冷战后国际秩序的重建与日本外交的新诉求
一、冷战后国际格局的变化
1989年12月3日，美、苏两国领袖在马耳他的高峰会上宣布结束冷战。在冷战结束的第一年，海湾危机升级成为海湾战争，以美国为首的多国部队在联合国678号决议的旗帜下对伊拉克开战。此举证明了美国是此时唯一能够左右全球局势的超级大国。
冷战结束后，从表面上看美国成了唯一的“世界霸主”，但冷战的结束并没有改变美国走向相对衰落的大趋势。美国要巩固以自己为霸主的国际秩序，就不得不更加依靠其盟友的支持。冷战时期，美国的忠实盟友西欧和日本，分别将自己的国防安全交付给北约或者美国，在外交上基本与美国保持一致。冷战随着苏联的消失而结束，在安全问题上缠绕西欧和日本多年的苏联威胁，终于解除。从“恐苏”中解脱出来的西欧与日本，不约而同地提升了自己国家的国际行为能力，不愿意在国际事务中继续维持与美国间的不平等关系，转而向美国争取平等的伙伴地位。
在西欧与日本之中，日本更被视为美国霸权的主要挑战者。在冷战行将结束之时，在美国看来，日本的经济威胁甚至已经取代了苏联的军事威胁。1989年，美国对日贸易逆差高达570亿美元，日本对美投资更是迅速增长，高达300亿美元。双方在有关知识产权保护、专利制度等领域的摩擦日益加剧，在新兴的高科技领域所展开的竞争尤为激烈。
冷战的结束，使美国对日本的军事“保护”失去了原有的基础，日本对美国的军事依赖也在减弱。日本与美国之间真正的经济实力对比，又被“泡沫经济”所扭曲。1990年12月21日，美国副总统奎尔公开承认：“日本是与美国平等的超级大国。”[1]美国实力的相对下降，也迫使其为了借重日本的支持，不得不放松对日本的控制，在一定程度上尊重日本的诉求。简而言之，冷战结束时的日本，不再是战后初期西方阵营内无足轻重的一员，而是举足轻重的世界性大国。在经济上居于日欧美三极之一的日本，是可能推动冷战后国际格局向多极化方向发展的主要力量之一，正站在国际舞台的正中心。
与日本在国际体系中的“中心化”相对应的，是非洲的日趋“边缘化”。冷战时期，由于非洲在意识形态与经济上所具有的极大价值，东西两个阵营围绕非洲展开了激烈竞争，使得非洲也曾经是全世界的焦点。非洲在获得两大阵营军事支援的同时，也得到了大量的经济援助。1989年，全世界对发展中国家ODA的三分之一投向了撒哈拉以南非洲地区。
就在同一年，西方24国召开了支援波兰、匈牙利的部长会议，为援助东欧进行所谓的“民主化”而进行融资，并提议成立欧洲复兴银行。这标志着西方的关注点开始转向东欧。德国的统一，又使得七国集团中唯一和日本一样握有大量贸易黑字，并在非洲有很大存在感的原联邦德国也开始转变方向，将重心转移到了国内问题。而冷战的结束，从战略上削弱了美国介入非洲事务的需要。苏联阵营的消失、欧美的转向，导致在20世纪80年代早已深陷困境的非洲，在冷战后的国际体系中进一步被边缘化，愈发举步维艰。
二、日本政治大国诉求与外交转向
(一) 联合国与冷战后国际秩序的重建
在冷战刚结束、国际秩序进入重构的时代，日本正处于泡沫经济顶峰，日本认为经济上的美、欧、日三极理所应当转化为政治上的美、欧、日三极。日本也开始强调要在国际政治舞台上施展抱负，认为经济实力理应反映在政治地位上，经济上的日、美、欧三极应适时转化为政治三极。如时任首相的海部俊树就明确表示“必须以日、美、欧三极为主导形成世界新秩序”，首度表达了要与美欧共同主导冷战后国际秩序的强烈愿望[2]。与此同时，时任外务省事务次官的栗山尚一也在《外交论坛》上撰文提出了“五五三理论”，认为日美欧是国际格局中的三极，三方应依据强大的政治能量和共同价值观实现冷战后三极共管的世界，而日本则“必须尽快地从中小国家的外交转变为大国外交”[3]。1993年版的《外交蓝皮书》又进一步提出，为了维持、促进世界整体的和平与繁荣，日美欧的责任与作用尤为重大。[4]
日本希望在国际新格局建构过程中实现自身地位的提升，联合国这一最重要的国际舞台至关重要。除了凭借经济实力争取更多地占据联合国重要部门外，成为常任理事国对日本来说具有特别意义。要实现这一宏伟目标，非洲国家手中的选票极其重要。
