区政府违法铲除油松怎么办？
——河北省承德市中级人民法院确认某区政府违法铲除附着物案
“给你提高了补偿，其他人怎么办？要一碗水端平，不能厚此薄彼。”“给你提高了，恐怕引起连锁反应。”“就这么规定的，我们只是执行。”在征地和拆迁过程中，一些工作人员对要求提高补偿的被征地拆迁人可能会作出这样的答复。
但是，如果征地程序不合法，补偿不到位，不管多少人接受，都是违法的。接受人数的多寡，不会成为判定征地行为合法与否的根据。前文就征地审批权限已经进行过介绍，在未经有权机关审批的情况下铲除地上附着物的行为应属违法。铲除地上附着物的行为属于征地必要的组成部分，在有权机关作出征收决定之前，地方政府无权直接实施铲除地上附着物的行为。下面介绍的这个案件或许会对大家有所启示。
一、基本案情
2014年6月25日，承德某区政府在未经有权机关作出批复的情况下，将梅某种植的9万余株油松铲除，后梅某不服，经朋友介绍到我所咨询，签订《委托代理合同》。经律师调查，梅某依法享有合法承包经营权的土地属于集体农用土地，涉案征地项目为承德至张家口高速公路承德段工程，河北省政府作出《关于承德至张家口高速公路承德段工程建设用地的批复》（冀政转征函〔2014〕770号）、国土资源部作出《国土资源部关于承德至张家口高速公路承德段工程建设用地的批复》（国土资函〔2014〕368号）的时间均为2014年8月13日。根据如上案件事实，律师制订了总体的办案方案，最终确认承德市某区政府实施铲除梅某油松的具体行政行为违法。
二、律师办案
针对梅某的诉求及案件事实，结合法律规定，首先依法向承德市人民政府提出行政复议，请求确认承德市某区政府实施铲除梅某油松的具体行政行为违法，同时提出赔偿请求。承德市政府驳回复议请求。后依法诉至承德市中级人民法院，承德市中级人民法院依法支持了梅某的诉求，撤销复议决定，支持了梅某的赔偿请求。承德市某区政府依法上诉至河北省高级人民法院，案件被高院发回重审后，经承德市中级人民法院审理，依法确认承德市某区政府实施铲除梅某油松的具体行政行为违法。在此过程中有如下焦点问题。(https://www.daowen.com)
（一）关于集体农用土地的征收和转用的审批权限。
被告违法实施铲除梅某油松的具体行政行为的时间为2014年6月25日，河北省政府作出《关于承德至张家口高速公路承德段工程建设用地的批复》（冀政转征函〔2014〕770号）、国土资源部作出《关于承德至张家口高速公路承德段工程建设用地的批复》（国土资函〔2014〕368号）的时间均为2014年8月13日。上述时间也已得到被告某区人民政府的确认。原告依法享有合法承包经营权的土地属于集体农用土地，根据《土地管理法》（2004）第43条第1款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”及第44条第1款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”等规定[1]可知，原告的土地为集体农用土地，被告要想使用该幅土地，在权属上，要从集体征收为国有；在用途上，要从农用地转为建设用地。《土地管理法》（2004）第45条[2]规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”根据这一规定，只有国务院和省级政府才有相应审批权限。被告在没有获得征地批复的情况下征收原告土地，违反法律规定，依法应当确认违法。
（二）征收土地的具体程序。
被告提交的第五项证据《征地拆迁补偿安置办法》显示，该办法的制定印发之日为2013年4月19日，早于有权机关作出征地批复的时间。《土地管理法》（2004）第46条第1款[3]规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》（2014）第25条[4]第1款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”根据上述规定可知，被告某区政府在有权机关作出征地批复之前就已经制定了《征地拆迁补偿安置办法》、组织实施征地，违反法律规定，依法应当确认违法。
（三）被告援引法律依据错误。
被告援引《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第49号）相关规定，声称可以在征地批复之前先行用地。但是经查，该办法非但没有可以未批先占的规定，反而在第16条、第17条规定了农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案需经有批准权的政府批准后，才能由土地所在地的市、县政府组织实施。同时根据下位法服从上位法之效力原则，法规、规章与法律相冲突应当以法律为准。
（四）预审意见不能代替征地批复。
被告所提交的第二项证据《河北省国土资源厅关于承德至张家口高速公路承德段项目用地的预审意见》（冀国土资函〔2011〕632号）第5点明确说明“建设用地要依法报国务院审批，未经批准用地不得开工建设”，第7点说明“本预审文件仅供省发展和改革委审批承德至张家口高速公路承德段项目可行性研究报告使用”。被告提交的第六项证据国家林业局发放的《使用林地审核同意书》第1条指出：“你单位要按照有关规定办理建设用地审批手续。”
综上，被告某区政府在有权机关作出征地批复前强制征收原告土地，铲除原告种植苗木，无事实和法律依据，违反法定程序，侵害了原告合法权益，依法应当确定违法。
（五）被告未提交证据原件，不符合行政诉讼证据的规定，应当承担举证不能的法律后果。
《行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条第1款规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”第10条第1款第1项、第2项规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；（二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。”根据上述规定，被告无任何正当理由逾期未提交证据原件的，应当承担举证不能的法律后果。
三、案件总结
本案办理过程中梅某坚持依法维护自身合法权益，虽经过发回重审，历经数次开庭也未退却，相信法律、相信律师，最终使得本案且最终诉求得到支持。
征地补偿是为了改善人们的生活，如果损害百姓利益则背离了征地补偿的初衷。本案重点问题在于征收土地的审批权限及铲除地上附着物的定性，而对于违法实施征收行为的最终依法纠正，既维护了国家法治，也保障了人民群众的合法权益的底线。