五、其他

五、其他

除了《宪法》中的有关规定、法律以及行政法规和地方性法规外,我国政府组织法的渊源还有很多,如政府规章、全国人民代表大会及其常务委员会各种决定、决议以及相关规范性文件,等等。

(一)政府规章

依据制定机关的不同,政府规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章两大类。前者是指国务院组成部门及直属机构在其职权范围内制定的规范性文件;后者是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府依照法定程序制定的规范性文件。我国《立法法》第80条规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。”部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。据此,国务院部门规章也构成法治政府组织的法律渊源。《立法法》第82条规定:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项;……”因此,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以依法制定地方政府规章,对本行政区域内的地方人民政府的组织和职权作出具体的规定。当地方政府规章对地方各级政府机构的设立、撤销、合并或变更事项加以规范时,也成为法治政府组织法的表现形式之一。实践中,重庆、四川、河北等多地都先后制定了各自的地方性机构设置和编制管理规章。如《安徽省行政机构设置和编制管理规定》[40],对该省行政机构的职责配置、机构设置、编制管理、监督检查、法律责任等事项作出了详细规定。

(二)全国人民代表大会及其常务委员会关于机构改革的决议或决定(https://www.daowen.com)

根据《国务院组织法》第8条的规定,国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并,经总理提出并由全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第7条对该条内容作了进一步细化,规定国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案,经国务院常务会议讨论通过后,由国务院总理提请全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间,提请全国人民代表大会常务委员会决定。由此可见,全国人民代表大会及其常务委员会对于国务院机构的改革,是以决定的形式而非通过修改《国务院组织法》的方式作出的,且只是对每一届任期内国务院机构的调整。[41]全国人民代表大会及其常务委员会关于机构改革的决议也由此成为法治政府组织法的一种表现形式。改革开放以来,我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了八次规模较大的政府机构改革,每一次改革都是经由全国人民代表大会及其常务委员会审议通过国务院机构改革方案的议案进行的。譬如:2018年的国务院机构改革,由国务院总理李克强将方案提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议,会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。据此,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个,进行了较大规模的政府机构调整,是推进法治政府建设和治理能力现代化的一场深刻变革。

(三)国务院的规范性文件

国务院关于政府机构职责、政府机构编制的规范性文件也构成政府组织法的一种重要渊源,其主要包括如下三个方面[42]:(1)《国务院关于机构设置的通知》《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》以及《国务院关于议事协调机构设置的通知》。譬如:2018年3月22日实施的《国务院关于机构设置的通知》是根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》及国务院第一次常务会议审议通过的国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位设置方案和国务院部委管理的国家局设置方案,分别就国务院机构设置和部委管理的国家局设置所作的规定;2008年3月21日发布的《国务院关于议事协调机构设置的通知》是根据国务院第一次常务会议审议通过的精简和规范国务院议事协调机构方案,针对国务院议事协调机构的设置与调整等问题作出的规定。(2)与中共中央有关机构联合发布的规范性文件。如:中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年7月30日联合发布的《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》,对国家卫健委的职责、内设机构和人员编制进行规定;2018年9月13日联合发布的《关于调整国务院办公厅职责机构编制的通知》《关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》《关于调整商务部职责机构编制的通知》《关于调整工业和信息化部职责的通知》等文件,分别针对国务院办公厅、住房和城乡建设部、商务部以及工业和信息化部的机构编制和职责问题作出规定。(3)国务院各部门的“三定”规定[43]。即对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作的规定,是各职能部门履行职责的重要依据。自1988年以来,国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制的管理,主要根据的是中央机构编制委员会办公室拟定、国务院常务会议通过、国务院办公厅下发的国务院各部门的《主要职责、内设机构和人员编制规定》[44]。对行政机构的职能界定、内部机构设置和编制规模都有很大的影响,至今还有很大的实用性。

从“三定”规定的内容、制定程序以及效力来看,其在性质上属于国务院的规范性文件。“三定”规定主要包括如下六个部分的内容:(1)职责调整,即明确部门取消、划出移交、划入和增加以及加强的职责;(2)主要职责,即规定部门的主要职能和相应承担的责任;(3)内设机构(一般部门内的司局机构),即确定部门内设机构的设置和具体职责;(4)人员编制,即核定部门的机关行政编制数、部门和内设机构的领导职数;(5)其他事项,即明确与有关部门的职责分工、部门派出机构和直属事业单位的机构编制事宜等;(6)附则,即明确“三定”规定是由谁解释和调整的事宜。譬如:2018年国家机构改革进程中,国务院各部委公布“三定”方案,其中,国家卫健委的机构设置中与计划生育有关的3个司局都发生了变化,计划生育基层指导司、流动人口计划生育服务管理司被撤销,计划生育家庭发展司被重组为人口监测与家庭发展司。