违法征收土地、补偿不到位怎么办？
——徐州市某区被江苏省人民政府确认征地违法案
根据《土地管理法》，有权作出征地批复的机关一是国务院，二是省政府。而针对征地批复行为不服的，必须申请复议，不能进行诉讼。针对征地批复提出的复议申请，最终请求获得支持相对是不多的。以下三个案件由于承办案件律师调查取证充分，撰写文书援引法律依据得当，复议请求均得到当地省政府的支持，最终确认征地批复中征收集体土地违法。
一、基本案情
江苏省徐州市某区55户村民因征地补偿纠纷来我所咨询，后签订《委托代理合同》。我所指派律师承办此案件。律师出差到达徐州调查取证，经走访区国土、环保、发改等部门，复制了涉案地块的全部卷宗。经核实，其中6个征地批复与村民存在利害关系。6个征地批复中，2009年有3个，2012年有2个、2013年有1个。实际占地行为发生在2009年，徐州市2011年又调整了土地及附着物补偿标准。
那么，55户村民的哪些土地属于2012年、2013年批次征地范围？哪些属于2009年批次征地范围？村民实际获得的补偿和应该获得的补偿是多少？村集体提留的比例是多少？2009年所占地块与2012年、2013年作出批复地块是否是同一地块？因此，弄清楚这些问题是办理好案件的前提。与医生辨证后方可施治一样，律师必须了解清楚基本案件事实，结合法律法规，而后才能制订合理的办案方案，否则，就不可能办理好案件。
经实地调查、询问村民，结合勘测定界图，与国土部门反复沟通，最终确定了各个批次征地的位置、面积。55户村民的土地共计100亩，其中大部分土地属于2012年、2013年批次征地范围。通过询问村民，得知所有土地实际获得的补偿都是按照2009年批复配套的《征地补偿安置方案》确定的补偿标准，水田土地补偿费标准为1.6万元/亩，安置补助费为1.3万元/人，青苗补偿费为700元/亩。
徐州市人民政府于2011年4月25日发布了《关于调整征地补偿标准的通知》（徐政发〔2011〕60号）。根据该通知，涉案土地辖区属于四类地区，其中旱地1800元/亩、水田2000元/亩、粮菜轮作地2200元/亩、菜地2900元/亩，安置补助费1.7万元/人，青苗补偿费按一季农作物产值计算，其标准按相应耕地产值的0.5倍计算。江苏省人民政府《关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发〔2011〕40号）第2条规定：“……被征地农民家庭承包地被征收，农村集体经济组织如未能调整其他质量和数量相当的土地给其继续承包经营的，必须将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民……”这是村民至少应得土地补偿费的比例。综上，本案存在的问题一是违法占地，程序违法；二是未足额进行补偿。针对如上事实，律师团队集体研究，制订总体方案。其中一个重要程序就是针对征地批复向江苏省人民政府提出行政复议。
二、律师办案
在向江苏省人民政府提出行政复议的过程中，以上述事实为基础，结合法律规定，着重提出了如下理由，请求撤销征地批复。(https://www.daowen.com)
（一）《征地批复》的报批程序违反法律规定，侵害了被征地农民的知情权、确认权、依法申请听证等权利，依法应当予以撤销。
该幅土地的报批材料中，《征地结果调查确认表》并非被征土地农民本人签字，相关单位也没有在征地报批前将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地农民，也没有告知被征地农民对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。其中《征地告知书》并未依法在法定期限内公告，《征地告知书送达证明》也是在2014年9月初次见到，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第14项“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”及《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）第3条[1]“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户……（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利……”的规定。江苏省国土资源厅《关于进一步规范征地报批前有关程序的通知》（苏国土资发〔2008〕293号）进一步强调要贯彻落实上述规定，并在该通知第2条明确规定，应将征地报批前被征地农民知情、确认的下列有关材料列为征地报批的必备材料：（一）《征地告知书》和《征地告知书送达证明》；（二）《征地调查结果确认表》；（三）按规定举行听证的，应当提供听证笔录、听证纪要或听证情况的说明材料。根据上述规定，被征地村民认为该幅土地的报批程序违反法律规定，侵害了村民的知情权、确认权、依法申请听证等权利，依法应当撤销。
（二）实际实施征地的行为发生在江苏省政府作出征地批准之前，当地政府涉嫌未批先占，属于违法。
涉案土地为集体所有的农用地，实际占地行为发生在省政府作出征地批复之前。《土地管理法》（2004）第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批……”[2]由此可知，占用农民集体土地必须经过法定的审批程序。在本案中，当地政府在江苏省政府未作出征地批复的情况下，圈占村民土地，属于违法行为。
（三）被征收土地村民未获得依法足额支付的土地补偿费、安置补助费、青苗补助费等费用。
根据涉案《征地补偿安置方案》的补偿标准，土地补偿确定的补偿费为每亩地2万元，安置补助费为每人1.7万元，青苗和附着物补偿标准适用《徐州市政府关于调整征地补偿标准的通知》（徐政发〔2011〕60号）。涉案土地均为具有良好灌溉条件的“吨粮田”，但村民实际仅领取了每亩不足2.2万元的补偿款。
