世界经济危机与援非责任的形成
第一次石油危机对于西方发达国家造成了严重影响，其中日本受灾最为严重。1974年英国经济增长率为-0.5%，美国为-1.75%，日本则高达-3.25%。在这样巨大的打击下，日本率先做出调整，也率先走出了经济不景气；而欧美各国则陷入了长达十年的“滞胀期”。在这样的世界危机中，经济一枝独秀的日本得到欧美国家认可，拥有了参与世界经济运营的权力，同时也需要承担相应的责任，其中包括援助非洲这一传统的“白人的负担”。
一、政治责任与对非援助的加强
(一) 欧美的对非援助传统[13]
“第四点计划”，是战后发达国家对发展中国家援助的起点。在1949年1月20日，杜鲁门在其总统就职演说中提出美国全球战略的四点行动计划，其中第四点明确表明向发展中国家提供经济技术援助的必要性。而在这之前，美国正在通过马歇尔计划援助西欧，试图帮助其实现经济复苏。
第二次世界大战使得西欧各老牌帝国实力大减，对于殖民地的控制力不从心，客观上使得战后众多原殖民地得以实现民族独立，成为国际社会的独立一员。这些国家虽然完成了政治独立，却与经济独立相去甚远，经济发展尤其依赖外部资金。在旧的国际体系中，殖民地事务被视为宗主国国内问题，需要宗主国自行加以解决。而这些原殖民地国家的政治独立，也使得发展问题从宗主国的国内问题变成了国际问题。这些国家本身又是资本主义经济体系不可或缺的一部分，西欧的经济复兴、繁荣发展所需要的原料供应、产品销售都离不开它们。
战后的民族独立运动，本身是在东西冷战这一大背景下发生的，也必然受其影响。为了确保新独立国家留在西方阵营内，西方必须证明，在自由主义条件下而不是共产主义条件下，这些国家也即发展中国家实现物质的富足是切实可行的。而从20世纪50年代末期起，苏联开始向社会主义阵营之外的有关国家提供援助，从而形成了与美国展开“援助竞争”的态势。为了抵消日益增强的苏联影响力，美国将其对外援助的重点逐渐转向发展中国家。1961年，肯尼迪总统在第十六届联合国大会上所做的演说中，提议将20世纪60年代作为“发展的10年”，可以视为其政策转变的标志。这样，在美、苏两大阵营对立的背景下，任何国家想要获取援助，就必须展现出自己置身于某一阵营的意愿。当然，双方所提供的援助并不仅仅是经济援助，也包括军事援助。为了确保发展中国家留在捐助方所认为的通往富足的正确道路上，军事力量的使用也被认为是必须的。而在本书中，考虑到本书考察对象日本在战后的特殊性，援助将被限定为包括优惠贷款和赠予等形式在内的经济援助。
除了泾渭分明的双边援助外，西方阵营对发展中国家的援助还包括多边援助。英法拥有大量海外殖民地，但在战后对这些殖民地的控制日益力不从心。英法希望能继续控制原殖民地，又希望能将援助这些新国家的财政负担国际化，以减轻自身压力。这样就产生了多边援助。1947年印度独立前后，英国认为这些贫穷的新型独立国家，其发展需要依靠来自外部的开发投资，但这些国家返还本息的能力低，又无法以其可承受能力为条件，从国际金融市场、国际复兴开发银行筹措到资金，于是英国提议设立国际开发协会，以使得发达国家所出资的资金，可以长期、无利息的借贷给发展中国家。在1950年该协会正式成立之前，就已经同意将资金总额的四分之一贷款给印度。而第二大殖民地国家法国，由于面临着其众多殖民地将于20世纪60年代相继独立的现实，为了将自身援助负担国际化，也在1958年主导成立了欧洲开发基金。英法的尝试，在促成了一个个多边援助机构诞生的同时，也使得这些机构在国际援助体系中占据了至关重要的地位。
西方阵营也主导着国际组织的对外援助。联合国系统内最大的无偿资金供给机构——UNDP(联合国开发计划署)，其首任开发署署长是原联合国特别基金管理局局长美国人霍夫曼，而副署长则由联合国副秘书长英国人欧文担任。越富裕越有发言权的国际金融组织——世界银行从20世纪60年代开始向发展中国家提供发展援助和发展融资，更在1973年后成了全世界最大的援助机构。1961年，大西洋两岸的发达白人国家成立了“经济合作与发展组织”(OECD)，并设立了专门的“发展援助委员会”，西方发达国家借此机构协调对外援助政策。有别于双边援助，多边援助更多体现的是西方阵营的整体利益。
据统计，1956—1960年，OECD国家以及日本的对外经济合作(即对外援助)金额达365亿美元，其中日本的出资约为10亿美元，占3%，居世界第七位。而社会主义阵营各国从1955—1961年的对外援助约为38亿美元，仅为前者的10%左右[14]。显然西方阵营在援助金额上具有压倒性优势。尽管日本也参与到了帮助发展中国家转型的过程中，但战后援助的主体显然是控制着各大国际组织的北美和西欧国家。基于地理、历史以及地缘政治等方面的原因，西欧的发达国家尤其重视非洲，对于非洲的援助也具有更为强烈的“白人”主体性。
1960年被称为“非洲年”，以西非国家为主，共有17个非洲国家获得政治独立。而1960年1月至1965年1月，总计有25个非洲国家获得独立。这些国家的经济极其脆弱，基础设施建设落后，被认为缺乏刺激其经济发展的金融资本，所以对于来自东西方阵营的援助都表示欢迎。
在非洲国家大批独立的时候，美苏也进入了“援助竞争”模式。也就意味着非洲国家要获得援助，必须选择一个阵营或者选择“中立”。非洲殖民地的反宗主国运动，只在极小的一部分国家小规模地进行过。而独立非洲国家中，也只有卢旺达的卡伊班达、肯尼亚的肯尼亚塔、坦桑尼亚的尼雷尔等少数领导人是领导过反殖民运动的。一般，非洲国家的首任最高领导人都是由宗主国所选定的。因此，这些“被赐予独立”的国家在取得政治独立的同时，也将殖民地时代的行政体制继承了下来。而宗主国的殖民地官员，或者继续留在其原来的职位上，或者成为新国家的技术顾问，继续掌握着国家运营的实权。而这一行政体制，本质上是为殖民地时代的经济体系服务的，也就是为宗主国的利益服务的。
