政经双重诉求下对非外交的再调整
在日本的外交重心进行调整的同时，非洲显示出了政治价值之外的其他价值，尤其是在2008年金融危机之后，非洲的经济活力对于日本越发具有吸引力。日本对非认识逐渐发生转变，对非外交在日本的整个外交战略中，地位得以提升。日本的对非外交也经历着深刻的重建过程。
一、非洲战略地位的提升与中国因素的影响
虽然日本调整了实现政治大国的外交路线，但并没有彻底放弃“入常”目标，安倍晋三在其首任执政期间的施政方针演说中，明确表示将继续为入常而努力，而且“入常”也日渐变成推进“普通国家”化的手段之一。
日本一直坚持着向联合国提出改革方案，在“入常”战略上，日本的重心转向了争取非洲支持。非洲则成为影响日本“入常”的重要角色。日本在得不到美国实际支持和所处地区支持的情况下，日本的大国形象塑造更需要借助对全球问题的参与。于是，日本将非洲视为拓展和提升在全球外交影响力的重要依托。
在2005年10月联合国教科文组织总干事的选举中，非盟投票一致支持联合国教科文组织总干事日本人松浦晃一郎连任。日本的“支票外交”被证明仍然有效，这促使其在推动安理会改革方面更为积极地寻找与非洲的共同利益。
除了政治因素以外，非洲的经济价值对于日本也具有吸引力。日本对非洲经济价值的重新认识，首先是建立在非洲的资源禀赋之上的。进入21世纪，国际市场资源类价格不断攀升。在历史上，包括金属、原油在内的大宗商品价格，历次变化周期中的上涨幅度从未超过60%，而在2003—2008年涨幅则高达131%[9]。其中，国际油价从2001年的20美元 /桶左右一路飙升，2008年超过了140美元 /桶。
日本极度依赖海外资源进口，仍未摆脱对国际市场波动的敏感性与脆弱性。对于需要确保资源供应的日本来说，非洲再次显示出了其独特的价值。截至2005年底，非洲各国已探明石油储量1 351亿桶，从1980年的533亿桶增长了153%[10]。非洲新发现的油田大多集中于西非，特别是几内亚湾以及其沿岸地区，远离中东这一是非之地。其次，目前撒哈拉以南非洲产油国中只有尼日利亚是欧佩克成员，意味着大多数非洲产油国不会受到行业联盟产量的限制。而在非洲，开采成本也远低于中东。在进口总量没有多大波动的情况下，日本从撒哈拉以南国家所进口的原油，已经从2000年的233万立方米增加到了2006年的1 145万立方米，金额从4.396 8亿美元增加到47.489 1亿美元，占到2006年非洲总进口的将近1 /3。
但单纯依靠进口并不能解决日本能源安全问题，要抵御国际原油市场冲击，最重要的是掌握开采权。2006年5月29日，日本公布的《新国家能源战略》中就明确提出“争取到2030年，把原油自主开发率由目前的15%提高到40%”[11]的目标。矿产资源也是如此。自冷战时期起，非洲的稀有金属等矿产资源对日本的经济发展就具有重要意义。2008年1月，外相高村正彦访问非洲时表示，非洲蕴藏着丰富的自然资源，日本对非洲的长期投资，必将在未来产生丰厚的回报[12]。
进入21世纪后，国际矿业巨头开始扩大对非洲的探矿活动。如下所示，三大矿业巨头的收益远远高于日本的商社。同时，非洲地区重大武装冲突的数量已1998—1999年的每年11起降至2005—2006年的每年3起[13]，投资风险相对降低并可以获得巨大回报，促使日本企业愿意进入非洲对资源进行大规模投资。2009年住友商事就在马达加斯加投入了37亿美元，用于镍矿项目的开发。
表3 三大矿业巨头与日本三大商事的比较[14] 单位：百万美元
收 入纯利润总资产市 值英 美3307269224648382232力 拓2544078673449467063必和必拓3909910534 4851662893三井物产4161625718367435657三菱商事4310835259733643835住友商事2607817887145520551
20世纪90年代中期，非洲经济经历了恢复性低速增长。进入21世纪后，世界经济增长强劲，全球需求旺盛，原材料价格普遍上扬。非洲具有的资源优势有力地带动了非洲的经济发展。非洲经济增长从2001年的3.5%提至2006年的6.2%，非洲开始从“被援助的大陆”转变为“增长的大陆”。其中，由于石油开发，赤道几内亚、安哥拉等这些过去的赤贫国家经济迅速增长。2002—2007年，撒哈拉以南非洲资源富国的平均增长率为7.4%，资源贫国平均增长率为5.0%[15]。但是2006年日本对于非洲的出口不到进口的一半，而且出口的一半以上集中于南非。非洲的经济结构决定了南非以外的非洲地区，并没有发展成能够吸引日本企业的出口市场。出于对非洲产业结构现状的考虑，加上不稳定的安全形势造成的投资风险，日本企业没有完全将非洲视为直接投资的最佳理想地。
2008年金融危机爆发后，由于国内经济长期处于通缩状态、美国和欧元区发达经济体经济复苏乏力，保持较高增长速度的发展中国家成为日本需要借助的对象，而日本的外交又从“以经济促外交”转回了“以外交促经济”。日本提出的具体方式：一是深化与资源富裕国家的关系，在确保自身资源安全的同时依靠资源开采买卖赚取收益；二是推进日本的先进技术，诸如核电发电、高速铁路和水利设施等领域的对外出口。
