一、立法目的

目标是行为的先导，任何行为在本质上都是目标指导下的产物，目标构成法治政府组织的第一大要素。行政任务与行政组织之间大致是目的与手段的关系，行政组织的建构必须以行政任务的达成为出发点，“任务—组织”之间必须具有匹配性。^[1]在行政组织的建设过程中，首先需要考虑的是，是否需要设置某个行政组织的问题。^[2]组织目标是指组织在一定的时间和空间范围内所要努力达到的一种未来状态，对其成员的活动具有公共指向性。相应的，政府组织的目标是政府组织为了实现某一特定的未来状态而设定的一种导向性的宗旨。组织目标并非静态、一成不变的，而是动态可变的未来状态，要随组织所处特定时代背景条件的变化而调整。因此，政府组织的设置应当依据明确的目标且符合其目标运行，并根据目标的变化而作出相应调整。政府组织法作为组织法的重要组成部分，其作用是由其特征、法源和法律固有的规范性、强制性等特点决定的。政府组织法的立法目的主要体现在实施宪法、配置行政组织职能权限、规范行政组织机构设置和人员、编制以及保障行政机构改革依法进行等方面。^[3]

(一)实施宪法

宪法从原则上规定了一个国家的基本组织结构，但宪法规范大多是原则性的规定，需要借助低位阶的法规范将其具体化。政府组织法除了要对宪法规定进行细化之外，还必须体现宪法基本原则，政府组织法规范不得背离宪法基本原则。^[4]我国政府组织法在宪法某些条文的规定中有所体现。比如，《宪法》第85条规定:“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第92条规定:“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”这一关于国务院性质的宪法规定，对国务院的设置有了原则性的规定，《国务院组织法》作为下位法，需要针对宪法的这种原则性的规定给予具体化，所以国务院组织法要设立专条，对宪法的条文进行落实。另外，宪法也可以重审其有关的规定，保证国务院组织法的完整性。这样就可以使宪法与国务院组织法相互呼应，在形式上形成上位法与下位法的结构统一，使国务院真正建立在国家宪政体制的基础之上，在行政管理最高层次上实现法治化的管理。

(二)设置机构(https://www.daowen.com)

行政编制是政府组织资质的第二大要素。在法律上，只有被列入行政编制的机关才被称为政府组织。所谓行政编制，实际上就是对政府组织内部的机构设置、人员配备以及经费核算等问题的总称。^[5]具体而言，其主要包括如下三个方面内容:(1)机构设置。宪法法律赋予的行政职权最终需要政府组织内部的各个机构进行分解负担，因而机构设置是行政编制必不可少的要件。例如:公安局在其内部设置了各种科、室等机构，这些机构是分担公安局职能的载体，是公安局必不可少的部分。(2)人员配备。行政职能需要由公务人员负责具体实施，故人员配备构成行政编制的基本要素。比如:《国务院组织法》规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院的职能正是通过总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等公务人员的意志和行为得以实现的。(3)经费核算。政府组织履行职责须有行政经费保障，故此，经费核算亦为行政编制的基本组成部分。通过行政机构的设置、人员的任用、公物的提供等手段，按照事物的性质、地域等标准将行政权在行政系统内部分配，行政机关形成了纵横交错、分工明确、权责一致的组织体，为行政活动的开展提供了机构、人员、公物等方面的条件，使得各项行政活动的开展成为可能。

(三)分配职权

权力是履行职责的必要条件，行政组织法在设置特定行政组织的同时，必须赋予其特定行政职权，这也是行政组织法的核心内容。^[6]通过行政组织法的具体规范，配置行政机关与行政机构、中央与地方行政组织、行政机关与其他行使行政职权的组织的职能、权限，保障行政组织整体功能的实现。^[7]政府组织法的权力配置功能是其他任何法律都无法取代的。尽管和行政管理有关的单行法律中也涉及权力配置，但任何单行法律法规对行政机关的权力配置规定都不如行政组织法完善和统一。行政组织法的权力配置功能主要表现在设定权力、分配权力以及调整权力三个方面。^[8]总而言之，政府组织的权威主要通过其行政职权来体现，行政职权构成政府组织资质的第三大要素。其具体要义包含如下三个方面:(1)行政职权是政府组织作出行政处理决定、形成行政法律关系的前提。行政职权是政府组织参与社会治理的必要条件，无职权即无行政。(2)行政职权必须满足合法性要件，任何政府组织都不能行使法外职权。政府组织的行政职权或由宪法、法律、法规设定，或由有权机关依法授予，除此而外，都不具有合法性。(3)在我国，行政职权的“合法性依据”仅指宪法、法律和行政法规，不包括地方法规、规章和其他规范性法律文件。根据《立法法》第8条、第9条之规定，有关各级人民政府的组织和职权的事项，只能制定法律；尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定；除此以外，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。