随着冷战的结束，两极对立的世界消失，国际合作被视为重构国际秩序的重要理念。此时，联合国无疑被视为加强全球合作、重构冷战后国际秩序的最重要舞台。联合国在冷战后，重新恢复了其在国际体系中的中心地位。同时，拥有联合国近1 /4席位的非洲，其在联合国选举中的票仓价值，也被怀抱强烈“入常”志向的日本纳入视野，成为这一时期日本制定外交政策时重要的考量因素。
冷战结束之后，世界似乎进入了以对话与合作取代相互对立的时代。当时日本正处于泡沫经济的顶峰，其人口虽然只占据世界的2.5%，却拥有世界总收入的11.2%。1989年的《外交蓝皮书》中显示，“为纠正世界不平衡做出相应的贡献”仍是日本“被要求的最大政策课题”，但日本的外交仍停留在作为“经济大国”承担相应国际责任的层次。到了1991年，“日本已能对有关国际秩序的所有问题产生重大影响”，即日本已认为自己不仅仅在经济方面可以有所作为，在国际政治上也到了一展抱负的时候。1993年的《外交蓝皮书》指出：“日欧美先进民主主义国家，共有自由、民主主义、市场经济这一价值，占据世界GNP的近七成，同时拥有世界尖端科学技术。因此，为了维持、促进世界整体的和平与繁荣，这些国家的责任与作用尤其重大。”日本不是影响，而是承担着推动国际新秩序建设的“重大责任与作用”。而其“责任和作用”，不仅体现在维护、促进世界的“繁荣”上，也体现在维护和促进世界的“和平”上。简而言之，日本要与欧美一样，在国际上发挥全面的领导作用。
作为世界第二大经济体，日本的经济大国地位早已得到认可，要在体系重建中完成升级，也只剩下成为世界政治大国这一目标。对日本而言，在这样一个貌似通过国际机制来重构秩序的时代，要达成这一目标，至少有两条路可走。
1. 依靠西方七国首脑会议
在1993年东京举行的七国首脑会议上，宫泽喜一首相在发言中指出：“七国集团到了该探讨国际合作在广义上的存在方式的时候了。作为其中一环，应该讨论加强联合国功能的问题。”[5]所谓广义上的存在方式，是希望在原有的经济功能之外，也将政治功能囊括其中。而由七国集团来讨论联合国的功能，实质上是试图将七国集团凌驾于联合国之上。日本希望被称为“经济联合国”的西方首脑会议能够拥有政治功能，成为国际社会的最高权力机构的念头并非无风起浪。早在1983年，西方七国首脑会议的议题就从原本的经济领域扩展到了安全领域，只是随着冷战的缓和与结束，又回到了以经济为中心的“初心”。正是凭借巨大的经济实力，日本逐渐在七国集团内具备了一定的话语权。比如1992年慕尼黑七国首脑会议通过的最终宣言中，加入了日本所主张的、也只关系到日本自身的有关解决日本北方领土问题的内容。与日本在联合国的微妙地位不同，西方首脑会议从建立之初，就将日本纳入其中。西方七国集团也就成了日本一直能够保持参与决议过程，并能在国际社会中有所作为的十分重要，也非常少有的平台。
但是西方七国集团本身是一个松散的机构，被称为“富人俱乐部”。所谓的西方首脑会议，只是主要发达国家领导人进行“谈话”的场所，并不具备法律地位，更不具备法律约束力。日本提出设立常设机构，就如同欧共体首脑会议一般，对部长会议所做决定予以承认，从而将七国集团首脑会议“政治机构化”。但七国集团内部却存在着反对的声音，认为设置常设机构这样的做法太花钱。法国更是指出，日本这种“将七国首脑会议政治机构化，与联合国安理会改革放置在同一水平进行讨论是奇怪的”。[6]1993年，手握大量贸易黑字的日本，本身在七国集团内部就被视为导致世界经济失衡的“问题国家”。而1995年后，对于七国首脑会议的“无用论”“不需要论”等评价再次甚嚣尘上。显然，试图通过提升西方七国首脑会议来实现日本自身政治地位的提升困难重重。
2. 联合国“入常”
与组织松散且主要关注经济议题的七国首脑集团不同，联合国是受到法律保护的、战后国际体系中最重要的政府间国际组织。冷战后，老布什将其“世界新秩序”定义为“国际法、联合国得到尊重的世界”。1991年，伦敦举行的七国首脑会议所通过的最终宣言中，同样包含有“加强国际秩序、联合国的功能”的内容，表示由联合国来确立各国际机构的调整，加强预防冲突的预警系统等，强化联合国在维持和平方面的功能[7]。