对于已经成为“外国”的英法等国，最关心的是自身经济的稳定发展以及其在非洲的既得利益得到保护。于是，援助被打造成实现对非洲进行战略控制的绝好武器。比如法国创建西非各国中央银行、喀麦隆以及赤道非洲各国中央银行，使其货币法郎得以在非洲国家继续存续下去。法国将援助资金暂存于接受国在这些共同银行中的名义账户里。如果有国家采取法国不乐意看到的政策，法国就通过提前到账或延迟到账的方式施加压力。而殖民体系客观上造成了非洲精英阶层的缺乏。各宗主国以及各国际组织，借此以“白人的指导、运营是必需的”为由对非洲进行各种“技术援助”。而这种技术援助又使“白人”掌握行政实权得以长期化。鉴于经济上所存在的这种依存关系，很难说非洲国家可以做到真正的“中立”。非洲国家与宗主国之间的这种密切关系，也使得“非洲=西欧的责任”这一认识有了长期存在下去的客观基础。
在罗斯托的经济发展各阶段理论的影响下，西方阵营认为发展中国家缺乏刺激其国内发展的金融资本，而外国援助是发展中国家获取外国投资并促进经济快速增长的唯一方式。发展中国家则从依附论出发，认为第三世界处于低发展状态的原因，在于殖民主义所造成的经济结构以及不公平的国际贸易体系，使得其在独立后继续受到发达国家的榨取。只要发展中国家出口初级产品，发达国家出口工业品这一贸易结构不改变，发展中国家与发达国家之间的差距只会越来越大。因此，发展中国家普遍选择“进口替代工业化”战略，希望能够实现本国的工业化。但发达国家之所以进行援助，本质上是希望发展中国家继续做国际贸易体系中稳定的原料提供者、产品出口地。所以，在发展援助的最终目标上，西方发达国家与发展中国家有着不可调和的矛盾。
但是，援助所体现的显然是捐助方的意志。发达国家鼓吹自由贸易体系，在比较优势、国际分工理论下，通过国际援助，让非洲的发展中国家采取扩大初级产品生产的政策。在这一政策下，20世纪60年代，援助资金被更为集中地用于基础设施项目，比如公路、铁路等的投资上。但直到20世纪70年代初，可供谈论的基础设施项目仍然不多。而这些基础设施的建设，本质上也是为了方便非洲国家的初级产品向西方发达国家出口。
当时西方发达国家认为，通过援助可以实现以国家为单位的宏观经济增长，而通过“滴漏效应”可以惠及普通大众。在战后经济发展的黄金年代——20世纪60年代，发展中国家的整体经济增长超过了平均5%的增长目标，最终达到了5.5%。但是这一经济增长并没有纠正发展中国家的国内产业结构，也没有惠及一般民众。而一味扩大初级产品生产更是此后非洲陷入更加贫困境地的根源所在。
进入20世纪70年代，第三世界运动兴起，东西方意识形态之争让位于南北问题，经济问题逐步成为国际社会最重要的议题。发达国家与发展中国家之间的矛盾日益激化、对立日趋明显。1973年的石油危机又引发了战后西方最严重的经济危机，为了不失去对非洲的战略控制，使得白人国家一度需要有其他国家来分担被视为“白人的负担”的非洲援助。
(二) 欧美要求日本分担援非责任
在1975年，首届发达国家首脑会议召开，当时资本主义世界第二大经济体日本也被包括在内。在日本的经济实力得到认可、被允许参与世界经济运营的同时，要求其为平衡世界经济做出贡献的呼声也日益高涨。
由于第一次石油危机的冲击，西方世界在1973—1974年经历了战后最严重的经济衰退。西方各国都在石油危机中受到了深重的打击，其中日本受到的冲击最大，1974年，日本经济下降到了-3.25%[15]。1975年，日本经济走出低谷，当年增长率为2.7%，美英及联邦德国还在负增长中挣扎，法国几乎没有增长，只有加拿大显示出了亮眼的成绩，当年达到5.5%。也在1975年，日本对北美、西欧的收支同时转为黑字，并一直呈现持续扩大的趋势。日本经济的增长，依靠的是强大的出口。而此时，欧美是日本产品最重要的出口市场。日本的黑字，意味着欧美的赤字。欧美各国将日本的贸易黑字视为导致“世界经济失衡”的原因，要求日本将手握的贸易黑字进行“回流”，也即“返还”给世界经济体系中的各国。而日本采取的“回流”方式之一就是扩大对外援助。
1976年，福田赳夫首相在伦敦召开的发达国家首脑会议上做出承诺，在未来的五年，日本的ODA 5年将增加一倍以上，由此拉开了日本ODA激增的序幕[16]。此次会议召开前，美国与欧洲各国正在一同对日本施加压力，希望日元进行升值。而福田首相在伦敦的表现受到了其他发达国家的肯定，成功地抵消了对日本的一部分压力。1978年波恩首脑会议上，日本又表示将所承诺的ODA总量倍增的年限从5年减少为3年[17]。1977年日本ODA的实际总额为14.2亿美元，1980年则达到了33亿美元，超额完成国际承诺。
从20世纪70年代中期开始，日本对于国际机构的出资逐渐增加，一直达到了日本ODA支出的近三成。特别是在1976年，日本的ODA为11.049亿美元，减少了4 280万美元，而对世界银行、亚洲发展银行等国际机构的出资达到3.52亿美元，增加了18.4%。在ODA总量减少的情况下，对于国际机构出资的增加，意味着双边援助的减少。这种多边援助的增加，似乎可以视为此时日本的援助更具有“为平衡世界经济做出贡献”的一面。
而无论是ODA总量的扩大，还是对国际机构出资的增加，在“滴漏效应”下，总会导致有一部ODA流向非洲地区。其中，1978年，日本对撒哈拉以南非洲地区的ODA猛增到了1.286 5亿美元，占到整体支出的8.4%；1979年，则跨进2亿美元，占到整体的10.8%，是1978年的1.6倍；1980年进一步扩大为11.4%。而在1970年，日本的对非ODA只占2.2%。