日本政府需要日本企业的参与，而日本企业也意识到政府的重要性。2009年，阿联酋的核发电项目，包括日立在内的日美联合企业、法国企业都输给了韩国企业。其中，非常重要的一点是韩国政府为韩国企业提供了巨大的支持。当时韩国政府向阿联酋许诺将向其出口武器。这次失败让日本企业越发认识到政府的支持对于基础设施出口的必要性。2011年，日本政府通过了《实现新增长战略2011》，以“海外投资融资”的形式，开始为在发展中国家从事基础设施事业的日本民间事业团体提供融资出资。[16]这样政府为日本企业分担了投资发展中国家的一部分风险，为日本企业的“走出去”给予了一定的支持。
1998年之后，日本的GDP连续12年呈现负增长，无法从通货紧缩中解脱出来。从中长期看，日本的国内市场在逐渐缩小，日本企业也意识到了必须“走出去”。非洲被视为资本主义最后的市场。像埃塞俄比亚这样缺乏资源的非洲国家，从2000—2011年的人均GDP增长率为8.3%，人口在2011年时已经超过8 500万，具有很大的市场潜力。据联合国统计，从2000—2012年，非洲的人均GDP从700美元上升到了1 600美元，今后仍会增加。其中，每日消费在4美元以上的中间阶层人口数将会激增，最高的突尼斯将达到人口总数的45.5%，加蓬、埃及、博兹瓦纳、阿尔及利亚都将超过20%。
可以说，非洲对于日本企业是具有一定吸引力的，且非洲又属于日本直接投资很少的地区。而日本企业对于没有充分进行直接投资的地区，也希望借助日本政府，通过官方发展援助的方式为企业开路。由于这样的一种来自企业与政府的共同需求，使得小泉政府时期就开始宣传“官民一体”的非洲政策日渐成为可能。
然而，日本要发展与非洲国家的外交，绕不过的是中国。中国对非洲的影响是全方位的。首先，中国对非洲经济具有巨大影响力，比如在2006年时，中非贸易对于非洲经济增长的贡献率已经达到20%左右[17]。非洲的增长对资源出口拉动依赖明显，而中国本身是本轮资源价格上涨的重要因素之一。2008年国际金融危机促使全球能源大幅下跌。原油、铜等重要商品的价格仅在半年内就实现了由最高点向最低点的转换。进入2009年，世界能源价格在短期暴跌后，迅速见底回升。其中一个重要原因就在于以中国为代表的新兴市场国家在这次国际金融危机中表现良好，其经济内在向好的发展趋势稳定了资源需求。中国在非洲政治影响力，在2006年中非合作论坛北京峰会召开时得以凸显，会议共邀请非洲48国参加，其中有42国的国家元首。
西方学者将中国在非洲政治和经济活动的增加，描述为冷战结束以来非洲大陆最具影响力的事情。[18]中国因素是促进世界主要国家，特别是西方大国对非政策从战略忽视到战略关注转变的重要因素。这些国家几乎都将中国视为竞争对手，认为对它们在非洲的传统势力范围构成严峻挑战。2011年6月，美国国务卿希拉里·克林顿先后访问埃塞俄比亚、赞比亚、坦桑尼亚，警告非洲国家注意非洲出现的“新殖民地主义”：“非洲可以从亚洲学习的地方很多，但不能参考中国。因为中国存在众多在未来十年内会恶化的问题。”[19]美国对于中国在非洲的影响力表现出高度警惕。
作为美国的盟友，以及传统的“西方大国”之一，从“集团”的角度出发，日本也有理由将中国视为其在非洲的竞争对手。而且，日本自身也有视中国对竞争对手的理由。在2005年，正是由于中国的“干扰”，日本没有获得非洲的支持，进而入常梦破灭。有意见指出，中日在非洲的竞争源于两国在东亚地区主导权的竞争。[20]由于地缘政治影响，日本视中国为自己的对手，加上日本的经济实力，使得其可以在全球与中国展开竞争。当日本以实现“普通国家”化来应对中国崛起时，其对非外交的调整同样体现着这一点。
日本需要借助非洲来实现经济增长，试图以援助来推动非洲国家购买日本的基础设施设备、欢迎日本企业投资矿产，这与中国在非洲的利益诉求重合，同样存在着竞争关系。如此看来，即便只是出于自身利益考虑，日本对非外交的调整也少不了抵消中国影响力的成分。
二、应对中国与对非经贸合作的加强
2005年，日本发表的ODA中期政策中，表示将承担联合国一般预算、维和行动预算的20%左右。此前一直纠缠的重度债务国减免问题，日本也表示2005年为止将免除30亿美元债务。而两个决定的最大受益地区是非洲。但是，日本进行的这种投机性的表态，并没能换来非洲的选票支持。
1993年日本开始召开第一届东京非洲发展国际论坛。在欧美以“援助疲软”撤离非洲的20世纪90年代，日本发起唤醒国际社会对非洲事务关注的声势。从1991—2000年，日本提供援助资金占ODA总额的20%，维持了10年的世界头号捐助国地位。但整个20世纪90年代，日本对于亚洲的ODA占到ODA总支出的一半以上，而对非洲只是维持在10%左右。
