展欧洲市场的实际需要，另一方面由于一些非洲国家在独立后确实选择与原宗主国英法进行政策协调来避免经济摩擦、增进共同利益，日本认为原宗主国对非洲国家具有巨大的影响力[72]，所以把通过谈判谋求曾拥有巨大殖民地的英法撤销援引第三十五条作为首要任务。
1961年7月，外相小坂善太郎访问英、法、联邦德国，在该年度11月的关贸总协定部长级会议上，英法等都表明将撤销对日援引第三十五条。还未加入的突尼斯表示不援引，而加纳、新西兰在1962年予以撤销。1962年9月，新任外相大平正芳再次出访英、法、联邦德国三国；同年11月，池田首相出访联邦德国、法、英、比利时等国。最终，在1963年《日英通商居住航海条约》生效后，英国撤销了对日援引第三十五条；1963年1月日法通商协定以及日法贸易关系议定书批准交换后，法国也予以撤销。需要注意的是，20世纪60年代后半，英、法、德、西班牙等撤销对日援引第三十五条也是附带条件的，即日本必须同意“出口自主限制”，而这样的状况一直持续到20世纪80年代末。由此可见，即便是在西方经济体系内，日本仍是受到歧视的，而且这样的歧视是长期的。
在解决了英法这些“白人”国家对日本的贸易歧视问题后，确实有一些非洲国家也随之相继撤销了对日援引第三十五条。然而直到1970年，以原英法殖民地的非洲国家为首，仍有30多个国家通过援引第三十五条，对日实行贸易歧视。也就意味着日本的这种通过与西欧白人国家进行协调的方式，并没有完全奏效。
在非洲国家中，对尼日利亚这样不肯撤销第三十五条的重要出口市场国家，日本又是进行技术合作又是贷款。而1962年已经撤销对日援引第三十五条的另一大日本纺织品出口国加纳，在与日本就贸易协议进行谈判时，希望在协议中明确日本对加纳的进出口金额、产品数量等。具体为：日本对加纳的进口，第一年购入200万英镑，之后每年增加50万英镑，5年后增加到400万英镑，而加纳对日本的进口则限定于每年1 000万英镑；日本每年从加纳购入1万吨可可，日本向加纳提供1 500万美元的贷款。而日本政府则认为这些内容有悖于自由贸易原则，且如若没有一定的计划，日本也无法提供贷款。这样的协议，类似于撤销第三十五条的交换条件。最终加纳表示如果达不成这一协议，下半年将不给予日本进口许可[73]。最终，日本只是帮助加纳建立了纺织技术培训中心，既没有约定进出口数目，也没有提供日元贷款。
日本可以接受英法等提出的交换条件，却不肯接受弱小的非洲国家所提出的条件。在1970年关贸总协定理事会上，日本代表更是警告那些继续对日援引第三十五条的国家(以原英法殖民地的非洲国家为中心)，或许会被排除于之后即将实行的优惠关税计划之外[74]。
本质上，日本的入关是建立在接受“被歧视”这一前提下实现的。日本对非洲的经济合作很大程度上也是为了消除在关贸总协定这一战后最重要的国际贸易组织中的不平等地位，作为平等的一员真正融入西方经济体系内。将非洲国家置于欧洲势力范围这一认识，一直制约着日本对非外交的展开。1969年底，日美对非洲问题进行交换意见时，日本认为在联合国所受到的来自非洲国家对其南非政策的指责是基于英国的暗示[75]。也使日本的对非经济合作，此后随着白人世界的节奏进行调整，而迥然有别于对东南亚的经济合作。