那么，在非洲地区，哪些国家是日本ODA扩大的最大受益者呢？
从1973年开始到1986年，日本对埃及的援助，贷款为3 428.8亿日元，无偿资金援助为315.95亿日元，仅次于印度尼西亚、泰国等，埃及成了日本在非洲最为重要的援助对象，也是中东、非洲地区唯一日本每年提供援助的国家。整个20世纪80年代，日本对埃及的日元贷款增长率，高于其他任何一个援助对象。同时，在发展援助组织DAC中，日本对埃及的援助，仅次于美国[18]。如果说1973年开始对埃及的增加援助，是为了表示“亲中东”，进而确保自身石油供应的话，之后的持续扩大则是因为，在埃及与以色列和解后，美国加大了对埃及的扶持。特别是在1978年《戴维营协议》签署后，日本对埃及的援助开始大幅上升。而在埃及总统萨达特被暗杀后，里根总统立刻向中曾根首相发去亲笔信，要求日本对埃及进行紧急援助。可见，1978年之后日本之所以加大对埃及的援助力度，本质上是为了配合美国的全球战略。所谓的“为平衡全球经济做贡献”，实质上是为西方阵营的“反共”事业做贡献。
截至1986年，日本对撒哈拉以南非洲国家的无偿资金援助中，占据首位的同样是美国在非洲的战略要地——苏丹，其无偿资金总额高达406.63亿日元。日本虽然无法为西方阵营做出安全上的贡献，但是得益于其有色人种的身份，可以以经济援助为西方阵营的主体——白人的整体安全做出一定的贡献。而且日本对非洲的援助，并非是为了减轻西欧的负担，而是为了分担“亲·盟友”——美国的负担。这一点，在对坦桑尼亚的援助中体现得更为明显[19]。
这种“为平衡世界经济做贡献”的对非援助，到了第二次石油危机后更加明显。1979年7月，在第二次石油危机爆发后，时隔五年后，日本的外相再次访问非洲。园田直外相此时访问的国家变成了尼日利亚、科特迪瓦、塞内加尔、坦桑尼亚和肯尼亚。这五个国家都是撒哈拉以南非洲国家，其中只有尼日利亚是产油国。可见，对此时的日本而言，开展非洲外交的主要目的已不是获得石油的稳定供应。而在1979年的联大会议上，园田直外相的演说重点是亚洲，非洲被摆在相当后面的位置。在1980年的《外交蓝皮书》中，园田外相对于此次非洲5国出访，只写了一句“在增进相互理解和加强友好合作关系上取得巨大成果”[20]。显然，非洲对于日本自身，并不具有太大的价值。
日本之所以积极开展对非外交，可视作其基于对当时国际局势的判断，从西方阵营的整体利益出发，通过承担对非洲的援助，分担欧美的资金负担，进一步做出与其世界经济大国地位相匹配的国际贡献。日本虽然在第一次石油危机中受灾严重，却通过正确的政策调整，取得了高于欧美的经济增长。1973—1979年，日本的年均增长率为3.8%。高于美国的2.8%，更高于OECD平均2.6%的增速。在第二次石油危机后，日本仍旧第一个走出经济衰退，在西方阵营中一枝独秀。而园田所访问的5国中，除了坦桑尼亚外，其余4国都是向来被日本视为“稳健派”的亲西方国家，其中科特迪瓦更是在第一次石油危机后，最早表示要和西方在非洲的战略要地——南非改善关系的“黑非洲”国家。而坦桑尼亚则是西方阵营一直希望拉拢的重要国家。
虽然，本质上日本的对非援助是用来解决与欧美之间的贸易摩擦，但归根到底仍与日本的切身利益相连，尽管在表面上显得极其“利他”；而且日本言而有信，确实落实了自己的承诺，也在一定程度上改善了自身在西方阵营中的处境。而随着对非援助的扩大，日本在非洲的形象得以改善也是自然。
1978年，日本在竞选联合国非常任理事国时输给了孟加拉国，1980年再次竞选时，却得到了147张有效票中的141张，有史以来第一次以最高票当选为非常任理事国，而在此前虽然有过4次当选，但日本都是最后一位[21]。日本的高票当选离不开非洲的支持。如此高的支持率，一定程度上说明当时日本在整个国际社会中的形象甚好。这一美好形象，离不开日本的资金贡献。日本在做出资金贡献的同时，还提高了自身在国际社会中的地位。
然而1986年，日本再次竞选非常任理事国时，又差点落选。此时，日本对非洲的援助并没有减少。在1985年，非洲还超越了中东、中南美地区，成为日本对外援助中仅次于东亚的援助区域。但援助却不起作用了，日本失去了非洲的选票支持。当时，非洲各国与南非的关系日益恶化，对日本与南非之间的紧密关系感到反感。但是，日本对南非的态度，与美英法联邦德国等相比，并没有多大不同。此时，日本也还没有取代美国，成为南非的第一大贸易对象。日本的形象之所以会恶化，离不开欧美各国在背后的“推波助澜”。此时的南非问题，同样是欧美用来“敲打”日本的利器[22]。
之所以会发生这一状况，是因为日本自20世纪70年代后半期开始的、以援助等方式，使得手里的贸易黑字“回流”的尝试并没有取得成功，反而日本手握的贸易黑字越来越多。与此产生明显对比的是，欧美各国迟迟无法从滞胀中恢复，面临着高赤字、高失业率。加上20世纪80年代初期的“新冷战”，欧美在自身经济困难的时候还要承担大量的军事开支。而“和平国家”日本却不用承担这一责任。于是，欧美认为日本的繁荣是建立在“免费搭乘安全车”之上，对日本也越发不满。随着1985年东西阵营再次缓和，经济问题又成了西方阵营的主要议题。而与日本的贸易摩擦问题又成了西方阵营的核心问题。1985年，在当年的OECD部长理事会上，欧共体与美国一起指名谴责日本的贸易黑字，要求已经成为“经济大国”的日本为稳定世界经济承担责任。