依法、足额支付土地补偿费等费用是征地过程必须严格遵守的，对此，从国务院到徐州市均有一系列的规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第12项规定：“完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费……”《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93号）第9条第1款规定：“征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付征地补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。”《徐州市征地补偿和被征地农民社会保障实施办法》（徐政规〔2014〕1号）第9条第1款规定：“征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付征地补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。”根据上述规定，当地政府应当及时依法足额支付农民土地补偿等费用。
（四）相关部门没有依法告知被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，没有按规定履行征地报批前有关程序，严重违法，应当撤销。
相关部门没有将被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况告知被征地农民，批准征地的行为严重违反《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第2条“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发〔2006〕29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”及《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）第3条“被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利……对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地”的规定，违法并应当撤销。
（五）相关单位未对农民采取有力的社会保障措施，导致农民生活水平因征地而下降，长远生计无保障。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第12项规定：“……依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费……”《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府令第93号）第4条规定：“被征地农民社会保障应当遵循即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的原则，与促进就业相结合，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”第23条第1款、第2款规定：“被征地农民社会保障资金主要包括安置补助费及其增值收益和市、县（市）人民政府从土地出让金等土地有偿使用收益中安排的社会保障费用。被征地农民社会保障资金不足的，由市、县（市）人民政府负责解决。被征地农民社会保障资金的最低标准按照当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139计算。具体标准由市、县（市）人民政府确定，并报省人民政府备案。”《徐州市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法（试行）》（徐政规〔2014〕1号）第20条对被征地农民按照年龄划分为三类人群，第21条、第22条、第23条规定了相应的保障制度，其中第24条第1款、第2款明确规定：“被征地农民社会保障资金主要包括安置补助费及其增值收益和市、县（市）区人民政府（管委会）从土地出让金等土地有偿使用收益中安排的社会保障费用。被征地农民社会保障资金不足的，由市、县（市）区人民政府（管委会）负责解决。被征地农民社会保障资金的最低标准按照当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139计算。”
由此可见，从国务院到江苏省、徐州市，对征地补偿和被征地农民社会保障方面均有明确且可操作的措施，但问题的关键在于落实。“世不患无法，而患无必行之法”。有法可依是前提，有法必依是关键。
虽然涉案征地批复是2012年、2013年作出的，但是涉案耕地自2009年被占用，已经堆满建筑垃圾，无法耕种。土地是农民生存的根本。本案中一些村民有的已是六七十岁的老人，在家无地可种，外出无工可打，生活困难。年龄最大的黄某已经82岁高龄，对于这个年龄的老人，如果能够得到合理、及时的补偿，一般是不愿去打官司的。某区政府从节约集约土地资源角度出发，优化用地布局结构，加强基础设施建设，提高城市综合效能的初衷是好的，但是不能忽略村民生活出路和长远生计，否则就会违背社会发展的根本目的，也不利于社会稳定与和谐。
三、案件总结
向江苏省政府提出行政复议申请后，其中2012年、2013年的三个征地批复得到了省政府的支持，因存在未批先占的违法情形，最终被省政府确认征地违法。2009年的征地批复作出时间较早，超出了法定复议期限，未被省政府受理。针对不予受理通知，村民又向南京市中级人民法院起诉。受理案件后，律师与承办案件法官进行了充分的沟通交流，开庭时表达了协调意愿，后南京中院派法官专程赶到徐州市主持了协调，徐州市政府法制办、某区政府法制办、某区国土局等领导参加了协调会。在会上，承办律师代表村民针对征地过程中存在的未足额补偿、未批先占、土地闲置、暴力征占土地等问题发表了意见，表达了村民要求依法足额补偿的诉求。讲述法律规定的同时陈述了村民的困难，兼顾法律、政治、社会效果，赢得了与会领导的认可。为了推动协商的顺利进行，承办律师撰写了本案违法情况说明，向相关部门进行了反映。最终该案得到了妥善解决，相关村民均获得了依法足额的补偿。