日本对非外交路线的调整

第二节　日本对非外交路线的调整

冷战结束前，日本的对非外交受到欧美的极大影响。对非援助的扩大，很大程度上来自欧美的“敲打”，被视为解决与欧美贸易摩擦的手段。随着冷战的结束，随着日本外交诉求的变化，日本对外援助的思路也发生了转变。而这一转变，也深刻影响到日本的对非外交。

一、“入常”诉求下非洲对日本的战略意义

(一) 联合国中非洲选票的价值

冷战时期，联合国内的非洲选票，对于日本的吸引力从未消失过。由于冷战的大背景，日本对非洲的选票争取受到很大的束缚。而冷战的结束，对于一心希望以成为联合国安理会常任理事国来实现政治大国化的日本，非洲的“票仓”价值再次凸显。

TICAD被认为是冷战后日本对非洲外交的重要举措。1993年，细川护熙首相在TICADⅠ上所做的演说中明确指出：“作为一环，我国将通过对联合国等的合作，在非洲努力发挥进一步的政治作用。”^[13]值得注意的是，日本明确要在非洲发挥的是“政治作用”，而实施的步骤首先就是要通过联合国这一途径。东京非洲发展国际会议虽然冠以“东京”两字，主办方却并非只有日本政府，还有联合国与非洲问题全球联盟。但会议的召开，则是由驻纽约联合国的日本政府代表部主导的。

日本驻联合国代表部对推动非洲外交十分热衷，该部通过联合国总部以及原世行行长、非洲问题全球联盟创始人之一的麦克纳马拉，向非洲问题全球联盟、非洲各国驻联合国代表开展工作，最后就共同召开有关非洲发展的国际会议达成一致。1991年5月，日本外务省做出决定，拟在1993年召开非洲发展会议，而在1991年9月的联合国大会“为了非洲经济复兴与发展的联合国行动计划(1986—1990)”特别委员会上，日本正式表示要召开非洲发展会议。^[14]根据一位前外交官的回忆，这些会议最初是曾担任过中近东非洲局局长和驻联合国大使的波多野敬雄所提议举办的。^[15]波多野敬雄与其后任——驻联合国大使小和田恒，都是20世纪90年代日本“入常”的积极推手，对于非洲问题也同样“热心”。比如在1996年8月，在当时的日本驻联合国大使小和田恒主持下，在东京召开了联合国非洲发展会议，邀请了主要发达国家与发展中国家的联合国大使参加。

“不反对”和“支持”是不同的概念。联合国的程序注定了日本要想成为安理会常任理事国，需要的是非洲的支持票。由于与南非的关系导致非洲各国的反感，从而使得日本在1978年的安理会非常任理事国选举中落选、1986年的选举也是险胜，日本外交当局对此记忆犹新。1991年6月，南非白人政府决定全面废除人口登录法、土地法等种族隔离制度相关法律。对南非白人政府所做出的巨大改变，欧美都有回应，开始陆续解除对南非的制裁。而为了志在必得的联合国非常任理事国之位，日本政府不希望刺激到其他非洲国家，出于保险起见，仍决定将对南非的经济制裁延长到1991年秋季举行的联合国安理会非常任理事国选举结束之后。^[16]

外务省外交档案显示，在1992年召开的非洲大使会议上，在进入“非洲发展会议的意义与举办形态”这一最重要的议题前，首先由日本驻联合国的代表进行发言，然后动员各驻非洲使馆为日本人中岛宏再次竞选世界卫生组织干事长做配合。显然，非洲对日本的价值是不言而喻的。特别是日本想成为联合国安理会常任理事国的诉求，涉及联合国安理会的改革。而这种改革，又必须得到联合国2 /3以上成员国的支持。虽然随着冷战结束，又有一些国家加入联合国，但几乎占联合国1 /4席位的非洲的选票，依然举足轻重。

而要争取非洲的支持票，最现实也是日本运用最为熟练的方式就是经济援助。日本关于1994年非洲大使会议的一份文件中写道：“对于非洲的援助，并不应将重点只放在非洲各国的贫困问题、发展需要等，还需要考虑到与ODA大纲、与日本的关系，特别是在联合国中对日本的支持等。”^[17]不言而喻，这里非常明确地提出将援助非洲与联合国选票挂钩。这样，对非经济援助实际上成了日本的联合国竞选手段。而国际局势的变化，则为日本以经济援助换取非洲的支持提供了条件。

欧洲各国更关心的是，对东欧各国进行资金援助，使得这些国家可以顺利转向市场经济。虽然自身经济停滞，欧洲仍在1990年向中、东欧各国投入大量资金。随着苏联的解体，东方阵营从非洲撤离，美国则从战略上消除了介入非洲的必要性。之后不久，美军在索马里行动的失败，更使美国对非洲的兴趣降至50年来的最低点。1993年，在世界银行大会上，患上“援助疲软综合征”的欧美主要国家都表示，没有资金来扩大对非洲的援助。

冷战时期，日本除了与南非白人政府保持着密切关系之外，与非洲有色人种国家关系淡薄，贸易额更是不值一提。在冷战结束之前，日本这个“名誉白人”因为成了推行种族隔离政策的南非白人政府的头号贸易伙伴，因而饱受来自包括非洲有色人种国家在内的各方批评。

随着冷战的结束，让日本不断扩大对非洲援助的“反共”大旗消失，南非建立在黑人与白人和解基础上的民主化进程，预示着日本完全可以跟随欧美，从对非洲的战略性援助中解脱出来。但正是因为非洲在联合国中可观的选票价值，使得日本非但没有退出，反而主动要求“留下来”，包括积极推动举办与非洲发展相关的各种会议等。由于欧美这些“白人”的暂时离场，客观上使得日本主动参与非洲的举动更受欢迎。

东方阵营的退场，使一些亲东方的非洲国家失去了经援来源，这些国家急需资金援助来完成经济重建。而西方对苏联地区及东欧的援助极大削弱了对包括非洲在内的其他地区的经济援助。20世纪90年代初，对非洲的国际援助从190亿美元下降到了120亿美元。1987—1992年，对非洲的援助占国际援助总支出的60%以上，而1993—1997年则下降到只占援助总支出的30%多。这样，非洲各国对于当时世界最大的援助国日本自然有所期待。而南非自身的转变，又使得横隔在日本与非洲有色人种国家之间的政治障碍消失了。

1991年，日本顺利当选联合国非常任理事国。1992年，日本对于非洲46个国家中的42个国家进行了援助。日本是加纳、肯尼亚、尼日利亚这些进行经济结构调整的非洲国家的最大捐助国。在法语圈中，对于科特迪瓦、马达加斯加等，也是仅次于法国的二号捐助国。1994年，表明支持日本入常的国家上升到41个，其中26个国家是亚非拉发展中国家，都是接受日本援助的国家。^[18]而1996年，日本与印度竞争联合国非常任理事国时胜出，小田滋被选为联合国国际法院大法官、绪芳贞子被选为联合国难民署高级专员。这说明日本的联合国选票战术，一定程度上获得了成功。

在冷战结束初期，日本的对非外交建立在为获取联合国中非洲国家在安理会改革、选举非常任理事国等方面的选票支持基础之上，是作为日本的联合国外交中的“选举对策”而存在的。“日本→联合国→非洲”，在日本与非洲之间的中介是联合国——实际上是“联合国选票”。日本的“拿钱换票”战略取得了一定效果，反过来又强化了日本用“援助”来应对非洲的方式，也就注定了日本与非洲的关系在冷战后处于非常不健康的状态。

在南非以外，对于日本而言，非洲大陆原本就不具有多大的经济价值。拿钱换票可以成功，使日本实际上缺少构建与非洲各国正常经济联系的动力，也缺少对南非以外的国家开展全方位双边外交的动力。这种外交努力的缺失，让日本的对非政策一直停留于“日本的对非援助政策”这一状态中^[19]，即日本与整个非洲的关系仍旧延续着给予者与接受者的模式，彼此疏远的关系没有随着TICAD的召开而拉近。非洲除了选票价值之外，对于日本来说，实际上外交意义不大。