日本再次以扩大ODA来应对对自身巨大贸易黑字的攻击。在1987年6月的伦敦七国首脑会议上，日本再次做出承诺。日本将ODA的中期目标定为到1990年扩大至76亿美元以上，还承诺大幅改善长期受到诟病的ODA质量，在援助方面承当经济大国的国际责任。而非洲再次受惠于此。20世纪80年代后半期，日本对于非洲开发银行和非洲开发基金出资增加为域外加盟国中的第二位、第一位。世界银行在1985年7月至1988年6月三年设立的“撒哈拉以南非洲特别基金”，在“对撒哈拉以南非洲地区的特别贷款”的直接捐赠以外，向联邦德国、日本、瑞士、英国、沙特阿拉伯、比利时进行特别融资[23]。日本积极参与其中，截至1987年6月已经为该基金支付了447亿日元，自1986—1989年，对非洲的11个国家提供了333亿日元[24]，为欧美主导的援助新潮流——结构调整，做出了贡献。
日本仍旧延续福田时期的做法，将包括对非援助在内的对外援助作为“回流”贸易黑字的重要手段，希望将自己从被人厌恶的顺差国变成受人喜爱的顺差国。但是欧美不认为援助可以从根本上解决彼此间的矛盾。先是要求日元升值，1985年广场协议签订后日元急速增值。但美国对日本的贸易赤字也没有减少多少。日美间贸易摩擦越发尖锐，日本即使自主限制出口也无法解决问题。于是，美国又开始要求日本进行经济结构调整。
随着冷战临近尾声，日本与欧美之间的贸易摩擦越发白热化，日本在国际社会中的处境也越发艰难。尤其是1987年5月，美国以东芝机械向苏联出口高技术，违反巴黎统筹委员会规定为由对东芝进行制裁。这一举措，进一步强化了日本“为了追求经济利益，哪怕损害西方整体安全利益”的自私形象。曾经为日本带来地位提升的援助，此时已经无法为改善日本的处境做出多大贡献。
到了20世纪80年代中期，美国政府特别指定非洲，要求日本政府扩大援助[25]。在1987年西方首脑会议上做出ODA翻倍的承诺之前，中曾根康弘首相在4月到访美国。在与里根的会谈中，中曾根表示，从1987年开始的3年间，日本将通过政府与民间渠道，共同向发展中国家提供200亿美元的援助，而对于非洲各国这些最不发达国家则将积极实施“无项目”援助。
可以说，20世纪80年代中后期，正是美国的压力，使得日本不得不维持、并扩大对非洲的援助。而此时，日本的对外援助，特别是对非援助，少了之前的“从容”，更加像是对美“外压”的一种反应。1973年第一次石油危机之后，日本以一种比较积极的姿态迎接世界经济危机的挑战。而到了20世纪80年代中后期，日本又回到了被动应对美国压力的老路，其谋求“自主外交”的尝试，就此告一段落。
二、DAC与日本在援非模式上的博弈
虽然日本对非洲援助的增加是在为西方阵营，也即是为欧美国家做贡献，但是对非援助也成了日本对非外交的主体模式。在援助非洲的具体方式上，日本尝试在非洲施行自身的援助方式，却受到以DAC为首的各方的再三批评，日式援助被视为不符合“白人标准”，被要求进行改进。在被动的修改中日本也曾探索过主导对非援助的可能。
一般认为，1954年参加科伦坡计划是日本对外援助的开端。日本官方并不用“援助”一词，而是使用“经济合作”，比如通产省在1958—1978年发表的《经济合作白皮书》中凡是涉及“对外援助”的皆用这一概念。由于战后日本对于东南亚各国的援助是作为战后赔偿的补偿形式而实施的，确实难以冠以“援助”之名。日本先后与缅甸、菲律宾、印度尼西亚及南越签订了赔偿和经济合作协定，提供技术和经济援助。
从具体措施来看，“经济合作”这一用词更为明确地定义了日式援助的特色。日本的“援助”并不像主流援助方式那般以无偿援助为主，而是以项目来提供日元贷款为特色，附加各种条件，本质上是用以促进日本的对外“通商”。所谓日式援助，就是通过将“援助、贸易、投资”进行有机组合，实现三位一体的模式。
1955年12月，鸠山一郎内阁制定的《经济自主五年计划》把“振兴贸易”列为基本政策之一，“贸易立国”战略正式形成。《日美安保条约》签订与战后新宪法的存在，否定了日本在对外关系上运用军事手段的可能性。日本只能运用经济外交手段推行国策，而对外经济合作无疑也是为此目的所服务的。通过对东南亚各国的经济合作，日本不仅恢复了与东南亚各国的外交关系，更确保了稳定的原料供应基地和出口市场。贸易也是日本对非洲进行经济合作的开端。日本对东南亚的经济合作模式无疑也是日本对非洲实施援助时的参照。然而日本在非洲推行日式援助却受到了来自“白人”援助集团的巨大压力。
1960年3月，日本在美国的支持下加入了发展援助委员会DAC这一“白人援助集团”的前身——发展援助集团(Development Assistance Group)。随着DAG在1961年转型成为DAC，日本也成了DAC的一员。但直到1964年，日本才成功加入DAC的母体——OECD，也意味着日本这才算真正进入了发达国家的行列，成了“白人集团”的一员。显然，援助规则在日本加入前已经存在，而此时日本还未成长为经济大国，也不被视为原本只是大西洋两岸所组成的“白人集团”中的平等一员，无法参与援助标准的制定过程。DAC将日本的对外经济合作视为对外援助，按照自己的标准进行评判，自然是指责多于赞扬。客观上而言，对于受援助国，DAC的主流援助模式确实要比日式援助有利，所以发展中国家也多以DAC标准来批判日本的对外援助。
早在1964年，DAC在对日审查报告中就已经严厉指出，日本的援助额有悖于DAC逐渐增加援助额的基本方针，正在逐渐减少[26]。同年，DAC主席索普在访日时，批评日本对于发展中国家援助的总额、利息等援助条件，认为日本所定的利息太高，还经常以商业条件进行援助，日本应放宽援助条件[27]。
当时，日本仍是经济小国，仍在为成为欧美那样的成熟发达国家而努力。在这样的批评下，1965年日本的对外援助量有了很大扩展。政府与民间相加，总的对外援助支出为4.858亿美元，大大高于1964年的3.038亿美元。在这样迫于外压不得不对对外援助进行扩充的背景下，有一部分资金流向非洲也是自然。最明显的例证是日本自1966年开始，开始对非洲国家提供日元贷款。