无疑，联合国是冷战后重构国际秩序的中心，凌驾于其他机构之上。而联合国的中心，无疑是被联合国宪章赋予“维持国际和平与安全的首要责任”的联合国安理会。1990年的海湾危机，美苏基本立场上的一致，使得联合国安理会得以顺利地通过了一系列制裁伊拉克的决议。这样，联合国安理会从两极对抗时期的瘫痪状态中恢复，逐步承担起了在冷战后维护国际和平与安全的职责。
“海湾的诅咒”，对冷战后日本的外交影响深远。入侵科威特的伊拉克是日本的援助对象之一，日本首先因此而饱受指责。1990年8月伊拉克入侵科威特时，曾经数次担任安理会非常任理事国的日本，碰巧处于前一任期结束后的空档期，无法亲身参与安理会的决策过程。虽然日本为海湾战争提供了高达130亿美元的资金支持，并向波斯湾派遣了扫雷艇，但最终却只得到“太少、太迟”的评价，还被嘲笑为“支票外交”。被国际社会冷嘲热讽的痛苦经历，促使日本深刻反省其外交战略。在宫泽喜一执政时期，将之前的海部内阁所制定的“以经济为主”的国际贡献政策，改变为“新形势下在政治、经济、安全保障各领域全面发挥作用”的、“以联合国为中心的综合性国际贡献”政策。日本走向政治大国的具体目标和战略步骤，已经十分明确。[8]
作为世界第二位的经济大国，联合国经费第二大承担国，日本却被排除在联合国最重要的决策机构——安理会之外，日本自然不甘心。一旦成功“入常”，就可以一劳永逸地确保日本永远处于国际政治决策的中心，避免“海湾的诅咒”重现。1992年1月31日，历史上第一次召开了安理会理事国首脑会议。作为非常任理事国代表参加该会议的宫泽喜一首相提出，“重要的是不断讨论如何使得安理会的功能、结构可以适应新时代”[9]，积极呼吁对安理会进行改革。而此时联合国内有不少成员国也认为，安理会现在的这种由西方大国主导的结构，不仅无法反映现实状况，更使得安理会的合法性被削弱，要求对安理会进行改革的呼声日益高涨。
冷战的结束，并没有消除战争，取代意识形态的是民族主义的高涨，而后者更使得局部冲突愈加显著。与此同时，大国单独介入这类冲突进行解决的做法也在减少。随着维和任务的增多、范围的扩大，安理会自身也受困于维和方向的确立、维和费用如何分摊等实际问题。为了应对新时代的新职能，安理会要求新秘书长加利在1992年7月之前提出联合国未来活动以及机构改革的报告。这样，日本看到了成为安理会常任理事国的希望。1994年，河野外相关于在“不使用武力”这一条件下“准备承担作为常任理事国的责任”的演说，正式表明了日本的“入常”意志。成为安理会常任理事国，被日本视为从经济大国走向政治大国的最具体和最重要目标，也成了此后日本外交的核心。
(二) 日本对外援助思路的转变
经历了20世纪80年代的发展，日本的对外援助不仅被用作追求本国经济利益的工具，而且增加了以经济实力为手段来达到政治目的的功能，即经济援助成为日本实现“政治大国”目标的一种重要手段。
从1978年波恩的七国首脑会议开始，在福田首相表明ODA三年倍增计划后，日本的ODA持续增加，1989年更是高达89亿美元。1988年多伦多七国首脑会议之前，日本发表了大幅增加ODA的计划，借此宣传日本为世界所做的贡献，来避免在七国会议上被孤立。1989年的《外交蓝皮书》中写道：“为纠正世界不平衡做出相应的贡献，是我国的最大政策课题。”当时日本的贸易黑字，仍被视为世界经济失衡的问题所在。而为了不在七国集团内被孤立，避免因为贸易摩擦成为七国集团的“观察员”，日本继续扩大包括ODA在内的资金贡献。
原本用于消极应对来自欧美压力而不断扩大的资金贡献，却为日本在七国集团内地位的上升提供了支撑。1989年的七国首脑会议上，日本得到了较高评价，背后则是其对世界经济的调整所做出的650亿美元的资金贡献。随着所做资金贡献的增加，日本政府开始试图掌握发展问题的主导权。1989年ODA白皮书中已经指出：“我国的ODA占DAC所有国家总体的19.2%，所以对在国际协调和发展问题上掌握主导权，扩宽我国援助的幅度是重要的。”