(二) 借参与非洲事务宣传日本的国际贡献

冷战结束后，处于泡沫经济顶峰的日本急于在国际上实现地位的提升，当然这需要相应的“国际贡献度”，来换取国际社会的“认可”。这样，日本就必须营造一种积极且建设性介入国际热点及难点问题的负责任的大国形象，来向国际社会进行宣传。

日本是怎样定义“国际社会”和“国际贡献”的呢？从1992年2月末到3月下旬，日本第一大报《读卖新闻》曾就日本的“国际贡献”问题，在日美英法德5国同时进行了“舆论调查”。对于海湾战争及冷战体制终结这样的重大事件，认为日本有做出国际贡献的，日本为62%、法国为55%、英国为48%、美国为47%、德国为45%；对于日本成为安理会常任理事国一事，获得的支持率是：法国为82%、日本为66%、英国和德国各为58%、美国为57%。^[20]

不言而喻，日本所关注的“国际社会”主要是欧美各国。而这一舆论调查结果显示，日本的“国际贡献”并未受到其所关注的“国际社会”的高度评价和认可。在“期待日本做国际贡献”的领域中，日本民众与欧美产生了分歧。欧美四国集中于期待日本做出经济援助方面的贡献，只有日本自身期待做出“灾害恢复、救助难民等‘人的贡献’”。期待日本通过“参与联合国维和行动”来做贡献的，美国最高为50%，英国为45%，德国、法国为38%，而日本国内调查则为最低的33%。由此可见，在冷战刚刚结束的时候，对于维和行动，日本国内仍有一定抵触。这样，日本需要一个既能得到欧美认可又能得到国内支持的做出“国际贡献”的领域。而被视为“白人的负担”的非洲，正是一个用于宣传日本国际贡献的极佳案例。

在冷战期间，日本加大对非洲的援助很大一部分原因出自欧美国家对于其援助地区分配偏重亚洲的指责。冷战后，日本对非洲的关注仍旧跟随着“国际社会”转。这从七国集团首脑会议的议题变迁中可以一窥究竟。

在20世纪90年代，1996年七国集团里昂会议的重要议题是对非洲的援助问题，这是由于主办国法国与非洲密切关系。在国际社会关注非洲的这一年，日本对非洲援助也显得积极。在该次会议上，日本提出了自己援助非洲最贫困国家的战略，寻求各国的赞同，同时促成了非洲发展基金的再次增资。成立于1973年、以发达国家为中心向非洲提供资金的非洲发展基金，在其近145亿美元的总资本中，日本的出资额为16.6亿美元，为第一大出资国。由于第七次增资谈判难产，自1994年开始一直没有发放新的贷款。而1996年第七次增资谈判在大阪举行，并最终达成新的协议。同年，池田行彦外相访问埃及，除了就以色列问题与穆巴拉克交换意见，表示日本支持中东和平进程外，还表明将增加对非洲的民间投资。

1997年，七国会议虽然列入了与非洲发展的伙伴关系的内容，但重点又转回了俄罗斯问题；1998年，则是南斯拉夫科索沃问题。另外，亚洲金融危机的爆发，使得日本对非洲的兴趣骤减。加上国内经济不景气，日本以金钱为支撑的对非外交能力也随之减弱。“代言亚洲”对于日本而言，成为更具有现实意义的外交努力方向。

从20世纪90年代末开始，非洲逐渐回到“国际社会”的视野。1999年6月科隆会议上，对重债务贫困国对策成了会议最大焦点之一。世行与IMF所认定的41个重债务贫困国，其中34个国家集中于中东非洲地区。2000年冲绳会议上，克林顿提出“发展中国家的贫困问题更重要”，于是冲绳会议成了发展中国家问题专场。而无论是传染病还是地区冲突、环境破坏，非洲都是话题的中心。2001年7月，八国集团就援助非洲发展的行动计划达成一致。“9·11”之后，美国将贫困视为恐怖主义温床，加大反恐力度，扩大对非洲的援助。2002年西方八国首脑会议，将近一半时间被花在与非洲问题相关协议上。会议通过非洲行动计划，同意将ODA新增额的一半以上分配给非洲。阿尔及利亚、尼日利亚、塞内加尔、南非的国家首脑以及联合国秘书长安南，都出席了该次会议。2003年法国八国首脑会议上纳入了非洲议程，2005年更是“非洲年”。2005年7月在英国举行的八国首脑会议，非洲问题再度成为中心议题。

在此背景下，日本政府将非洲与日本外交的领导作用联系在一起。2001年年初，森喜朗作为在任首相，首次访问撒哈拉以南非洲。此前，在2000年12月15日的记者招待会上，福田康夫官房长官宣布2001年森喜朗出访南非、尼日利亚和肯尼亚这非洲3国，对于首相访非的意义，他指出：“在冲绳峰会上所讨论的IT、传染病等在非洲是严重的问题，21世纪的稳定与繁荣离不开非洲”；“如何参与历史、地理关系稀薄的非洲，是日本外交能否发挥领导作用的试金石。向世界表示，日本的21世纪外交，将此作为重大课题。”日本首相在21世纪的首次出访选择了撒哈拉以南非洲国家，外务省官员称其为日本外交的新开端，似乎日本这次真的要开始在非洲发挥领导作用了。2001年5月，日本外务省增设非洲审议官一职，由其专门负责非洲各国的外交事务，形成新的对非外交窗口。

在首届TICAD会议结束后，外务省的自我评价第一条，也是此后日本最为津津乐道的一点便是：这次东京会议是在“冷战终结，国际社会对非洲的关注日趋淡薄之时召开，创造了唤回对非洲关注的开端”。而事实上，在冷战结束以后，日本对非洲的关注度仍是起伏不定的，其决定性因素不是在于非洲本身，而是在于欧美的非洲的态度。简言之，日本宣传国际贡献的真正对象是欧美。但也正是因为欧美对非洲的关注，使得非洲对于一心希望成为政治大国的日本，作为向“国际社会”宣传自身贡献的案例而具有极大的价值。

二、对非援助与负责任大国形象的塑造

冷战时期，“利他”的欧美援助并未多大程度地改变非洲的贫困状况，而日本的援助却实实在在地在亚洲取得了成果。日本的成功与欧美的失败相对应，非洲发展问题为日本提供了在援助上谋取主导权，进而为自己的发展模式做证明的机会。而通过主导发展问题，日本证明其为世界现代化做出贡献，是当之无愧的世界大国。然而在非洲援助问题上，由于欧美长时间的经营，使得日本要在非洲实现自己的外交目标阻力重重。

(一) 对非债务减免与日本经济利益的损失

对日本而言，援助从来不是慈善事业。起始于对东南亚援助的日式援助具有极其现实的目的：确保日本的资源进口和日本产品的出口市场。日本从不将援助视为慈善事业，而是视作能为自身谋取经济利益的“经济合作”。而这与欧美所定义的“慈善事业”概念并不吻合。这一点在债务减免问题上表现得非常突出。

早在1978年，瑞典、瑞士、加拿大以及荷兰，已经表明对于最不发达国家的债务进行“免除”，来实施救援。在同年3月的联合国贸发会议理事会议上，德国、英国也表示了救助的意向，只有日本与美国没有表态。在冷战结束之后，日本与欧洲国家在减免债务这个问题上的分歧进一步凸显。这一点在1992年的ODA大纲中可见一斑。日本表示，“对于市场机制下能够充分发挥民间创意、经济结构的调整以及解决累积债务问题等，给予适当支持”。^[21]