日本对于来自DAC的批评，专注于通过扩大对外援助的资金绝对额来应对，对日本的这种扩大金额的做法，DAC在表示欢迎的同时，仍根据资金对GNP的比率批判日本。评价对GNP的比率，即ODA占援助国国民生产总值(GNP)的比率，是DAC评判成员国援助额的一大指标。根据1961年肯尼迪总统在第十六届联合国大会上所做的演说以及其后通过的联大决议，DAC呼吁其成员国达成的对外援目标被定为对GNP的1%[28]这一数值上。1966年，日本对外援助的对GNP比率从前一年的0.71%下降到0.69%，远低于DAC所呼吁的1%。虽然日本的出资额一直在增加，但对GNP比率不仅少有达到DAC建议的时候，还经常低于DAC各国的平均数目。结合该时期日本经济的高速增长，日本的对外援助与其日益提高的经济大国地位更显得不相称，自然也被DAC不断诟病。
1969年之后，DAC干脆把更受发展中国家欢迎、条件更宽松的ODA，也即官方发展援助[29]单列，使得倾向于“官民一体”进行贷款的日本式对外援助压力大增。比如1970年的《经济合作白皮书》显示1969年上升至第四大捐助国的日本，ODA比率只占34.5%，低于DAC平均的49.7%[30]。而1970年，DAC各国决定将GNP的1%作为援助目标，将ODA增加到GNP的0.7%。参加会议的日本代表爱知揆一外相则表示，1975年前达到1%对日本而言并不现实[31]。
1971年的《经济合作白皮书》显示1970年日本的对外援助上升到18.24亿美元，在DAC中上升到了第二位。虽然对外援助对GNP的比率从1969年的0.76%上升到0.93%，越发靠近1%，然而ODA只占GNP的0.23%，在DAC 16国中仅列第13位。1972年日本的ODA继续增加，但是OECD的审查报告指出，1972年日本的援助实际成绩，比1972年所接受的联合国贸发会议上所决定的目标大幅下滑，对GNP只有0.21%，还低于1971年的0.23%。于是1973年日本的ODA大幅增加为10.1亿美元，对GNP从0.21%上升到了0.25%。虽然DAC中大多数国家从没实现过ODA达到占GNP 0.7%这一目标，但DAC的平均数一直在0.7%的一半左右徘徊，而日本却从没有到达过这个平均数。
除了用对GNP比率这一指标来批评日本外，DAC不断要求日本改善对外援助的“质”。与日本援助非洲最直接的关联，来自DAC对日本援助地域分配的指责：认为日本的对外援助偏重东南亚国家，而对于以非洲国家为主的最不发达国家的援助过少，而日本则认为对东南亚的人均援助额少于其他地区。1971年，日本对外援助的98.4%集中于亚洲，而到了20世纪70年代后半期，则稳定在60%—70%。1985年之后对非洲援助超过对中南美、中东的援助，仅次于对亚洲的援助。在这一点上，日本确实有了很大改进。但是数据也显示，1987年欧洲与美国仍是非洲最大的捐助国。日本在1987年成为29个国家的最大捐助国，其中只有4个非洲国家。
DAC将对集中了大量最不发达国家的非洲所进行的援助，包装为“慈善”事业，从道德的高度指责日本的援助方式。特别是西欧各国，虽然其对非洲的援助存在有一些问题，但资金稳定，大部分为赠予，比如欧洲发展基金的对非援助几乎都是赠与。对于非洲国家而言，西欧的援助条件确实更加有利。这样，DAC对日本的批评也得到了非洲国家支持。20世纪70年代两次石油危机的冲击下陷入经济困境的西方，其援助重点逐渐转向了更为基础性的贫困问题，对解决贫困问题所做的援助占比，从70年代末的5%增加到了80年代初的50%。
直到1968年出资肯尼迪回合粮食援助(为应对发展中国家粮食不足问题)，日本才正式开始提供无偿资金援助。1972年日本决定原则上接受DAC的建议，提供赠与为主的长期低利息贷款，援助指标GE中的赠与率(Grant Element， GE)，从1969年DAC建议的76%提高到84%(对于非洲国家为中心的25个最不发达国家GE增加到86%)。1973年日本经济援助总计为5.84亿美元，占GNP的1.42%，首次达成对GNP 1%这一国际标准，成为第六个达成1%的捐助国。但是援助中的赠与率为67%，低于DAC平均的86.7%。ODA为1.01亿美元，对GNP从0.21%上升到了0.25%，ODA内的赠与率虽然从1972年的33%上升到了40%，但仍远远低于DAC64%的平均值[32]。根据OECD历年的报告，基于ODA中的赠予率进行排序的话，直到冷战结束，日本持续保持在DAC最后一名的位置上。在冷战结束后，日本对外ODA中日元贷款仍是主力，如1992年日元贷款占到55%，无偿技术合作为25%，无偿资金援助仅为20%。
在回应DAC对日式援助批评的同时，日本对非洲的援助仍在一定程度上坚持着自己的特色。对于拥有资源的国家，如尼日利亚、赞比亚，日本仍然坚持以日元贷款为主。至1986年为止，对资源大国尼日利亚的日元贷款为401.00亿日元，无偿资金援助只有22.85亿日元，技术合作也只有40.12亿日元。对于赞比亚也是日元贷款为495.5亿日元，而无偿资金援助为193.74亿日元，技术合作为56.7亿日元。这就使得日本对非洲的日元贷款高度集中，排名前10的国家集中了总额的81%。而无偿资金援助因为面对的是“最不发达”国家，接受国家比较多，前10位只集中了62%[33]。日本将对非洲的援助，按照各国的“能力”进行了分类，希望在DAC的巨大压力下仍能保有日式援助的“谋利”本质。