1990年7月，日本偿清了世界银行的贷款，成了真正意义上的援助大国。20世纪70年代末，日本的对外援助额只有20亿美元左右，1991年已经超过100亿美元，而在1994年更高达132.38亿美元。日本庞大援助的基础，来自巨额贸易顺差：1990年为337亿美元，1991年飙升至902亿美元，1992年首次突破1 000亿美元，达到1 260亿美元。相比之下，欧美则是一片惨淡景象。于是，在国际秩序重建的过程中，日本看到了以援助实现政治大国化的可能性。
在这一思路指导下，冷战后，以日本为主席国的援助会议、机构也随之增加。首先是1991年9月，日本作为主席国，在东京召开首届“蒙古援助国会议”，由日美德韩等七国以及世界银行等三个国际机构，加上中英法欧盟等观察员参与。为了支援蒙古的所谓“民主化”以及导入市场经济，会议决定援助蒙古1.5亿美元，日本承诺承担其中的6 100万美元。1992年6月，日本与联合国发展计划署一同担任主席，举办“柬埔寨复兴国际会议”，邀请美英法中俄等33国以及联合国、世界银行等12个国际机构参与。最终决定实施8.8亿美元的援助政策，而日本表明将援助1.5亿—2亿美元。1993年3月，日本主持召开了支援中美洲的“民主发展伙伴关系”东京特别会议，10月则召开了东京非洲发展国际会议，12月又主办了“印度尼西亚综合开发论坛”准备会议等，可谓十分活跃。
就此而言，日本并没有特别重视非洲，东京非洲发展国际会议(TICAD)只不过是向国际社会显示日本的存在、谋求援助话语权所召开的众多会议之一而已。而从日本在各个会议中表达的掏钱意愿来看，TICAD被定位为“学术性论坛”，在前两届会议上，日本都没有表明过具体出资金额。但日本在援助亚洲上显得积极主动，早在1977年日本对亚洲的援助就已经超过了美国。通过分担美国在亚洲的责任，使得日本逐渐在亚洲问题上获得了话语权，可以更好地维护自己在亚洲的利益。在冷战后区域一体化的大趋势下，日本倾向于亚洲也并非不可理解。
在冷战期间，日本在DAC的不停“敲打”下，缓慢地对自己的日式援助进行着局部调整。冷战的结束，也使欧美国家无法再借“反共”旗帜对日本施展巨大压力。而20世纪90年代初，DAC的绝大多数成员国受制于国内经济不景气，正陷入援助疲软之中，唯有手握大量贸易黑字的日本可以增加援助额。这客观上使得日本有机会依靠经济实力，从被动接受转为主动出击，来获取在援助问题上的话语权并换取和积累政治资本。
冷战后，发达国家的对外援助，仍旧维持着在DAC这一“白人施主俱乐部”的整体框架下进行政策协调。通过互相协调，各国拥有共同的发展战略、援助理念，形成对发展中国家的共同援助方式。20世纪90年代，全球双边ODA减少，日本从1991—2000年，维持了10年世界头号捐助国的地位，其提供的援助占DAC总量的20%左右。在寻求建立新的国际秩序的阶段，发展援助则顺理成章地被再定义为“形成新秩序的一种手段”。[10]
在1993年的东京七国首脑会议上，原本日本希望将讨论传统的扩大对发展中国家援助问题作为此次会议的重点，而欧美则要求将重点放在日本减少贸易顺差上。各国开始对日本的援助抱有戒心，担心通过援助，日本的经济和政治影响力日益增加。日本希望用援助谋求话语权的方式在欧美集团内仍然碰壁，虽然没有达到预期的目标，但日本还是以援助为自己挣得了一定回报。
欧美强调应该以无偿援助对发展中国家进行援助，而日本则强调日元贷款的有效性。最后，在东京七国首脑会议的最终宣言中，加入了“根据各国的发展阶段的要求以及实际成绩实行相适合的援助”。此后，日本政府根据此内容发表了援助方针。具体而言，对低收入国家进行学校、卫生设施建设等小规模无偿援助、技术援助；对中低等收入国家，减少无偿援助增加日元贷款；对于返还能力高的中高等收入国家，则给予大规模基础设施建设的日元贷款；而对于工业化有所发展的高收入国家，则从日元贷款中排除，通过防止公害、培育中小企业的技术合作，培养产业基础。[11]显然七国首脑会议最终的宣言是一种双方妥协的结果。
在被欧美不断“敲打”多年以后，日本终于借助强大的经济实力[12]，为自己的“经济合作”寻得了较高程度的“国际认可”。这不仅在维护日本的国家利益特别是经济利益上具有现实意义，更为日本成为政治大国做了铺垫。