日本坚持不让步的债务问题，牵扯最大的恰恰是非洲国家。20世纪80年代的债务危机，同样也在非洲发生。与南美的债务危机不同，由于对非洲国家的援助多来自政府，所以债权也多掌握在发达国家政府、世界银行等国际机构手中。于是很多非洲国家将第一届TICAD视为实现债务减免的良机，然而会议主办方显然不希望在会议中包含进该内容，而是希望将此讨论留在巴黎俱乐部以及七国首脑会议这些根本没有非洲国家发言机会的场合。在TICAD会议中，仍旧有代表公然谈及债务减免问题，比如坦桑尼亚总理、英国代表等。而最终通过的《东京宣言》里，对于债务问题只有一句“需要在整体考量中尽快处理债务问题”。由于控制了整个会议议程，使得日本可以直接从程序上将这个棘手问题剔除出去。

20世纪90年代接近尾声的时候，债务减免问题再次被“白人国家”提上主要议程。1998年伯明翰的七国集团首脑会议在英国举办，当时布莱尔政府刚上台不久，恰逢巴黎俱乐部达成的从1988—1996年减免债务80%的协议到期。英国向其他发达国家、援助体系要求，对低所得国家采取根本性的公共债务减免措施。1999年6月的科隆会议上，对重债务贫困国^[22]的债务处理成了会议最大焦点之一。与日本同样握有大量债权，原本也不愿意的德国改变了态度，建议七国集团至2000年之前放弃所有债务，美英均表示支持。

日本虽然支持扩大援助，但对于放弃债权态度谨慎。其实在DAC的指责下，日本对非洲的援助在冷战时期已经领先于其他地区，进入了主流的“慈善模式”。1994年，日本的双边ODA额中无偿援助所占比重为24.8%，日元贷款所占比重为44%；而日本对非洲的ODA中无偿援助所占比重为61.4%，日元贷款比重为20.2%。虽然在DAC中这个比率甚至还没有达标，但是已经远远高于日本本身ODA的平均。对于非洲的援助，无偿援助所占据的份额已经比较大，而且日本对非洲的援助总量并不算巨大。日本之所以不肯在债务问题上让步，一方面是源自存在于非洲的一定经济利益——根据统计，对于发达国家对重债务贫困国的ODA债权余额，日本占据全体的40%、法国为25%、德国为20%^[23]——更是为了不让“无偿援助”这种方式无限制的扩散。1999年，41个被认定符合标准的重债务贫困国中，34个国家集中于中东非洲地区，亚洲只有缅甸、老挝和越南三国。结合日本在亚洲地区的ODA投入，以及ODA的实施方式，显然“无偿援助”的主流方式如果进一步推广，会威胁到的是日本在非洲以外地区的依靠ODA所获得的巨大利益。1993年，日本在东京七国会议上所努力追求的，归根到底还是通过对援助对象的分层，确保了自己可以在发展程度较高的亚洲继续合法地施以“有偿援助”，从而确保自身的经济利益。

日本认为这样的免除债务，日本的负担太大，缺乏公平性。对于债务救助，日本提出将与返还数量相同额度的无偿资金援助，作为新的援助来实行。对国际机构比如国际开发协会、世行与IMF下设置的信托基金^[24]增加出资。最终七国首脑会议达成一致，“认识到债权国之间公平负担的重要性，七国集团各国准备为资金问题的解决做出贡献”，加入了日本与法国等要求的“发达国家间的公平负担”。^[25]1999年6月，在科隆会议前，加拿大已经表明全额免除债务，1999年9月开始到2000年1月，美国、英国、法国等都发表声明，表示100%削减债务。

2000年4月，在IMF与世行举行的关于发展问题的部长级会议之前，日本终于表示出全面免除债务的意向。2000年4月的记者会上，青木干雄官房长官指出：“在冲绳八国峰会上，预计会涉及减贫等问题，作为主席国，将尽最大努力来发挥主导性。”^[26]而事实上日本根本不愿意放弃所有债务。当时，日本手中握有1 400亿日元的ODA债权。通过这样的表态，日本表现出在大原则上与欧美国家的妥协，指望冲绳会议上来自欧美的压力可以减小一些，能够由自己来发挥领导作用，通过延迟支付等方式来进行处理，尽量减少损失。

2005年，七国首脑会议又回到了英国。会议上虽然在一些问题上有所分歧，比如在设立IMF等现行机构之外新的援助框架上，法、德、意都同意英国意见，而日、美表示反对。然而，对全额免除在世行的国际开发协会等国际金融机构所持有的最贫困国债权问题上，只有日本仍然表示反对。在6月的八国财长会议上，英国提出对于埃塞俄比亚、加纳等非洲14国以及中南美4国，世行等国际金融机构立刻实施全额减免。其他最多20国，以确保健全的政治体制、处理腐败等条件下进行全额减免。最终会议达成一致，原则上对最贫困国实施全额债务减免。至2003年末为止，最贫困国从世行等国际机构借入的公共债务达到696亿美元，而放弃的这18国债务达到400亿美元以上。日本的财务省以为这18国的债务只有180亿美元。^[27]在“白人集团”内部，日本这个“名誉白人”的抗议事实上并没得到贯彻，而为了避免被孤立，只能不情不愿地接受欧美定下的对重债务贫困国的救助计划。^[28]

日本对非洲的债务减免的态度，与非洲国家的需要无关，只跟欧美的态度有关。日本极其委屈的一点在于，其在援助非洲上，在整个冷战期间呈现出与欧美国家的高度同调性。20世纪90年代，由于欧美的援助疲软，日本代为对非洲地区进行了大量援助，而到了21世纪初，这些日元贷款开始到了归还的日期，于是又成了欧美各国批判日本的靶子，指责日本的援助加重了非洲各国的痛苦。虽然无法阻止欧美国家的决定，日本却采取了惩罚性措施来“止损”。日本政府决定对于寻求债务救助的国家不供应新的日元贷款，由此来制止贫困国家轻易选择免除债务这一招致“道德欠缺”的选项。这样，非洲又成了最大的被惩罚者。

从20世纪90年代末至21世纪初，除了极少一部分，日本几乎停止了其所有对撒哈拉以南非洲国家的日元贷款中的新增项目。2003年，只有对突尼斯、摩洛哥以及肯尼亚的一小部分贷款。直到2005年7月西方八国首脑会议上，日本政府建议创立EPSA(Enhanced Private Sector Assistance for Africa)“强化对非私营部门援助计划”，决定与非洲发展银行进行合作，再次开始了对撒哈拉以南地区进行日元贷款支持。日本承诺提供10亿美元贷款以实施私营部门发展策略，而该计划首期已于2010年完成。

在债务减免问题上，欧美仍然表现出对于非洲发展问题的强大控制力，在这样的阻力面前，日本再三抵抗，最终仍是接受。日本需要借助援助非洲向欧美宣传自身贡献，这种接受也在情理之中。其意图在于牺牲一定的经济利益，可以换来更大的政治回报，如同在冷战中已经表现出来的那样，日本在被动接受过程中仍在一些方面谋得一定的主动。日本以欠债清空不符合日本的援助理念为由，对非洲采取了一定的惩罚措施。然而这种惩罚针对的是非洲，而非欧美。而在2005年入常冲刺时期，日本再次选择开始对非洲提供日元贷款，在对非援助上的功利性又显现无遗。对于谋求成为政治大国的日本，如何培育出真正的“政治能力”，确实是一大问题。

(二) 对欧美援助条件的修正

日式援助与欧美援助模式的不同，以及欧美对于日本“异质性”的持续施压，由于冷战的结束，使得日本受到的外在压力有所减轻。日本在面临不得不修改自身经济模式的同时，也尝试以对非援助来谋求掌握一定的主导权。

1990年7月9日，在休斯敦举行的冷战后首届七国首脑会议通过的《确保民主主义宣言》，表示支持“民主主义”、加强“人权”，在市场经济的国际经济体系下实现经济再建与发展。在冷战结束后，欧美集团的援助潮流转向“民主化”、改善“人权”状况等，并将受援国对于捐助国提出的政治要求的实施状况来决定援助资金增减这一行为正当化。