随着非洲经济的进一步恶化，援助最不发达国家的农业开发成了日本援助非洲的重点。无偿资金援助被大量用于粮食援助以及一般农业关系援助、粮食增长援助等。1986年日本整个对外双边ODA中无偿资金援助只占22%，对非洲的ODA中无偿资金援助却占据50.6%，加上技术合作的16.5%，对非洲的援助中赠予率的部分占到67.2%。20世纪80年代日本对撒哈拉以南非洲地区援助中的赠予率，1980年为38.7%，由于当时非洲所面临的大干旱，该比率持续上涨，最高的1984年为82.3%，其他时间则一直维持在60%—70%。而在冷战结束后，对于非洲地区的ODA中日元贷款的部分进一步下降，如1992年只占到20%，无偿资金援助占到64%，技术合作为16%[34]。虽然成因各不相同，但从结果来看，对于非洲地区的ODA与对其他地区的ODA极其不同，日式特色逐渐向欧美统一标准靠拢。而在整个对外无偿资金援助中，无项目无偿资金援助与粮食相关援助分别占28%、26%，是最为重要的部分[35]。
至于技术合作，数据显示，1989年1月在撒哈拉以南10国的日本青年海外合作队队员共有566人，占全体的31.5%，超过亚洲的27%，加上北非的突尼斯、摩洛哥，则整个非洲地区比率为36.97%。显然对非洲的技术援助大大超过了亚洲，更符合DAC的主流标准。
而美国仍是日本援非模式发生变化的主要推手，虽然DAC从日本加入时起就在敲打日本，但日本可以一直“屡教不改”，最重要的原因在于美国的保护。日式援助的特色是日元贷款，如1965年日本的对外援助中，60%为日元贷款，而且主要是以“项目贷款”方式，即对发展中国家经济发展有用的设施建设为对象实施，此外还包括以1965年印尼经济危机供给紧急援助为开端的少部分“商品贷款”。但是所谓的日式援助，其方式与战后初期美国的援助方式有极大的相似性。
美国开始对外援助时以大规模项目援助为主，援助的一大目的在于确保美国的出口，比如1954年根据《农业贸易开发援助发》开始对外粮食援助，首要目的就在于扩大美国农产品的出口市场。美国的对外援助也经常带有条件，要求受援国从美国企业筹措项目相关的产品和服务。日式援助本质上也是如此。日元贷款同样带有条件，要求受援国必须从日本企业筹措所需的资金与服务。而在利息与年限上，日元贷款确实比较严苛。1965年，由于特殊关系，日本对给予韩国、中国台湾地区的日元贷款收取3.5%的利息，而对更困难的印度、巴基斯坦的利息则是5.75%。然而直到1969年，日元贷款的平均利息仍为3.66%，高于DAC平均的2.8%，返还时间更比平均时长短8年。
DAC的西欧部分虽然也有法国这样坚持带条件援助[36]的中坚力量存在，却坚持不懈地指责日本的这种附带条件的援助，督促日本改正。有些发展中国家拿欧美的援助去还日本的日元贷款，不仅DAC不满意，受援助国家也不满意。1972年，日本接受DAC批评，修改了《出口基金法》《输出银行法》，1973年DAC通过了对发展中国家实施无条件双边政府贷款的备忘。基于这一备忘，1975年1月开始，日本对外日元贷款原则上应该无条件对发展中国家提供。但是直到1978年，日元贷款的无条件比率才有了上升，1978年为46%，79年上升为60%(基于双边协议)[37]。
美国的政策转换，是日本的贷款无条件化得以落实的最重要因素。受困于自身经济以及越南战争，美国不再承担以大型开发为主的援助政策，转而提倡小规模、廉价的发展项目。1973年，美国修改《对外援助法》，援助重点转向关注最贫困者，关注“人的基本需求”。由于经济不景气，在美国的影响下，DAC进行了援助政策转换，也开始关注起“人的基本需求”。1975年，美国通过了《国际发展和食品援助法案》，其中规定，和平项目中75%的食品援助要划拨给人均收入低于300美元的国家。这样，美国的对外援助开始进一步偏向集中了绝大多数最不发达国家的非洲。卡特政府上台后，更加关注“人的基本需求”，将人权问题与援助挂钩，美国对于带条件的援助更加敏感。1977年，驻日美国大使麦克·蒙斯菲尔德在与福田首相就贸易问题进行会谈时提出，美国希望日本逐渐终止实施带条件的援助。此后福田与卡特在贸易问题上就援助所能起的作用达成一致，在1978年的日美共同宣言中明确了为应对日美经济贸易摩擦，将推进日元贷款的无条件化。
而所谓“满足人的最基本需求”，本身涉及发展中国家国内分配、贫困问题，就很容易联系到该国国内不平等的社会经济结构，被视为发达国家由此介入发展中国家、干涉其内政的借口，目的是让发展中国家将注意力从国际转向国内[38]。20世纪80年代累积债务问题成了南北问题的主要课题，发展中国家整体经济持续恶化，非洲尤其严重。深受新自由主义思想影响的西方阵营，其援助重点转向了结构调整。非洲国家必须接受以自由市场为解决发展问题的方案，也即将政府主导的经济运营改为民间主导才有可能得到“财政支持”形式的援助资金。而世界银行与国际货币基金组织这两个并不中立、明确体现捐助者意志的国际机构，成了援助非洲的最重要行为体。1973年，成为国际社会最大的援助提供者的世界银行，掌握了国际社会对非洲援助总金额150亿美元中的120亿美元资金[39]。对于任何非洲国家而言，若不严格按照世界银行的“经济结构调整计划”进行资格申请，就意味着无法得到最急需的财政援助——援助成了干涉内政的最有效武器。
日本也随之进行调整，自行在双边援助中，采取对进行经济结构改革的发展中国家实施无偿援助的措施。1987—1989年，日本开始实施第一期5亿美元的“无项目无偿援助”，对于同意按照世行、IMF标准进行结构调整的发展中国家，作为紧急时刻对必需的进口商品进行支付的货款支援进行提供，而第一期的实施对象更是限定为非洲国家，第二期时才增加了亚洲以及中南美国家。冷战结束后，更是以不符合民主化为由停止了对喀麦隆的援助，以人权问题、腐败问题停止对肯尼亚、扎伊尔、苏丹的援助，充分暴露了其对非援助的本质。
日式援助一向标榜不干涉内政[40]，然而这种所谓不干涉内政，在非洲却逐渐倒向了DAC的统一标准，这在冷战后表现得更为明显。