2002年生活在贫困线以下的非洲人口的数量几乎是1981年时的一倍。20世纪90年代后期，半数以上非洲国家50%的政府预算和70%的公共投资需要依靠西方的援助来筹集。20世纪90年代，西方对非洲的援助从年均286亿美元下降到164亿美元。撒哈拉以南非洲地区获得的人均对外援助，按2002年的美元价格计算从1980年的每个非洲人32美元降低到2001年的22美元。20世纪80年代开始的20年间，亚洲以及中南美大部分发展中国家经历了快速的经济增长，而只有非洲经济在这近二十年间几乎没有增长。而2000年前后，非洲再次回到世界的视线内也并非是日本的功劳。
日本以“南南合作”等谨慎姿态推行日式援助，并没有加大对非投资力度，也没有扩大贸易额，而实际的援助投入与20世纪80年代相比也没有发生质变。日本的投入在短时间内并未为非洲带来发展，非洲的命运也并没有因为日本而改变。欧美国家仍然是制定对非洲政策基本框架的主导力量。日本将更大的力气放在向欧美宣传自身所做的贡献上，也只能争取到局部的调整，而这局部的调整对于非洲而言是不够的。日本也没有做到欧美捐助者与非洲受援助者之间的“桥梁”。在这样的一种关联下，一时的投机性示好自然无法得到非洲国家坚定的支持。
在反思2005年的失败后，小泉纯一郎首相2006年4月29日—5月5日访问埃塞俄比亚、加纳、南非。这是在2001年森喜朗访问非洲后日本首相第二次访问非洲大陆。作为首访非盟总部的日本首相，小泉做出免除巨额债务等承诺。2006年，日本对非援助额为25.96亿美元，首次超出其对亚洲地区的援助额，凸显日本外交战略中对非洲政治与经济价值的重视。2007年，日本对非援助额有所下降，缩减至17.66亿美元，但仍履行了对非援助翻番的国际承诺。2008年、2009年继续呈下降趋势，分别为15.71亿美元、14.99亿美元。进入2010年，日本的对非援助略有增加，净支出额为18.9亿美元，占双边援助总额的25.7%。其中，以最不发达国家较为集中的撒哈拉以南非洲国家为重点援助对象，援助额达到17.3亿美元，占对非双边援助总额的91.5%。
日式援助之所以可以在亚洲取得成功，本身是“援助、投资与贸易三位一体”共同作用的结果。单纯的援助本身也不符合日式援助的特点。而无论是经贸关系还是人员往来，日本与非洲的关系只能用“淡薄”来形容。1991—2000年，作为世界头号捐助国的日本，与非洲之间的贸易规模并不大。1995年，日本对非洲出口总额占其对外总出口的1.7%，从非洲的进口更是只占1%，而2000年日本对非出口降至0.8%，进口为1.1%。虽然日本与非洲的贸易在进入21世纪后开始增加，2006年进口达123.914 9亿美元，出口达到72.140 6亿美元。但是在扩大非洲整个对外贸易过程中，这个数据并不突出。
更为明显的是日本在非洲的投资。日本企业在非洲出资建立企业，1993年10月时，有135家，其中78家为利比里亚的船舶公司。2005年，在撒哈拉以南非洲，日本的当地法人企业数为93家，其中42家在南非。全球日本的当地法人为20 680家，非洲仅占0.45%。而如果将南非排除在外，这种淡薄关系显得更为明显，日本对南非出口从2002年的15.559 6亿美元上升到2006年的40.556 8亿美元，从占据撒哈拉以南非洲的42.9%上升到56.2%[21]。这种“淡薄”关系并不是靠加大ODA就可以解决的。日本最需要做的是加强与非洲的经济联系。
日本自身经济衰退使得ODA不得不逐年减少。日本政府的宏伟计划需要日本企业界的支持。日本财界对于发展与地区大国南非的大规模商贸关系表现更为积极主动，而与其他非洲国家则基于其高风险性以及推进其经济再建、发展需要的成本分析，选择有限参与，与南非以外的国家则保持一定距离。这是日本对非洲援助最大的弊病，但也可能成为最大的机遇。对于日本而言，极其有利的一点是非洲正在发生的变化以及日本自身的改变，使得非洲开始呈现出选票之外的魅力。
虽然日本政坛在2012年发生了政权交替，但是经济增长一直是日本政府的第一要务，外交作为经济增长战略的支柱，继续推动日本企业向外投资。同时，具备资源优势和基础设施进口需要的非洲显得魅力巨大。安倍首相将之表述为“非洲的活力对于日本的增长是极其重要的”。非洲的这种新的变化使得日本对非洲的政策有了新的转变。这一点在最近的两届TICAD国际论坛上表现得尤其明显。
2008年第四届TICAD国际论坛上，福田首相演说中包括以下内容：[22]
(1) 包括无偿援助、技术援助、日元贷款、对非洲开发银行等在内的出资，至2012年将翻倍：5年提供40亿美元的日元贷款(基础设施、农业为中心)；10年内大米产量翻倍；紧急粮食支援1亿美元(一部分非洲国家)；对于世界艾滋病、结核、疟疾基金的新的出资(5.6亿美元，其中撒哈拉以南非洲为60%左右)；气候变化项目(5年100亿美元)。
(2) 对于非洲的民间直接投资翻倍：2012年增加到34亿美元，JBIC成立“非洲投资倍增支援基金”，5年达到25亿美元的规模。
第一届、第二届TICAD会议时，日本首相的演说都不曾涉及援助金额，而第三届会议时小泉的演说中包括了“今后五年内提供10亿美元无偿资金援助”的内容，也只是将之前政府已经定下的ODA计划提前公布而已。前三届TICAD，日本政府没有与非洲达成具体发展援助方案、提出对非支援的具体金额等，而这一届则显得更为“务实”。2013年的第五届TICAD论坛会议主题之一就是“贸易投资的扩大”。