冷战结束后，日本也将民主和人权纳入其对外援助的政策目标中。1991年4月，海部俊树首相表明了日本的ODA四原则，涉及军费支出、核武器等大规模破坏性武器的研发、武器进出口以及“民主化”程度。在1991年4月底，海部首相前往东南亚各国访问，对于刚在2月发生政变、仍在戒严令下的泰国，日本原本是冻结了日元贷款。而首相在访问时表示希望尽早开始对泰国的援助。1992年，出台了ODA大纲中，四条基本原则如下：“环境保护必须与发展协调进行；应该避免受援助国将日本的发展援助用于军事目的和加深国际冲突；应该密切关注受援国的军事开支趋势，开发和生产大规模杀伤性武器和导弹的趋势，武器出口的趋势等，以维护和巩固国际和平与稳定；应该密切关注受援国促进‘民主化’和发展以市场为导向的经济，以及尊重基本‘人权’的情况。”^[29]

第一届TICAD最后一次全体会议讨论“国际合作与东京宣言”时，羽田外相所做的演说也包括：“1. 支持民主化；2. 支援经济改革；3. 协助人才培育；4. 协助环境保护；5. 实施有效的ODA。”^[30]

大纲的颁布至少表明了日本自己的援助判断标准，而非之前那样，为与他国方针进行协调而实施制裁，停止援助。但日本在亚洲与非洲的ODA对“民主”“人权”标准的落实上是极其不一致的。如果说对原社会主义国家蒙古的援助仍能以促进之后的“民主化”相连，那么对缅甸停了又开的ODA，1992年开始对社会主义国家越南的正式ODA，显然只能从“建设性参与”角度来考虑。在大纲颁布之后的1997年，日本也没有停止对发生政变的柬埔寨的援助。

从1990—1999年，对于比较重要的一些“民主化”相关事件中^[31]，如1990年的缅甸、1991年的海地、1992年的秘鲁，1993年的危地马拉、尼日利亚，1994年的赞比亚，1997年的柬埔寨，1999年的巴基斯坦、科特迪瓦，日本没有停止对1992年的秘鲁、1997年的柬埔寨的援助。日本在亚洲实施援助时，对民主化的处理显得更有弹性，而对于非洲的援助则要符合标准得多。日本在1991年度对喀麦隆实施无项目无偿援助，在1993年世行、IMF、非洲开发银行、法国发展基金等都停止了对其援助，日本于是质疑1993年10月实施的大选有效性，以不符合民主化为由停止对喀麦隆的援助。肯尼亚在1991年的巴黎会议上被援助国以人权问题、腐败等批评，并停止了对其援助，而日本也积极响应。到1992年12月肯尼亚实施大选，再次当选的莫伊在1993年4月得到世行IMF认可后，肯尼亚才再次获得了结构调整援助与双边援助。从1991年到1998年，日本针对非洲国家实施了12起以民主化和人权为理由进行的制裁，但在亚洲却并没有这么“严格”。而且对非洲各国的制裁更像是配合欧美国家的行动，欧美认为不民主，日本也将之视为不民主。

在召开第一届非洲发展国际会议时，外务省以利比里亚和索马里不是正统政府，利比亚正受联合国制裁，苏丹侵犯人权为由将这四个国家排除在外，苏丹大使馆对此发表抗议声明。而如果从侵犯人权国家不得参与角度出发，那么扎伊尔、塞拉利昂这些日本政府以侵犯人权为由停止ODA供应的国家也没有参加的资格，但事实上这些国家都受到了日本政府的邀请。某种意义上而言，日本确实还处于学习如何使用“民主”“人权”标准的阶段。

日本的经济援助，一向以不干涉内政相标榜。20世纪80年代，日本所援助的国家的前几位很难说有几个符合“民主化”标准。1988年的ODA白皮书仍很明确地表示作为援助的领导国家的“自觉”，要注意在不干涉内政情况下，不仅是援助，对发展中国家的经济发展的方式、宏观经济政策进行积极建言。日本之前一直以遵守联合国宪章关于不干涉内政的原则为由，避免对别国的民主和人权状况发表评论。而从东西对立中“胜出”的欧美国家，将民主与人权作为施以援助的统一标准。在1991年的海湾战争之后，对于支持伊拉克的日本援助，指责之声高涨，日本在巨大的压力下不得不尝试着将“民主”“人权”纳入援助概念之中。

1990—2004年，日本的ODA共计11.6亿美元，用于经济发展的为5.38亿美元，将近一半，占据DAC各国的首位。德国在8.09亿美元的援助中用于经济发展的仅为0.67亿美元，法国的4.56亿美元中为0.95亿美元，英国为19.31亿美元中的4.51，而在美国的43亿美元的庞大ODA中，用于经济发展的为5.2亿美元^[32]。日本的ODA重点本质上仍是经济发展，在实际操作中“民主化”在事关切身利益的亚洲可有可无，在非洲则多是一种展示，用以展示日本与国际主流的同调性。

从2000—2005年，日本虽然没有积极推进，但也没有以“民主化”来停止过对他国的ODA，其中包括最受欧美关注的津巴布韦。2000年开始，欧美与穆加贝关系进一步恶化，质疑津巴布韦选举有效性。2002年开始，美国、欧盟对津巴布韦进行经济制裁。而与此相对的，日本仅仅表示了“遗憾”，也没有停止对津巴布韦提供ODA。而2005年2月日本所制定的新的ODA中期政策中，重点课题内也不再包括支援“民主化”的条目。2006年的《外交蓝皮书》中已经不再特意提及“民主化”。

1998年12月，小渊惠三首相提出了“人的安全保障”概念；1999年3月，日本在联合国内设立了“人的安全保障基金”，此后持续对该基金出资，使该基金逐步成为联合国内最大的信托基金。2001年1月，森喜朗首相在南非进行的政策演说中表示，21世纪的日本外交将以“人的安全保障”为中心。2003年ODA大纲修订，内容包括：支持发展中国家的自助努力；促进人的安全保障；保证公平；利用日本的经验和技能；加强国际社会的伙伴关系与合作。^[33]日本终于将日式援助与“人的安全保障”这样一个日式“民主化”标准设定挂上了钩。而2003年第三届TICAD开始，“人的安全保障”也被纳入了会议决议中。日本在自己所主办的各种会议上，积极地对此概念进行宣传。

日本政府所提倡的人的安全保障，是对于环境破坏、违法药物，跨境犯罪、贫困、HIV /AIDS等威胁的安全保障^[34]。按照日本自己提出的概念，在“免于匮乏的自由”和“免于恐惧的自由”中，日本政府的重点显然在“免于匮乏的自由”上。这与偏重经济发展、不喜欢干涉内政的日式援助传统是一致的，也不与日本的和平宪法框架抵触。如果真的贯彻此概念，日本的援助也可以是极其“利他”的。而且，日本的“人的安全保障”所涉及的问题，非洲一应俱全，更是AIDS等问题最大受灾区，亟须解决。而日本这种注重经济发展的“人权”理念，也更能被致力于经济发展的非洲国家接受。

在概念所呈现出来的“人道主义”框架指引下，日本的ODA理应流向更为贫困的地区，尤其是集中了大多数最不发达国家的非洲。然而2005年ODA白皮书显示对于最为贫穷的非洲的援助额只是日本全球援助的第四位。第一位是东北亚，第二位是东南亚，第三位是中东。对于大洋洲这样人均GNI为1 955美元的地区，个人所获得来自日本的援助为5.26美元，而非洲这样人均GNI为870美元的地区，人均收到的援助为0.87美元。

在非洲的援助也是如此。对于塞内加尔这个非洲各国中HDI(联合国开发计划署所提供的人类发展指数)为0.81的国家，人均收到的GNI为7.98美元，而最贫困的尼日尔HDI为0.281，人均获取援助为1.08美元；几内亚比绍HDI为0.348，获取援助为0.01美元。尼日尔与几内亚比绍并非难以开展援助活动的冲突国家，然而日本的ODA并没有流向最贫困的人口，反而更多地流向HDI高的国家^[35]。显然，实际执行所呈现出的结果并不能支持起日本自身所提出的概念。归根到底，日式援助的根本意图是要谋求经济收益的，对于判断为无法产生收益的地区，日本仍是“谨慎”的。