三、粮食开发与对非事务主导权的谋求
整个20世纪80年代，日本与美国、西欧的贸易摩擦不断加剧，一方面也反映出当时日本强大的经济地位。在1980年欧美陷入滞胀，迟迟无法从石油危机导致的经济危机中恢复过来的年代，日本在不断做出经济“贡献”的同时，也开始了对成为“政治大国”的探索。救助非洲的灾荒、饥饿，为日本提供了一次通过援助非洲，主导非洲事务进而摸索政治大国路线的机会。
(一) 积极应对非洲干旱、尝试主导对非援助
20世纪80年代初，日本第一个脱离第二次石油危机。在日本欣欣向荣的同时，西欧和美国正受困于国内经济，特别是对北非渗透很深的西欧国家陷入滞胀，无法顾及非洲，于是日本被希望承担更大的责任。20世纪80年代，日本外相访问非洲次数增多，出访则集中于北非地区，地区大国埃及尤其受到重视。1980年12月，伊东正义外相访问埃及；1981年10月，园田外相参加埃及萨达特总统葬礼；1984年11月，安倍晋太郎外相访问赞比亚、埃塞俄比亚、埃及；1987年6月，仓成外相访问摩洛哥；1988年6月，宇野宗佑外相访问埃及。除外相外，运输相、蔵相、通产相、农水相也相继访问北非各国。日本对非外交的主线是配合美国的战略，但其中也有例外。1984年11月，安倍外相出访非洲，之所以在埃及以外选择了赞比亚与埃塞俄比亚，与20世纪80年代初日本尝试在救济非洲旱灾中寻求对非援助的主导地位不无关系。
1979年之后，撒哈拉以南非洲发生大旱灾，非洲全境约有2 000万人受到影响。加上埃塞俄比亚与索马里的边境冲突、津巴布韦独立战争等，难民数量随之增加。1980年联合国粮食及农业组织FAO以筹集270万吨粮食为目标，呼吁各国给予协助。1980年日本对非洲的粮食援助总额为3 775万美元，是前一年的一倍以上。日本之所以如此积极，一方面在于日本刚好从1979年开始，需要在5年内处理掉480万吨多余大米；另一方面1980年的粮食援助会议上，日本做出了如下承诺：每一收获年度，日本将向发展中国家供应以美元计价的、相当于3万吨小麦的粮食援助。
1978年后，日本对非洲的ODA激增。这时候，非洲又开始同时经历战乱和饥荒折磨，在国际政治中地位急速下降。陷于困境中的非洲各国，对于正在走向鼎盛时期的世界“经济大国”日本抱有一定的期望也是自然。因此，在20世纪80年代，有不少的非洲首脑访问了日本，且大多数来自撒哈拉以南的非洲地区，具体包括赞比亚的卡翁达、坦桑尼亚的尼雷尔、津巴布韦的穆加贝、尼日利亚的奥巴桑乔、肯尼亚的莫伊、埃及的穆巴拉克、加蓬的邦戈，以及冈比亚、几内亚比绍、莫桑比克、尼日尔、科摩罗、苏丹、塞内加尔、多哥等17国共计20位首脑。20世纪80年代，与日本有外交关系的非洲51国中，有42国总计200位部长级官员到访日本。而日本在1980年“风光”当选联合国安理会非常任理事国，也离不开非洲的支持。
日本一开始还是以一种“应激反应”的方式，开始对非洲旱灾的救援。而到了1984年时，当时国际社会对非洲的关心更加高涨。考虑到当年在伦敦举行的七国首脑会议上会涉及非洲问题，1984年秋天，在外务省的积极运作下，日本在国内开展了“非洲月”活动[41]，并向国内外展示日本正在积极应对。1984年11月，在安倍晋太郎外相视察完非洲北部受灾地区后，日本政府表示决定追加4 800万美元的援助。这是在美苏、欧共体相继实施紧急援助背景下追加的援助，但不可忽视的是，安倍外相的此次埃塞俄比亚之行，是西方发达国家中首位对非洲北部饥荒地区进行访问的部长级别高官。
出访前，在9月的联合国大会上，安倍在其演说中强调了非洲问题的重要性，其为自己的出访所给出的三项理由是：“1. 支援饱受饥饿的非洲难民、实施非洲月、派遣官民共同实情调查团等，进一步发展重视非洲的外交。2. 必须回应非洲各国对日本的期待。3. 获取非洲的信赖，有助于提高日本的国际话语权”[42]，明确了援助非洲与日本政治地位提高之间的关系。安倍的此次出访本身就是日本对主导非洲旱灾救济进行的一次尝试。因此，对于此次出访非洲，安倍也做了一定的安排。比如出访时安排装载1.5吨援助物资的特别飞机同行，直接将这些物资交由受灾最严重的埃塞俄比亚，而非按照惯例，通过国际机构赠予。
安倍在访问完非洲三国后，表示日本接下来的方针是利用一切机会号召世界各国一致应对非洲严峻的粮食、经济危机[43]，进一步表现出日本谋求主导非洲援助的意图。1984年、1985年连续两年，在参加联合国大会期间，安倍在纽约室内饭店举行午餐会，招待阿尔及利亚以及埃及等45个非洲国家的外交部部长、驻联合国代表。在联合国以外，1984年3月，外务省招待了莫桑比克外交部部长访日，开始尝试与社会主义政权展开对话，希望以促使莫桑比克离开苏联做出贡献。
1983年、1984年是日本与非洲关系最为顺利的时期，日本的对非援助在各国际机构中得到了回报。1984年第三十九届联合国大会在讨论首要议题“非洲的危机性经济形势”时，“非洲国家一致希望指定日本为调解员”[44]，而日本是极少在联合国大会的主要议题中担当调解员的。在西方发达国家会议上，援助非洲也成了日本展现国际贡献、抵御当时越演越烈的“繁荣孤岛”“经济动物”等指责的好案例。比如在1985年的西方首脑会议上，在谈到援助非洲问题时，中曾根首相提出日本除了各种资金合作外，还提供了170万条毛毯[45]。而“向非洲捐赠毛毯”活动本身，是联合国儿童基金秘书长在1984年11月30日访问日本时，在与安倍外相的会谈中所提出的。秘书长请求日本为该基金募集总额为6 700万美元的非洲紧急援助计划，即向非洲饥饿地区捐赠200万条毛毯活动，提供协助。希望日本能承担其中的100万条。外务省在接受该请求后，才发起了“向非洲捐赠毛毯”的活动。可以说，日本在援助非洲干旱的过程中，逐渐从被动中摸索出了主动的可能性，并加以实施。