日本发表的涉非方针都极具针对性。在第四届TICAD会议上，日本表明要向非洲提供贸易、援助、债务减免和基础设施，这些内容与中国提供给非洲的大致相同。在2006年中非论坛上，中国明确表示2009年对非ODA翻倍、向非洲提供30亿美元优惠贷款和20亿美元的出口信贷；为鼓励和支持中国企业到非洲投资，设立中非发展基金，基金总额逐步达到50亿美元等[23]。日本在援助翻倍上向中国看齐，在促进日本企业对非贸易、投资方面建立“非洲投资倍增援助基金”，试图在5年内达到25亿美元的规模，向非洲提供40亿美元的日元贷款。虽然援助总额不如中国，但之前的会议上从未涉及，相比之下可算是一大飞跃。
2012年中非合作论坛上，中国提出未来3年将向非洲提供200亿美元贷款，重点支持非洲基础设施、农业、制造业和中小企业发展。2013年的TICAD会议上，日本提出未来5年援助非洲的金额总计将约320亿美元。双方每年的投入相差并不大，但320亿美元中ODA为140亿美元，包括相当于65亿美元的日元贷款用于非洲的基础设施建设。
撒哈拉以南区域拥有丰富的矿产与石油，资源领域是对非投资的重点领域。在资源投资领域，中国是日本需要考虑的对手。长期以来，日本的高科技产业所需的稀有金属主要依靠近邻中国的稳定供应，但中日关系的波动也使得日本寻求稀土资源进口渠道的多元化。2007年11月，日本经济产业相甘利明访问南非，目的就在于获得稀有金属的供应渠道。资源领域是中国对非投资的重点领域。根据中国商务部主编的《中国与非洲经贸关系报告》，截至2010年底，中国对非洲采矿业的投资占到中国对非洲投资的28.5%。
因此，日本在非洲资源领域的投资，绕不过中国这个对手。三菱商事曾经通过巴西的淡水河谷与中国最大的镍生产公司金川集团，在收购南非的Metorex(拥有在刚果与赞比亚的铜钴矿)上展开竞争，而最终中国公司取得了成功。为了应对这一形势，在第五届TICAD召开前的2013年5月16日，经济产业省参照中国政府的做法，首先主办了“国际资源商务首脑会议”，邀请非洲15国能源部长参加，以此支援日企投资非洲。经济产业省加入非洲开发之中，也可视作日本对非洲的重视。
三、加强对非政治参与与谋求“普通国家”化
值得注意的是，日本加大了对非洲的政治参与。而无论是加强与非洲国家在联合国安理会改革议题上的合作，借助非洲的力量来成为联合国安理会常任理事国，还是派遣自卫队参与维和行动、加大在非洲的军事存在，其根本目的在于实现“普通国家”化，进而完成政治大国化。
(一) 加强与非洲在安理会改革上的合作
在无法谋得美国对自身的“入常”支持后，2006年4月29日—5月5日，日本首相小泉纯一郎访问了埃塞俄比亚和加纳，并在访问非盟总部时发表了演讲。小泉此次出访，旨在推动与非洲国家的关系，明确支持非洲国家在联合国改革议题上的立场，并希望非洲国家和日本一起为联合国安理会改革而努力。[24]日本已经意识到了在“入常”问题上，非洲是其实现目标的关键。
2005年，非洲以非盟的名义推出统一的联合国改革方案，坚持要求对安理会的结构和工作方法进行全面改革，给予非洲不少于两个拥有否决权的常任理事国席位和两个新的非常任理事国席位。非洲国家认为，非洲的和平与发展问题已成为安理会工作的重要部分，安理会每年将60%以上的时间都花在了讨论非洲问题上，非洲的代表性理应在安理会中得到更多体现。[25]但当时围绕“两个否决权席位”上出现分歧，使得四国集团方案最终没能与非盟方案形成“统一”，从而失去了推动其通过的机会。2008年6月，日本联合德国向联大提交安理会改革决议草案，草案建议同时扩充常任与非常任理事国，并赋予新常任理事国否决权。该草案还要求联大主席考虑地理因素公平地选择新理事国，重视发展中国家，显然在方案上向非洲国家靠拢的意味。
2006年小泉访问非洲带去了大量的援助。这一年，日本对非洲的援助超过亚洲。日本明确了安理会改革与对非外交的关系，并将之付诸行动。近两届TICAD会议上，日本的行为也明显地体现了这一点。2008年5月，第四次非洲发展会议上，日本安排与南非、尼日利亚等7个“亲日派”非洲国家举行扩大会议，突出重视、援助非洲的姿态，希望非洲国家支持日本成为联合国安理会常任理事国。福田首相在会议期间与非洲首脑们举行了“马拉松式会谈”，在与47国的双边会谈中，与40国进行了首脑级别会谈，半数与会国家明确表示支持日本“入常”。最后通过的《横滨宣言》中，强调国际社会加强对非洲发展援助的必要性等内容，最值得注意的是，其中还包括联合国安理会尽快改革必要性的内容。