在外务省的官方网页上，“人的安全保障”却是被归类在“日本的联合国外交”之中，作为日本所要重点参与、发挥领导力的领域之一。在2000年的联合国千年大会上，森喜朗首相在演说中提出邀请世界有识之士建立人的安全保障委员会。2001年1月，在东京由当时联合国秘书长安南与原联合国难民事务高级专员绪方贞子共同发布建立，而绪方贞子担任该委员会共同主席之一。该委员会接受日本政府、洛克菲勒集团以及世界银行等的财政支援，独立于联合国、各国政府、国际机构之外，自行运营。而委员会所提出的最终报告则提交给联合国秘书长安南，在2003年6月30日完成使命后之后解散。

在联合国内的“人的安全保障基金”以联合国相关机构为援助对象。而申请手续的审查由日本政府和联合国一同进行，并在联合国秘书处内设立了专门的事务机关，显示联合国与日本在人的安全保障上的紧密合作关系。如果将其放置于联合国外交的文脉中进行理解，显然“人的安全保障”也是一个具有很大“形象工程”性质的概念，也不难理解最适合推行这一概念的非洲为何并没有从中真正获益。

在联合国中，日本遭到了来自以加拿大政府为中心的小组的挑战。加拿大所提倡的“人的安全保障”，不仅包括日本这一对日常生活中人的安全保障，还包括在冲突状态下以及冲突后恢复时期的人的安全保障。加拿大与挪威等合作，在1999年设立了“人的安全保障网络”，包括部长级别的会议，并持续运作，成为国际政治场所推动人的安全保障的一大力量。^[36]之后，更是发展出了“保护的责任”这一概念，为当时北约空袭科索沃是否违反国际法辩护，认为对于那些无法保护国内民众生命与安全的国家，基于人道主义目的可以由国际社会承担保护责任。这实际上是对国家主权绝对性的否定，对于国际社会原则造成巨大冲击。加拿大等提出的“保护的责任”被纳入了2005年的联合国大会最终文件中。而日本所提出的人的安全保障，在那时仍停留在“联合国大国进行讨论并定义”^[37]的阶段。这对日本产生了极大的刺激，意味着日本在这一问题上的努力是失败的。

日本所提出的“人的安全保障”，就像日本提供ODA的倾向般，在尊重欧美主流的同时，又希望保留自身特色。日本为宣传这一个概念花费不菲，却仍输给了白人自己的修正版。

(三) 借TICAD推广“亚洲经验”

日本对非洲推广亚洲经验最主要的平台是TICAD(东京非洲发展论坛)。这里，首先对2003年为止的三届TICAD的主要内容进行梳理如下^[38]：

TICADⅠ(1993年10月)

主办方：日本政府、联合国、非洲问题全球联盟。

规模：48个非洲国家、13个援助国(机构)、8个国际机构、3个主办方代表以及观察员共500人出席。这是日本战后首次举办如此大规模的非洲关系国际会议。

结果：《东京宣言》在支持非洲政治和经济改革、通过私营部门进行经济开发、非洲地区合作和一体化、紧急救援和发展、吸收亚洲经验以促进非洲发展和南南合作、加强国际合作、后续行动等7个方面达成共识。

TICADⅡ(1998年10月)

规模：总共80个国家，包括51个非洲国家、11个亚洲国家、18个欧美国家及44个国际组织的代表，其中有13个国家的首脑与会。

结果：会议发表了关于非洲发展的《东京行动计划》，分为社会发展，经济发展，善治、防止冲突以及冲突后的发展三个领域。强调南南合作及推动民主化和解决争端的必要性。提出主事权(ownership)与伙伴关系(partnership)两个概念，确认非洲各国在非洲发展中的自主权以及国际社会对其进行协作的根本原则。

TICADⅢ(2003年9月)

规模：非洲国家元首和政府首脑24人，国际机构的负责人20人，89个国家、1 000多名代表与会。

结果：确定日本的非洲发展政策的三根支柱：以人为中心的发展、通过经济发展减贫和巩固和平。八个议题：巩固和平；能力建设；以人为中心的发展；基础设施建设；农业发展；私营部门发展；扩大伙伴关系；与公民社会对话。会议发表了东京非洲发展国际会议十周年宣言(TICAD Tenth Anniversary Declaration)。强调国际社会对非洲发展新伙伴计划进行支持，强调非洲国家对自身发展进程的主事权和国际社会支持这种主事权的伙伴关系对非洲的发展至关重要，扩大非洲发展新伙伴(亚洲各国等)。强调亚洲诸国经验的多样性，表明非洲可以吸取亚洲的经验与教训。

第一届东京非洲发展国际会议的两大议题之一就是“亚洲的经验和非洲的发展”。会后所通过的《东京宣言》，强调发展模式并非从一个地区照搬去另一地区；从东亚以及东南亚的经验出发，归纳宏观经济政策的合理运用、对于教育的投资、早期实施土地改革等亚洲之所以会成功的要素。而所谓的东亚以及东南亚的经验就是日本援助的经验，亚洲的成功是日式援助成功的证明，也是日式发展模式成功的证明。

1993年召开第一届TICAD时的日本，泡沫经济破灭的威力还未充分显现，基于自身强大经济实力上，加之东亚起飞与非洲没落的两相对照，此时日本对自己的发展援助模式为拥有最强的信心。当年，通产省在《经济合作的现状以及问题点》中论述到重点对于电力能源、运输通信、灌溉等经济基础设备进行铺设而提供资金援助，而且并非是赠予，而是伴有返还义务的贷款更能促进发展中国家的自力更生。^[39]以此来反驳欧美各国对日式援助的批判。而在会议举行前一个月，世界银行发表了《东亚的奇迹》，认为东亚的经济成功源自有别于欧美的模式，认可依靠政府主导的产业、金融政策的有效性，也提高了对于建立在日本经验之上、重视经济基础设施建设日式援助手法的评价。

然而与会的非洲代表，对日本所要推广的亚洲经验反应并不积极。日本希望与会非洲国家学习的亚洲发展模式，以“开发独裁”著称。在冷战结束后，非洲各国还在“被”民主国家化的进程中。1989年12月末，非洲的52个国家中，实行一党制的国家事实上有30个，此外还有5个军事政权国家，真正实行竞争性复数政党制的只有摩洛哥和毛里求斯。而在冷战结束后，从1990年1月到1993年1月间，一党制国家中有28个国家实现或者约定实现向多党制的转换。^[40]日本所提倡的亚洲模式显得与当时的非洲潮流趋势格格不入，而日本不愿也不敢旗帜鲜明地将所谓的“民主化”排除在发展议题外。在会议召开前，日本以民主化原因暂停了对塞拉利昂等国的ODA，更以苏丹侵犯人权为由将其排除在会议之外。

事实上，比起非洲的发展，日本更关心的是自身发展模式得到认可。在战后的发展实践中，日本确实形成了自己的一套区别于欧美的发展模式。20世纪90年代初，当非洲各国开始接受世行、IMF的指导，通过“结构调整”来换援助的时候，日本也迫于压力，进入经济“结构调整”阶段。从20世纪80年代开始，愈演愈烈的日美间贸易摩擦，最终上升到经济结构问题的层次，通过日美结构谈判，在1990年7月发表了《日美结构问题调整协议》。1991年11月，海外经济合作基金OECF发表的《关于世界银行结构调整途径的问题——作为主要伙伴的建言》一文中，对世行、IMF主导的结构调整进行了实质性批判，认为结构调整虽然在很多国家取得了一定效果，但是批评在条件缺乏区域强行推行民营化，认为世界银行在撒哈拉以南地区推行的民营化是背离发展中国家现实的做法，质疑世界银行让大多数发展中国家将基础部门委托于外国资本这一选择，是否能在政治上、社会上长期维持；强调并不应该推行性急的进口自由化，而应在一定时期内，通过对国内产业进行保护培育出口产业。^[41]中心在于“以产业政策为中心的经济发展战略”这一亚洲的经验在国家发展问题上具有非常重要的参考价值。