然而这种情形却是昙花一现，1985年美苏关系再次缓和，非洲的救灾也告一段落。日本与欧美国家之间的矛盾在不断上升，特别是欧美结成统一战线集中对日本施加压力。随着苏联的撤退，欧美国家也开始调整与南非的关系，而反应迟缓的日本成了被指责的焦点对象，日本与非洲国家之间的关系也再次降到谷底。1986年，日本虽然再次当选联合国非常任理事国，却是5国中最后一名。对此，日本外相指出，由于非洲“激进集团”认为日本、联邦德国对南非的制裁太松，因而导致了这些国家的选票流逝[46]。然而真正的问题在于，当时欧美国家不仅不替日本遮掩，而且还将矛头对准日本，以日本与南非的关系来“敲打”日本。
这样，在冷战结束前，日本外交的最重要任务，又回到了解决与欧美的矛盾，特别是与美国的矛盾上。而对于非洲的外交，再次下降到了对欧美的外压进行应激反应的层次。尤为明显的是，1988年日本对南非实施的一轮严格制裁，本质上是为了缓和与欧美、特别是与美国之间越演越烈的贸易争端[47]。
(二) 农业开发——日本对非援助的重心
对东南亚的援助是日本对外援助的开端。自20世纪60年代中期开始，日本已经开始积极参与东南亚开发。1966年在日本的主导下，举办了东南亚发展部长会议，日本尝试将对东南亚的援助由双边转向多边。而日本的具体构想是，设立亚洲农业开发基金，构建亚洲海上航道[48]。由此可见，日本希望将农业作为援助东南亚的重心。
在日本对外援助的早期，向非洲国家在内的发展中国家输出轻工业技术，意味着发展中国家自身轻工业体系的建立，也意味着日本出口市场的缩小乃至消失。所以，日本对于发展中国家最需要的技术出口一直比较消极，其技术援助在发达国家中一直处于最低水平。数据显示，从1949—1962年，日本对外技术出口总共265件，其中对非洲的技术出口一共只有7件。该时期日本向包括非洲在内的发展中国家进行的技术出口，并非是轻工业，而是机械、化学部门[49]，且派出去的技术指导如人员多是退休官员、民间企业的退休者等。即使是在扩大对外援助后的1966年，日本的技术合作也仅为7 600万美元，是美国的1 /70，且发展援助委员会成员国对外技术援助平均占对外经济援助总额的12.3%，日本却只有1.4%，是最低的成员国。
虽然日本希望将援助重点置于农业，然而东南亚各国在第一届东南亚开发会议上，就表示了更希望援助可以用于工业发展、实现工业化的态度。最终双方在联合声明中写道：“各国根据其发展阶段以及现状，推进工业开发是必要的。”从日本援助东南亚的模式中，可以看出日本作为援助出资方，却并不拥有完全的主导权，而1968年东盟的成立，更使日本在东南亚开发中的主导权进一步弱化。但是在援助非洲的过程中，虽然新独立的非洲国家迫切希望得到有助于其实现工业化的技术援助，比如1961年尼日利亚经济代表团访问日本时就提出建设合资工厂事项。但对于非洲有色人种国家，日本仍是把握援助主导权的一方。日本对于帮助非洲国家实现工业化显然并不积极。一直到20世纪80年代，在多方压力下，“世界经济大国”日本开始逐渐承担起为全球经济健康发展做贡献的责任，其中也包括援助世界经济不可缺少的一部分——非洲的责任。而20世纪80年代对于非洲饥荒的救助，对此后日本援助非洲方式的确立，产生了很大影响。同时，也为此后日本推进非洲国家进行以农业开发为中心的发展模式提供了基础。
日本认为撒哈拉以南非洲受殖民时期经济结构影响，形成了面向欧共体的花生、烟草等商业作物这一农业结构，加上对于作为燃料使用的木柴的需求，使得树木减少、加速了沙漠化从而导致其陷入慢性粮食匮乏。1984年，日本政府决定新的援助非洲的方针，内容不再仅限于短期的粮食供应，而是提出要进行综合性农业结构改良的技术转移(包括谷物品种改良、农业教育、农村建设等)。
日本外务省提出的方案主要包括：(1) 改变原来的统一性援助方式，将肯尼亚等三四个国家作为重点国家。建立玉米、小麦、大米等的实验农场，包括周边地区在内，调查这些作物有多大程度的应用性。(2) 使用遗传基因学，培育可以在高温、缺水、沙漠化这样的自然条件下生长的品种。(3) 通过海外青年合作队，进行自营农户培育的农业训练。(4) 与FAO、欧美的研究机构合作，培养沙漠绿化、农业专家等。最终以非洲粮食的自给自足体制为目标，进行长期综合性的技术援助[50]。
日本的政策，最终通过西方首脑会议成为西方援助非洲政策的一部分。在1985年的西方首脑会议上，安倍外相所提出的“绿色和平队”“绿色革命”构想得到了各国赞同，成为发达国家的共同行动方针。在波恩举行的西方首脑会议上，日本提出设立探讨具体政策的专家小组，得到了各国的响应。7月，第一次专家会议召开，开始调整各国方案。经过第二次会议后，提出了一份最终报告，其中包括粮食增产、防止沙漠化等中长期措施，以及各国对粮食援助进行调整等紧急对策。而中长期计划中，最重要的是恢复撒哈拉以南非洲地区“绿色”的“绿色和平部队”计划。
而1985年9月，在参加联合国大会期间，安倍外相在纽约室内饭店招待阿尔及利亚以及埃及等45个非洲国家的外交部部长、联合国代表举行午餐会时，即强调日本将加强对非洲支援作为日本外交的基本政策，为非洲恢复绿色的“绿色革命”全力以赴[51]。最终在日本国家合作署JICA的组织下，绿色和平部队得以建立。来自日本的海外合作队、美国的和平部队等的年轻志愿者，在非洲的农村、城镇附近开展植树运动，为恢复地区环境平衡做出努力。日本还对国际农业研究所进行资金援助，改善农业技术，向小规模农户增加援助，推进了其非洲援助政策。从某种程度上，这也可以视为日本为非洲带来的最为积极的影响。