2013年的第五届TICAD会议上，安倍首相同与会的39国非洲首脑进行会谈。《横滨宣言2013》明确写道：“我们再次确认对包括安理会的联合国各组织尽早进行改革的决议，为找出最佳途径而加强对话、发展政治关系。”[26]6月3日会议闭幕日当天，安倍与包括“非洲十国”首脑委员会协调国塞拉利昂总统欧内斯特·巴伊·科罗马、非盟委员会主席恩科萨扎娜·德拉米尼·祖马在内的非洲国家领导人讨论与联合国改革相关的议题。应邀与会的“非洲十国”正是这次日本提供的140亿美元官方发展援助中，用于援助非洲基础设施建设的65亿美元的主要受援对象。日本明确将对非洲的援助与其争当联合国安理会常任理事国的目标联系在一起，开始推动真正的“援助换选票”外交。
2012年，美国《外交政策》杂志对参加联合国大会的各国外交官以及专家60人进行调查，询问“现在的五大国之后最适合成为安理会常任理事国的国家是哪国”，26票投给了印度，巴西得到11票，日本为10票，德国仅为3票[27]。曾经呼声最高的日本，在四国集团内排到了两个发展中国家之后。德国的3票从一定意义上印证了欧美作为一个集团的衰败。在争做安理会常任理事国的国家里，日本专注于向“白人集团”宣传自身国际贡献来达到“入常”的传统策略，越发不切实际。在目前形势下，非洲在联合国改革问题上具有更大的决定权。对于执着于成为联合国安理会常任理事国的日本，只会更加需要非洲，也就越发需要改善与非洲的关系。
但是，以“援助换选票”的方式同样受到了中国的冲击。冷战后，日本参与非洲事务的最重要平台是TICAD。日本一直刻意强调此项活动的国际性与权威性，谋求主导非洲发展。然而中国并不属于日本所领导的国际援非体系内。中国的援助，以基础设施建设为中心，具有现实性以及速效性，而且不干涉内政，受到将经济增长视为第一要务的非洲国家欢迎。这使得TICAD的权威性大打折扣，也使得日本希望通过援助来谋取对非洲的主动权变得困难。而日本的ODA连续13年削减，使得日本更加有理由认为，应多做“人员贡献”来弥补因缺少资金而减少的“国际贡献”，挽回日益薄弱的存在感。
日本所谓的“人员贡献”，指的是派遣自卫队，参与联合国维和行动。这与日本的“普通国家”战略密切相关。早就有学者指出：“日本的执政者更希望自己成为常任理事国，是为了达到成为‘普通国家’的目标。”[28]换言之，成为安理会常任理事国只是手段，用以达成“普通国家”这一最终目的。而在2005年的失败之后，随着日本外交重心的转变，“入常”作为“手段”的一面得以强化，为其“普通国家”化目标服务。
(二) 积极参与非洲安全事务，推动国内修宪
布热津斯基在20世纪90年代曾经指出：“由于争取成为地区性主导大国的目标行不通，而在没有地区基础的情况下要成为真正全面的全球性大国又不现实，那么，自然的结论是，日本获得全球性领袖地位的最好办法是积极参与世界范围的维和活动和经济发展。”[29]
虽然冷战结束后，日本确实比较积极地参与了世界经济发展，但是对参与维和的态度仍在缓慢修正之中。冷战后，日本对于派遣维和人员的初始目的在于，以自卫队参与联合国维和行动显示日本为国际社会做出了“人员贡献”，获取日本入常所需要的“多数”的支持，同时获得“国际社会”，即欧美的认可。在这些因素的共同作用下，日本在参与世界范围的维和活动上并不积极。在1999年，曾经的驻联合国大使波多野敬雄感叹道“日本没有明确主张，只提钱。没有敌人，广受爱戴，而到了紧要时候，却没有国家来到日本大使身边求助”，为此要打破日本外交的界限，“必须加强对联合国维和行动的合作，就欧美与发展中国家所对立的人权问题表明明确的主张等。”[30]
在2005年“入常”失败后，日本的外交重心发生了变化。日本坚持参与联合国在非洲的维和行动，还加强了参与力度，但其核心意图已非“入常”，而是实现“普通国家”化。
小泽一郎在其“普通国家”论中以“为国际安全做贡献”为由，提倡突破“和平宪法”束缚和国内外舆论牵制，重获对外动用军事手段的权利。为了论证这一观点，小泽以强化日美同盟和参与联合国维和行动为正当理由。毫无疑问，军事化，也就是自卫队的“普通化”是普通国家化的核心，而束缚着日本实现这一目标的正是宪法第九条。
冷战后，日本参与联合国的维和行动总是与宪法第九条的修改联系在一起。在海湾战争时期，大多数日本人反对自卫队参加多国部队，PKO法案在国会讨论时舆论分裂为旗鼓相当的两派，而通过在柬埔寨的成功维和，支持自卫队参加维和行动的成了多数。于是，修改宪法第九条被置于“为了国际贡献如有必要”这一语境下进行讨论。根据《读卖新闻》《朝日新闻》的调查，2005年支持日本参加维和行动的比例超过了50%[31]。显然，参与联合国维和可以占据道德上的制高点，引导日本国内的修宪舆论，从而推动宪法的修改。
而非洲为日本推进“普通国家”化提供了极好的场所。近年来，非洲虽然大体趋向稳定，但是局部冲突不断。非洲的稳定始终是“国际社会”的关注焦点。而非洲国家由于自身能力所限，也需要国际社会的安全协助。2008—2011年非盟安全活动费用98%来自非洲之外的国际支持。日本与非洲之间没有什么历史恩怨，参与非洲的维和行动显然更符合“国际贡献”标准，而非洲是最适合日本以参与维和来谋取入常支持的地区，也是最适合日本通过参与安全事务缓慢推进修宪的地区。