欧美各国从20世纪60年代开始援助非洲，结果却得到一个越发贫困的非洲。欧美在非洲的失败，也为日本回击欧美对日式经济模式的诟病、抵消要求日本改革经济结构的压力提供了独一无二的事实案例。1993年，TICAD通过的《东京宣言》里仍旧对持续多年的结构调整计划提出了含蓄的批评：第一，结构调整计划没有考虑到非洲国家的特殊情况和要求。第二，任何政治和经济改革都应以减贫和提高人民福利为目的。第三，结构调整计划只注意到经济层面，这是不合适的，应注意政治与经济改革同行。欧美援助非洲失败，日本援助东亚成功，非洲的失败与亚洲的成功区别在于欧美的援助与日本援助。日本的发展援助未必必然带来非洲的成功，但仍有可能。在这样的两相对比之下，产生了日本对于“将东亚发展模式运用到其他发展中国家的强大信心”，自我肯定了“日本独特的外援方式”，在这些前提下认可“民主、良政和妇女对发展方针的指导作用”^[42]。

日本将TICAD定位为“学术会议”，从1993年第一届TICAD开始，日本政府一直坚持着一个原则，即TICAD是探讨非洲发展方式的场所，希望借由会议来论证东亚模式的合法有效，具有普适性。“亚洲的经验”成了贯穿TICAD的中心概念，也贯穿了冷战后日本援助非洲的所有会议之中。除了TICAD以外，1994年，在东京召开了大藏省、国际货币基金组织和世界银行共同举办的研讨会“非洲发展战略：东亚的奇迹如何在非洲再生”。1997年，外务省与国际开发高等教育机构联手开展了对非援助新阶段的展望的项目。同年，亚洲经济研究所主导开展了“东亚的开发经验：经济体系方式的适用可能性”研究项目。

2001—2003年，日本国际研究所开始了对亚洲发展经验为基础的相关调研活动。2002年7月12日，在东京召开“中日韩+东盟十国”的东亚发展倡议(IDEA)部长级会议上，在论证东亚型发展模式的有效性的同时，日本尝试与参与的东亚各国合作将此方式推广到国际，并取得一致同意。2002年8月26—29日，访问埃塞俄比亚、安哥拉两国的川口顺子外相在亚的斯亚贝对非洲各国外交使节团进行的演说中，宣传当时刚上台的小泉纯一郎内阁提出“亚非合作”，希望将“东亚的奇迹”运用于非洲发展。同年，川口在约翰内斯堡举行的“可持续性发展世界首脑会议”上所做的报告中，宣传支撑“东亚奇迹”的日本援助的作用，强调非洲发展应借鉴亚洲经验。

日本虽然热心于通过TICAD等机会向非洲推销亚洲模式，但是日本不自己动手，而是致力于推动“南南合作”。所谓的“南南合作”，意指日本并不参与对非洲的直接合作，而是将活用亚洲的发展经验委托给东南亚各国，由日本政府进行资金援助。与欧美政府相比，日本这种回避直接参与非洲事务的姿态显得更加克制。事实上，这种克制的姿态反映出的是日本其实并不具备具体战略，日本政府也没有足够的信息与经验可以参与其中。^[43]另一方面，也足以显示，在此时的日本外交整体布局中，非洲仍处于极其边缘的地位。

20世纪90年代中期之后，日本多次牵头举办亚非国际合作论坛。值得注意的是，2000年5月日本招待驻东京的非洲五国大使，对即将举行的冲绳八国首脑会议进行讨论。在冲绳会议召开前的7月12日、13日，日本又邀请联合国贸发会主席国泰国、不结盟运动主席国南非、七十七国集团主席国尼日利亚，作为发展中国家代表，对防止地区争端、推进发展中国家的发展等征询其意见。而在冲绳八国首脑会议上，在日本的主持下，首次招待了几个非洲国家首脑，把非洲发展问题列入了八国峰会的主要议题之中，俨然是手握亚非合作主导权的“亚非盟主”。而日本的这一举动，是在非洲问题日益升温、欧美开始不同程度地“回到非洲”这一大势下所产生的。此时，日本与欧美在债务减免上分歧严重，日本积极运作，就是希望以亚非国家为后盾，主导发展问题走向，来减少自身在七国集团内的孤立。

日本在七国集团这一“高级白人集团”内部是孤独的。七国集团的构造是，美国与加拿大两个北美国家、英法德意四个欧洲国家，只有日本孤零零一个亚洲国家。大西洋两岸内部尽管有所分歧，通过排列组合，总是能找到伙伴来分解压力，而日本经常陷入独自面对六国压力的境地。哪怕是日本做七国首脑会议东道主的时候仍旧如此。1979年首届东京七国首脑会议，欧美各国之间事先做完协调，再通知日本来接受对石油实行限量进口的决定。1986年东京会议上的重点，是要求日本削减贸易黑字。1993年会议的重点仍是手握大笔贸易黑字的“日本问题”。而身为东道主的日本，不仅每次都被要求与各国协调，更尴尬的是，会后通过的宣言中还会批评日本，要求日本完成各种任务。

20世纪90年代，日本所关心的问题与其他国家所关注的总存在着落差。比如1998年的八国集团会议上，首先讨论的是中东问题，日本外长就没有发言；接下来的尼日利亚问题，日本继续没有发言。在两个多小时的讨论中，将近3 /4的时间，围绕着南斯拉夫科索沃问题展开。俄罗斯与欧美5国进行激辩，外务省却认为“科索沃问题，日本既不关心又无利害关系”，所以日本就说了一句“支持5国做出的制裁决定，日本也会讨论如何进行对应”。^[44]在会议上，日本只想“为亚洲代言”，重点宣传自己在柬埔寨问题上做出的贡献以及在废除对人地雷问题上发挥的领导作用。

到了2000年，日本却邀请非洲国家领导人参与到八国首脑会议中。这又是为何而为呢？其实，从冷战时期开始，为了减少在集团内部的“孤立”，日本就尝试过利用东京主场的机会来介绍其他国家，加入七国集团的讨论之中。1979年，日本尝试邀请澳大利亚参加七国首脑会议，被欧洲各国拒绝。1986年，日本再次尝试邀请澳大利亚及一些亚洲国家参与，仍旧没被接受。冷战结束后的1993年，日本试图邀请当时的不结盟国家主席国印度尼西亚参与。最终，虽然成功实现了印尼参加日美首脑会议，却仍然无法让其进入七国首脑会议的议程中。一直到2000年，日本邀请非洲国家领导人参与到八国首脑会议中，居然取得了成功，足见此时欧美对非洲问题的关注，而日本在七国集团内部的弱势也可见一斑。

此后，非洲问题被固定到了八国集团议程内，日本政府也尝到了甜头，抓到了欧美的“痛点”，找到了更为合适的宣传切入口，于是更加重视所谓的“亚非合作”。2002年8月26—29日，川口外相在访问埃塞俄比亚、安哥拉两国时就积极呼吁非洲国家开展“亚非合作”。而在第三届TICAD上，小泉表示“日本希望在非洲和亚洲之间起到桥梁作用”，并以“非洲新稻谷”作为日本为之所做努力的象征^[45]。近些年有西方学者也指出，日本举办东京非洲发展会议“似乎是在向国际社会暗示日本与非洲有着紧密的伙伴关系，日本可以利用其发展经验和东亚影响力推动西方国家的非洲议程”^[46]。