2008年，日本向联合国表明将向苏丹南部派遣部队参加维和行动，显示出对非洲的“建设和平”采取的积极姿态。2011年，南苏丹独立，日本派遣陆上自卫队为先遣部队，此后派遣240人的部队对首都近郊的道路、桥梁进行修建，帮助南苏丹国家建设。2012年，南北苏丹围绕石油权益分配再次发生冲突，日本最终决定向南苏丹派遣维和部队。由于维和行动所存在的风险性，事实上联合国维和行动中一般大量派遣人员进行参与的是发展中国家，而日本却没和发达国家一样，仍是派遣人员参与维和，本质上就是要显示日本自卫队海外派遣的实施。实际上，日本的维和部队所参与的维和行动，远离冲突焦点地区，进行人道主义支援，供水修学校修医院，做的其实是NGO也可以做的工作。日本参与联合国维和行动的政治象征意义比较大，首要目标是造成自卫队“普通”化的既成事实。日本国内有国际和平合作法[32]与特别措施法[33]，对于自卫队的活动进行规定，虽然认可“正当防卫、紧急避难”情况下可以使用武器，但不允许为了完成任务而使用武器。
正是由于非洲当地局势有各种变化可能，为日本借口确保“自卫队安全”将自卫队的武器使用标准扩大到国际标准提供了可能。已经有声音提出“至少对于参与基于联合国安理会决议以及某些情况下上述地区的安全框架(东亚安全机制)内的维和行动，应认可自卫队不受从来的限制，参与其中”[34]。
除了传统安全问题，非洲还存在着极其严重的非传统安全问题，为日本提供了一个以“警察活动”向海外派遣自卫队的机会。2008年安理会通过四项决议，在此基础上为解决索马里海盗问题展开国际合作机制。日本与索马里海盗的渊源来自2008年11月，索马里海域发生中国籍捕鲸船“天佑八号”被劫持，而该船的船长是日本人。2009年3月，日本派遣两艘护卫舰进入亚丁湾巡航，保护民间船只不受海盗袭击，并不参与取缔海盗船活动。2009年6月，日本制定了《海盗应对法》，而在2011年6月又在东非吉布提设置了自卫队基地，由此以处理海盗问题使得自卫队的海外派遣实现了“常态化”。而近年海盗袭击数量锐减，日本仍决定延长在亚丁湾的巡航，并在2013年12月上旬，首次派遣两艘护卫舰中的一艘参与到以英美为中心的多国部队中。
日美同盟也是日本突破宪法束缚、实现“普通国家”目标的工具。小泉时期就是依靠日美同盟，在没有联合国决议的情况下，实现了自卫队走出周边，进入冲突地区。当然日美同盟与联合国决议有时候是冲突的，过于依赖日美同盟得不偿失。对于日本而言，有利的一点是非洲国家虽然并不愿意看到欧美的军事存在，但在打击恐怖主义等非传统安全领域却希望借助欧美的力量，而美国也意欲将非洲纳入其全球防务版图，以确保美国的能源安全。以反恐的名义，2013年美国在35个非洲国家实现驻军，并仍有增加趋势。通过加强与非洲国家在反恐和军事训练方面的合作来巩固其在非洲的影响力。而日本通过日美同盟，借由美国承担全球伙伴的责任，派遣自卫队参与非洲非传统安全领域事务，可以维持自卫队在海外的长期存在。
非洲终于不再只是“国际组织中的票田，更与日本自身的增长联系在一起”，随着日本对于非洲经济的参与度的加深，就如2013年1月阿尔及利亚发生的袭击天然气田事件那样，日本公民成为非洲不稳定局势受害者的概率也会上升，这样使“降低非洲各国的不稳定，与日本以及日本人自身的安全保障相关”[35]就更具有现实意义。在保护日本公民的名义下，在可预见的未来，日本只会加强在非洲安全事务方面的参与，延续自卫队海外派遣的“常态”化、进而实现自卫队行动的“普通”化。在这一既成事实下，将逐步改变日本民众对和平宪法的观点，最终推动和平宪法的修改，成就“普通国家”的目标。
而日本之所以越来越迫切地希望成为“普通国家”，仍与中国有关。应对中国崛起，“普通国家”化成为日本朝野共识的基础之一。而在小泉纯一郎之后，日本政局动荡，经历了“六年六相”。经济不见好转，却又接连遭遇世界金融危机、“3·11”大地震的打击。在日本陷于挫折与迷惘之中时，邻国中国却日益强大。在2010年，中国又超过了日本，成为世界第二大经济体。自身信心的日渐缺失与邻国的日益强大所造成的强烈不安，使得日本更加希望通过加强军事力量来维护日本的独立与繁荣。这也是日本加大对非洲安全事务参与力度的根本所在。
四、日本对非外交的展望
1993年第一届TICAD召开时，乌干达总统穆塞维尼代表非洲各国致辞时已经提出，对于非洲的发展，援助是必要而非重要的，成功来自贸易与投资，而日本并没有重视非洲的声音。在非洲日益边缘化的时代，日本在“名誉白人”的心态下，以形象工程的姿态经营着与非洲的关系。直至非洲具有了经济、政治两方面价值时，日本才开始加大对非洲事务的投入。在非洲价值的提升过程中，欧美各国出于不同的利益需要，也纷纷调整对非政策，加大对非洲的重视与投入。除了长期拥有在非洲利益的欧美白人之外，中国、韩国、印度、俄罗斯等也参与到非洲的开发中。非洲呈现出“白人国家”与混杂各种肤色的发展中国家竞争的姿态。号称“唤起冷战后国际社会对非洲关心”的日本倒成了非洲大陆的后来者。