(四) 日本援助非洲的局限

外务省1992年非洲大使会议记录显示，召开非洲发展会议是“向外宣布”在先，后再开始做的计划。而外务省感到棘手的是，会议是否应该为与会的非洲代表准备比如无偿援助之类的“礼物”。驻联合国大使波多野敬雄则提出，因为会议当天会有全球主要媒体到来，所以虽然将会议定位为“学术性会议”，还是应该准备礼物^[47]。在此时，很难说日本有扩大对非资金投入的打算。在召开TICAD的最初阶段，援助被视为“礼物”，并没有什么长期规划，也就不存在具体的对非援助战略。

在20世纪80年代日本对于非洲的援助已经在各种敲打下上升到了10%以上。在日本召开TICAD，以援助非洲来为宣传自己的国际贡献时，日本对非洲的ODA仍维持在10%左右，不仅远远没有达到对亚洲ODA的贡献程度，与其他地区相比，也没有呈现出巨大的差距。事实上从ODA的整体投入来看，很难说日本真的从战略上重视过非洲。

日本之所以会举办非洲发展相关会议，其目的原本也只是为了表明日本将积极开始介入非洲问题这一姿态。1993年3月17—18日，在东京召开的TICAD准备会议上，除了主办方日本政府、联合国与非洲问题全球联盟、相关的25个非洲国家外，日本还邀请了12个捐助国家(机构)、10个国际机构的代表出席。日本政府将会议的目的定为：“1. 表明日本对非援助的积极姿态；2. 加深非洲各国对于自助努力必要性的理解；3. 唤起国际、国内对支援非洲的必要性的舆论；4. 对非洲发展方式，在援助国、机构与非洲各国之间形成共识。”^[49]日本援助、非洲自助，两者并行，却没有相互关联。日本看待非洲问题，更多地是将其作为“国际社会”整体的问题，而非日本与非洲之间的问题进行理解，是以此作为向国际社会宣传自身的国际贡献的材料，而非需要运用各种手段认真去解决的问题。

2003年举行的TICADⅢ后，外务省给出的官方评价是^[50]：

(1) 对于“为支援NEPAD，集结国际社会的支援、扩大伙伴关系”这一TICADⅢ的主题，得到了非洲以及国际社会的一致认可，成功发挥了作为世界最大级别非洲发展问题政策论坛的作用。

(2) 本次会议，撒哈拉以南非洲的主要国家几乎都来参加，北非也首次有首脑参加。收到了来自美国总统布什、法国总统希拉克的问候信息，欧洲、非洲有许多部长级别官员参加。确立了作为非洲发展问题的主要国际性论坛的地位，与会各国、各机构认可TICAD，未来仍将持续下去。

(3) 小泉首相与参加TICADⅢ而访日的24名元首、首脑级别与会者进行个别会谈，对于会议的成功发挥了极其重要的作用。通过首脑会议，不仅确认了日本与非洲的良好关系，更显示出平等对待非洲所有国家这一日本对非洲外交的姿态，有助于培养好感。

(4) 作为在任总理访问过非洲的小泉首相以及森前首相，去年作为在任外务大臣、时隔18年再次访问非洲各国的川口外务大臣，同时参加了开幕仪式，亲自向与会者展示了日本对非洲合作的积极姿态。

(5) 小泉首相在基调演说中表明的日本对非发展倡议，包括向对非洲直接有益的领域进行10亿美元的资金合作、举办亚非投资贸易会议在内的各种会议以推进亚非合作等内容。该倡议受到欢迎，被认为是符合非洲现实需要的举措。

(6) 此次，日本所倡导的“人的安全保障”概念，被明确纳入了TICAD十周年宣言中。本次会议中，绪方贞子进行了演说发表，确认了人的安全保障这一概念在非洲发展中的重要性。

(7) 此次，来自亚洲的印度尼西亚、马来西亚、越南的部长出席会议并发言，泰国、中国等也积极为会议做贡献。可以看到，通过TICAD框架，亚非的合作有了扩大与深化。

从外务省的自我评价中不难看出，日本举办TICAD，首要的目的是得到“国际社会 /世界的关注”，然后是得到与会的非洲国家、国际机构的支持。当然，作为东道主，举办如此规模巨大的国际会议，希望得到“国际认可”的心态并非不可理解。但是，“国际认可”却成了日本举办该会议的最重要目的。日本需要的是，国际社会认可这是有关非洲发展问题的“世界最大级别的政策论坛”，所以重点在于非洲来了多少领导人、日本首相与其中多少位领导进行了会谈等，似乎日本真的领导着非洲发展的议程。

除了2003年TICADⅢ上，小泉在演说中表明的10亿美元的援助外，并没有任何迹象显示日本有自身关于非洲发展的具体计划，更谈不上实施成效，也就自然看不到对非洲哪一方面的“发展”日本起到了怎样的贡献这样的评价了。而七条之内没有一条内容是有关非洲国家对该会议、对日本政府的评价，也是自然。外务省对每一届TICAD都有所评价，而到2003年为止至少从外务省的评价中可以认为，非洲对于日本最大的意义仍旧在于向国际社会宣传日本的“国际贡献”。

TICAD虽然本质上是一个双边机构，却维持着国际多边机构的名义。2003年，第三届TICAD的主办方已经包括了战后联合国与世界银行两大最重要国际机构。通常，双边援助被认为是一方基于本国国家利益而作为外交战略的一环实施的援助，接受方也作为外交谈判的手段利用援助。单日本与被援助国家的双边援助，无法塑造日本为世界做贡献的“援助大国”形象。另一方面，国际机构已经具有完备的援助网络，容易代为实施。而且国际机构这种多边援助被视为比双边援助政治更中立、公平，因而更受发展中国家的欢迎。日本之所以一开始通过与联合国合办TICAD，除了争取“入常”的选票需要外，也希望借被视为最公正机构的联合国的大旗，来为自己援助非洲的方式“占领道德制高点”^[51]，展示自己负责任的“人道主义大国”形象。

事实上，作为国际机构的最大捐助者，由于对机构的管理运作、预算的使用可以发挥影响，对于援助政策仍是具有很大发言权的，联合国开发计划署UNDP也不例外。日本可以通过出资来影响理应公正公立的UNDP，掌握发展的话语权、主导权，贯彻自己的政策理念。世界银行与IMF由欧美所把持，UNDP相对比较好控制。对于日本极其有利的一点是联合国的各项运作都缺钱。美国对UNDP的出资在1985年迎来高峰，之后呈现减少趋势。在进入20世纪80年代后，迫于其他发达国家的压力，做出与经济实力相称的“金钱”贡献。在所谓的“责任分担”下，日本对整个联合国系统的出资金额激增，1982年之后对UNDP的贡献已经上升到了第三位。然而日本在联合国内并不顺利，还不如经济实力远远不如自身的加拿大、北欧国家。加拿大也好，北欧三国也好，都是通过联合国路径来推行自己的理念。北欧三国在20世纪80年代，通过“UNDP路径”来改变援助政策。到1989年时北欧三国的承诺金额总计已经达到UNDP所有承诺金额的25%，通过增资，该三国也对UNDP的政策施加影响，促成了世界援助潮流由经济发展向社会发展的转向。

2003年，世界银行终于出现在了第三届TICAD的主办方名单中。将世界最大的援助机构纳入其中，TICAD完成了形式上向“世界最大非洲政策论坛”的提升，被赋予了极高的权威性。然而，TICAD并没有改变其形象工程的实质。即便非洲国家的再三要求下，在主办方中仍没有加入“非洲发展新伙伴计划”，也没有非盟。日本所谋求的，是通过TICAD，以援助非洲向各捐助国、而非非洲国家，展示日本在ODA问题上的努力。

2007年，在东京的非洲外交团体对第三届TICAD的评价是：“TICAD是连接日本和非洲大陆关系的核心，但对当地缺乏影响力。反映了出日本的对非援助体系在社会开发领域很强，但是对经济开发领域的支援却很薄弱。”^[52]日本虽然向非洲输出了半天的“自力更生”理念，却很难说以实际行动去支援了非洲的发展。日本的ODA强于拉动当地经济增长，这也是东亚模式的魅力所在。在非洲所呈现出的却并非是日本想要去推销的东亚模式应有的状态，反而更像欧美模式。

日本小心翼翼，希望可以在不得罪欧美的情况下将话语权夺过来。第三届非洲发展国际会议召开以来，“主事权”和“伙伴关系”的概念已为OECD所接受，在它们的一些文件中不断出现^[53]，可以视作日本针对西方的传统援助战略做出了修正，并得到了最终回报。1996年OECD /DAC高级会议采纳了由日本政府所主导的DAC新发展战略：面向21世纪——发展合作的贡献。该战略的内容在2000年联合国主办的千年会议上也讨论过，最终DAC与联合国两个不同援助机构的讨论意见所融合产生的是最后的千年发展目标。日本主导的这一发展战略，将发展战略将重点放在绝对贫困人口减半、婴幼儿死亡率减半等通过援助所取得的成果的质量上，而非之前发展战略所重视的数量目标，并给达成目标的年份进行了明确规定。所谓的日本的主导，最大的贡献其实就是设定了技术操作环节的“减半”目标，而使援助所关注对象转向平民、推动减贫成为援助的主要课题，将援助政策从注重经济发展导向注重社会发展，从本质上改变了冷战后国际援助潮流的仍是西方国家主导的状况。而这些国家还不是美、英、法、德这些主要西方国家，在经济能力上也远不如日本。日本的这种修正就如同“入常”的尝试一样，只是在欧美国家所定下的大框架下进行的局部调整。

与表面上热闹的各种与非洲发展相关的国际会议相对应的，是日本对非洲ODA实质性的减少。1995年对非洲的ODA扩大至13.31亿美元，日本成为仅次于法国的第二大非洲捐助国。1997年迎来ODA的最高峰后，日本的ODA开始不断削减，2003年对非洲的ODA为5.29亿美元，仅为高峰时期的四分之一，而且跌破10%。2003年，新的ODA大纲中明确为了保障日本的安全以及粮食、能源、资源供应，将“重视国家利益”“重视亚洲”作为新的最重要事项。

从日本的表现来看，对非洲援助额度的大小与日本经济状况的变化有很强的关联性。1992年的援助大纲中明确表示“亚洲地区与我国存在历史、地理、政治以及经济上的紧密关联……将继续将重点置于亚洲地区”，而对“非洲、中近东、中南美、东欧以及大洋洲，进行与我国国力相应的合作”^[54]。非洲充其量就是日本“因力施为”的地区，亚洲才是日本重点关注区域。而ODA的实际实施也忠实地贯彻了这一原则。从1993—2003年，三届TICAD的召开、“国际社会”再次回归非洲，也没有改变非洲是日本“因力施为”地区的地位。2000年，日本是加纳、赞比亚、津巴布韦、斯威士兰、坦桑尼亚、中非、毛里塔尼亚7国的最大捐助国，2004年却一个也没有。直到2005年7月的西方八国首脑会议，日本政府宣布向非洲的ODA三年内翻倍。而当时日本正在为成为安理会常任理事国而冲刺，与联合国第一大票仓非洲陷于安理会改革提案的分歧之中。这次增额与其说是战略性，不如说是投机性的，只是为了快速拉拢非洲而已。

日本官方最喜欢肯定TICAD作用的用语是，由于第一届TICAD的召开唤回了国际社会对非洲的关心。事实上，非洲受不受关注仍是欧美说了算，日本对非洲的政策本质上仍旧是跟着欧美转。

三、派遣维和部队与日本的对非人员贡献

除了经济援助非洲以外，冷战后日本对非外交的最大改变，在于日本向非洲派遣人员，尤其是派遣自卫队参与联合国在非洲的维和行动。

派遣人员参与维和，首先也源自于“国际社会”对一心想成为安理会常任理事国的日本的要求。不同于美国对于经济贡献的认可，国际社会的欧洲部分更强调，作为安理会常任理事国，需要承担人员参与维和行动这一责任。比如英国表示“期待那些关心全球性问题并且对国际和平、安全与联合国活动做出贡献的国家，尤其是日本承担起安理会常任理事国的责任”。而法国反复强调，新任常任理事国的条件不仅包括经济力量，还必须考虑他是否决定全面参加维和活动。^[55]

非洲大陆在冷战结束后局部冲突不断，也为日本做出国际贡献提供了用武之地。比如1992年10月13日莫桑比克停战协议签订，12月17日联合国安理会做出决议，决定进行总计需要7 500人的莫桑比克维和行动。1993年2月16日，正在访问日本的联合国秘书长加利向宫泽喜一首相提出要求，希望日本派遣人员参与该行动。当时日本在莫桑比克不仅没有使馆，且尚未派遣外交官，其事务由邻国津巴布韦大使馆管辖。最终，日本决定派遣自卫队参与维和行动，而在决定参与维和行动的同一天，也决定了在莫桑比克开设大使馆。可以理解为大使馆的开设，是为了辅助将被派遣去的日本人员，如果联合国的维和行动结束，该使馆也有可能关闭。

日本政府最终选择派遣自卫队参加莫桑比克维和行动是极具政治象征意义的。首先，虽然日本在1992年就派遣自卫队参与了柬埔寨维和行动，但这是自卫队首次踏出亚洲，显示出日本不仅仅只为自己的“势力范围”——亚洲做出人员贡献，也为“世界”做出人员贡献。

战后，西欧各国对于非洲的关心一向更胜于亚洲。非洲是原宗主国的势力范围这一认识，并没有随着冷战的结束从日本的认识中消散。要吸引英法的目光，在遍布原殖民地并仍保持深厚联系的非洲进行维和行动，显然比在亚洲的更为有效。而英国在1994年3月1日举行的安理会改革工作小组会议时，也认可了日本在维和方面的努力，第一次对日本的“入常”心愿表示支持。在莫桑比克之后，日本还以对卢旺达难民进行人道主义支援而向扎伊尔派遣自卫队。从1990—2005年，日本一共参与了160起与选举监察相关的活动，其中非洲为55起，占到34%，为第一位^[56]。日本持续不懈地做出“人员贡献”，为“国际社会”的和平与安定做出贡献。

其次，莫桑比克的派遣有助于使“大票仓”非洲各国意识到日本的存在^[57]。在1993年10月召开的TICADⅠ上，羽田孜外相在演说中将向莫桑比克派遣自卫队参与维和行动作为日本的国际贡献进行宣传，莫桑比克外交部部长也高度评价了日本的莫桑比克维和行动，但是整个会议并没有显示出对维和问题的关注。非洲关注的是“发展”，而日本关注则是展现其“国际贡献”，尤其让“国际社会”意识到日本的这种国际贡献。在对于非洲发展会议的最终意图上，双方是不一致的。

值得注意的是，冷战刚结束时，日本国内对于维和的态度还没有发生根本性的转变。日本的新闻媒体表达了对维和行动无原则性膨胀的警惕，而普通日本人则由“守卫日本的和平”这一立场出发，对实现向莫桑比克派遣自卫队这一事件怀抱不安。当时宫泽喜一首相等政府首脑，也对自卫队的派遣持谨慎态度，而官僚机构却早已做好了派遣的准备。到1993年1月底前，外务省、防卫厅已经开始讨论具体的自卫队派遣方案。最终的结果是官僚队伍取得了胜利。而随着时间的推移，借由派遣自卫队参与海外维和行动，日本民众对维和的态度在慢慢改变，对自卫队的态度也在改变。虽然日本战后向外派遣维和部队起源于参与联合国对柬埔寨的维和行动，而亚洲在冷战后却日益平静，从此意义上而言，非洲的动乱为日本在“国际贡献”的名义下将经济实力转化为军事实力，进而迈向“普通国家”提供了道德上的依据。