在非洲争夺战中，日本并不占多大优势。不说具有传统渊源的欧美各国，就是与各种肤色的其他国家的竞争，日本也不占绝对优势。当下的日本外交有一种过度的“中国意识”。当然，中国在非洲具有压倒性存在，确实是日本不得不考虑的因素。冷战后，中国的非洲影响力带给日本的是一次次挫败感。然而，中国与日本之间对非外交存在着“历史厚度上的差距”，单从与非洲的贸易额而言，就不是一个级别的。2012年，中国与非洲的贸易额达到了1 663亿美元，而日本仅为300亿美元左右。为了摆脱“边缘化”“贫困化”的困境，非洲国家选择将经贸关系放在首要位置，自然欢迎日本加大对非洲的投入力度。正是“中国因素”促使非洲国际地位的回升，也加大了非洲国家与他国进行讨价还价的筹码，使西方大国特别是欧美对于非洲的控制力减弱。从这一意义出发，非洲国家也不会轻易选择与中国决裂。
首先，日本更为现实的竞争对手是韩国、印度等国家。单从贸易额看，韩国、印度、土耳其与非洲的贸易额分别是140亿、340亿、200亿美元，与日本的300亿美元相差并不大[36]。这些国家也在积极展开对非洲的援助，比如韩国从2006年开始，每隔三年召开首脑级别、部长级别论坛。2012年10月召开的论坛上，韩国政府表示2年之内向非洲提供5.9亿美元的ODA。这些国家虽然经济实力远不如日本，但在某些方面却拥有日本没有的优势。比如实现工业化、谋求经济上的独立是非洲国家自独立开始不变的目标。制造业被视为非洲实现可持续性发展所必需的。拿资源换技术也是非洲国家正在做的。由于非洲工业化程度较低，制造业落后，以高品质高价格著称的日本制造业并不适合为非洲产业结构的升级提供技术转移。
其次，日本的影响力仍旧是和“资金”挂钩的，强大的经济实力是支撑这种影响力的关键。日本世界第二大经济体的地位保持了20多年，20世纪80年代，日本经济鼎盛时期，GDP相当于美国的2 /3，而到了2011年，这一比重仅为38%。2010年日本失去了世界第二大经济体的地位。日本政府在2006年6月的《经济财政运营以及机构改革基本方针》中规定：一般会计出资ODA在2007—2011年度的5年之间，每年削减2%—4%。2005年小泉在七国首脑会议上表示ODA增加100亿美元，从2005—2009年，日本的ODA确实增加到了2004年的一倍以上，但包括财政投资融资等特别会计账户的日元贷款以及放弃的债权，一般会计所出的ODA纯增加额只有1 000亿—2 000亿日元而已。
到2009年，日本未能完成5年增加100亿美元ODA的国际公约，直接影响到了日本的国际信用。日本的ODA排名在2001年下降到第二位，2006年下降到第三位，2007年下降到第五位。实际上，截至2008年，虽然在ODA大幅削减的过程中达成了对非洲援助三年翻倍的承诺，但是由于英美投入的增加，日本在非洲发展问题上的存在感并没有大幅提升。
日本与非洲之间最薄弱的还是人员往来。在高层互访上，虽然自2007年开始每年日本的外相都到访非洲，但是每次也只有一到两个国家，并不算积极。进入21世纪以来，日本首相换了十来个，却只有森喜朗、小泉和安倍在任期间访问过非洲国家。由于日本政局变化，客观上也使访问非洲难以成为日本首相的出访惯例。缺乏双边层面上的政治互信和领导人间的个人友谊，这也是日本对非洲外交相比世界其他主要国家而言更为薄弱之处。
截至2005年10月1日，在非洲日本人共6 069人，占整个海外日本人口的0.6%。非洲国家驻日大使馆达35个，与此相对的，日本在非洲却只有24个大使馆。2007年日本新增的6个驻外领馆中，3个在非洲。到2013年驻非领馆增加到了32个。但在非洲的日本公民却仍不及万人。虽然官方在努力增加，但似乎并未能带动日本国民的热情。
当然，日本也有自身优势。日本对非洲农业发展做出的贡献值得肯定。20世纪60年代对非洲的日元贷款主要用于农业开发，在20世纪70年代开始日本又为坦桑尼亚的乞力马扎罗农业开发计划提供了大量支援。在20世纪80年代首次主导非洲发展援助就是应对非洲的饥荒问题。1986年5月，联合国非洲特别大会上，在讨论“非洲优先项目”时，日本代表大来佐武郎的演说中提到了“非洲绿色革命构想”，包括加强非洲农业研究，恢复绿色，制订合适的开发计划，农村农业生产基础建设，农村开发，重视小农的政策，在与相关机构的合作下提供资金与技术援助。[37]日本将对非洲的农业开发重点放在欧美所不重视的粮食开发而非用于出口的初级产品开发上。这些援助不仅仅是紧急性、福利性的，而是要让非洲国家可以自力更生，提高非洲的粮食稳定供应能力，从而从根本上解决非洲的饥荒问题。总之，日本对非洲的发展政策与农业开发结下了不解之缘。
日本从20世纪70年代开始支援坦桑尼亚的乞力马扎罗农业开发计划，在乞力马扎罗建立的农业培训中心教农民种水稻，在这个地区开展乡村森林发展项目，在莫罗戈罗省建设小农户灌溉项目，还在多处援建小型供水设施。加上专业性强、效率高的非政府组织、志愿者的投入，到1998年，该项目实现了大米产量翻三番，被视为日元贷款进行农业合作的成功典范。这一模式在埃及也同样取得了成功。本身曾是农业国的日本对于农业发展确实有其独到之处。
非洲饮食习惯也发生了改变。从20世纪90年代后半期开始，非洲的大米消费量增加，并持续上升。撒哈拉以南非洲的自给率为60%左右，产量在1 400万吨左右。而大米的消费以城市为主，需要从亚洲进口。粮食产量直接关系非洲的减贫能否成功。日本虽然与非洲大多数地区的自然环境不同，但对于水稻的开发、种植具有其优势。日本致力于利用在水稻上的优势为非洲的农业发展做出贡献。2003年第三届TICAD国际会议上，小泉提出“非洲新稻”作为连接亚非的纽带，而这一稻米品种的诞生也离不开日本的贡献。日本常年坚持对国际农业研究所进行资金援助、人员支持。“非洲新稻”是由非洲与亚洲稻谷杂交而成的新稻谷，抗病虫、耐寒、生长时期短等特征，被视为适合非洲种植。2002年非洲水稻中心等国际机构开始加强对非洲新稻的普及推广，当时目标是2.4万公顷，到2006年前推广到21万公顷。2009年栽培面积已经超过70万公顷。
2008年第四届TICAD会议上，日本政府承诺为填补非洲人口增长引起的粮食不足，将支援非洲大陆的稻谷开发，使其产量在十年间翻倍。在2013年的第五届TICAD会议上，日本政府再次确认了该目标，表示为达成此目标将继续努力。2008年日本国家合作署与国际非政府组织“非洲绿色革命联盟”共同倡议成立的“非洲水稻发展联盟”，共有23个成员国。该联盟制定水稻战略、设定具体目标，即“十年内大米实现自给自足”、面向以农业政策为优先的国家，由日本等各捐助国以及国际机构进行援助。[38]
其中，JICA为培育水稻相关的技术人员、推广人员，提供进修机会；还派遣专门的水稻专家前往非洲指导、推进灌溉计划，致力于达成非洲大陆的稻谷产量在十年间翻倍的目标。同时，日本也认识到非洲农业市场化不足，为改善这一问题，JICA还在埃塞俄比亚、肯尼亚为改善这些地区的粮食流通、销售、加工、促进出口等做出努力。
喀麦隆自2008年加入非洲水稻发展联盟以来，水稻年产量已从当时的6.5万吨增至2010年的17.4万吨。[39]非洲的大米产量从2008年的1 400万吨上升到2011年的2 000万吨。[40]非洲的日本技术专家和海外合作志愿者在非洲的农业开发、普及领域起着看似微小却意义深远的影响。例如，在乌干达各地有约100名日本青年海外合作队队员从2009年1月开始进行推广水稻活动，极大地拉近了日本与非洲国家的民众感情。能否将农业上的优势转化为其他优势进而在开发非洲的竞争中胜出，对于日本而言，还有很多问题需要解决。
是否能保持政策的持续性也是对日本的一大考验。2008年金融危机爆发前，日本将包括气候问题在内的环境保护问题作为当年TICAD的重点议题，通过积极应对气候变化问题来凸显同中国援非政策的区别。日本当时提出将援助非洲国家利用水利、太阳能等清洁能源发电，协助制定防止土地沙漠化的对策，向非洲各国提供污水处理技术。对于改善非洲的自然环境和非洲的可持续发展具有一定意义，有利于日本正面形象的塑造。但是到了2013年TICAD时，环境保护问题失去了原有的地位，最终宣言内虽有提及，也只表示“认识到气候变动对于非洲大陆整体的严重影响，追求可持续且强韧的增长”。在不景气的时代，日本的对非援助事实上又回到了“经济合作”的模式。当然，TICAD作为“形象工程”的色彩越发淡薄，反而有可能帮助日本与非洲国家通过TICAD构筑起正常的外交关系。然而，与中国的区别也越来越小，也抹杀了日本自身的特色。
2008年，在举办第四届TICAD会议前，日本与非盟当局私下就TICAD的存在形式进行了各种交涉。曾经担任过马里总统、2005年非盟委员会委员长的科纳雷在2007年1月26日与负责非洲冲突难民问题的佐藤启太郎大臣的会谈中表示，对日本政府的唯一不满就是非盟不是TICAD的共同主办方。科纳雷对佐藤提出要求，认为应该以明确的形式将非盟、非洲发展新伙伴计划纳入TICAD进程中。2007年10月，负责TICAD事务的小田野展丈大使到访非盟总部，非洲强烈要求将非盟列入TICAD的共同主办方中，而小田野大使的回答只是加强与非盟的协作与政策对话。非盟的贸易产业委员坦克对此抱怨道“非盟是有问题，但在政治意义上对非盟的能力持怀疑态度的只有日本政府”[41]。直到2013年的第五届TICAD，非盟才被纳入了TICAD会议的共同主办方。非洲还提出在非洲举行TICAD，在TICAD最终宣言中笼统地表示双方对相互举行会议的原则达成一致，而外务省对于非洲举行TICAD事实上持怀疑态度，“非洲没有能举办如此大型会议的城市，而能如此细致地进行运营是日本的优点”[42]，日本仍旧质疑非洲国家的能力。
虽然并没有像欧美那般表现得高高在上，并不意味着日本人对非洲没有成见。虽然只是“名誉”，但日本仍习惯于将自己置于白人的“高度”看待非洲。日本官方对非洲有种根深蒂固的歧视，这种歧视并非是建立在人种偏见之上，而是建立在实力对比基础之上。富裕、先进的日本与贫穷、落后的非洲，日本自然高于非洲，理所当然应该领导非洲前进。这使要与非洲国家建立平等的伙伴关系变得困难，在这种关系下，日本想要取得非洲国家的信任比较困难。能否去掉“名誉白人”的意识、作风，从“日本与非洲”这一角度出发，扎实的发展与非洲的双边关系是日本能否与非洲建立起友好关系、获得非洲支持的关键。