行政复议的受理条件必须坚持法律规定
——辽宁省高级人民法院撤销某市人民政府不受理行政复议申请决定案
一、基本案情
辽宁省某市某县村民王某因征地补偿纠纷依法委托我所代理案件，我所指派两位律师承办此案。两位律师接受委托之后认真审阅了案件材料，通过调查取证，指导委托人收集了案件的关键证据，经团队集体研究，制订了总体办案方案。
王某因不服某市某县人民政府征收自己享有合法承包经营权的土地，依法向被告某市人民政府提起行政复议申请，后收到了被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》（某政行复（不）决字〔2015〕6号）。王某认为，某市人民政府作出不予受理的具体行政行为违反法律规定，侵犯了自身合法权益，依法应当撤销。王某后诉至某市中级人民法院，某市中级人民法院维持了某市政府的复议决定，王某不服，依法上诉至辽宁省高级人民法院。
二、律师办案
因本案历经复议、一审，承办律师积极与法院沟通反映案件的事实，制定诉讼策略，事先进行庭审模拟，研判诉讼过程中对方的观点，在庭审时发表如下意见。
（一）上诉人诉某县国土资源局《责令交付土地行政决定书》一案与本案审查的客体并不同，一审法院也未审查清楚上诉人要求确认某县人民政府违法占地的理由，一审判决认定事实错误，依法应当撤销。
某县国土资源局曾依据《辽宁省人民政府关于某县2014年度第1批次建设用地的批复》（辽政地〔2014〕第1097号）针对上诉人作出过《责令交付土地行政决定书》，主要内容为要求上诉人交付宅基地。上诉人请求确认某县人民政府征地违法的行政复议申请主要针对的是其强制征收了上诉人享有合法土地承包经营权的耕地。某县人民政府征收上诉人土地依据的征地批复共有三个，分别为：辽宁省人民政府2011年11月4日作出的《关于某县增减挂钩项目建新地块用地的批复》（辽政地挂字〔2011〕99号）、辽宁省人民政府2011年12月30日作出的《关于某县实施乡级规划批次用地的批复》（辽政地字〔2011〕2461号）、辽宁省人民政府2012年10月23日作出的《关于某县实施乡级规划批次用地的批复》（辽政地字〔2012〕1262号）。因此，上诉人不服某县国土资源局作出的《责令交付土地行政决定书》具体行政行为一案与上诉人请求确认某县人民政府违法强制征收上诉人享有合法土地承包经营权的耕地一案客体不同。一审法院以上诉人诉某县国土资源局《责令交付土地行政决定书》一案确定的事实作为得出本案判决的依据，属于认定事实错误，依法应当撤销。
超出范围征收仅仅是上诉人请求确认某县人民政府征收上诉人土地违法的理由之一，此外还有以下几点。
第一，某县人民政府据以征收上诉人土地的征地批复因超过法定期限已失效，且未重新报批；上诉人于2015年5月26日在某村村委会获悉，某县人民政府2015年4月13日据以强制征收上诉人享有合法土地承包经营权土地的征地批复距离其作出之日已超过两年。《土地管理法》（2004）第37条第1款[10]规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第4条第19项规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效……”《辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见》（辽政发〔2005〕22号）第3条第13项规定：“加强建设用地批后的监督管理。农用地转用和土地征收批准文件有效期为两年……”根据上述规定以及某县人民政府依据的三个征地批复自身对于有效期限的规定可知，上述三个征地批复因超过法定有效时限，未实施具体征地行为均已失效。某县人民政府根据业已失效的征地批复征收上诉人土地，严重违反了《土地管理法》（2004）第43条、第44条、第45条[11]关于农用地转用、征地审批手续的相关规定，依法应当确认违法。
第二，上诉人土地属于基本农田，辽宁省人民政府无征收、转用审批权限。上诉人耕地早在1995年就被某县人民政府划为基本农田保护区。根据《土地管理法》（2004）第45条第1款第1项的规定，征收基本农田的，由国务院批准。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第2条第11项的规定，基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。此外，根据《辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见》（辽政发〔2005〕22号）第1条第1项的规定，建设项目确需占用基本农田的，一律报国务院批准。因此，案涉三个征地批复涉及基本农田，依法应当确认无效。
第三，报批程序违反法律规定，欠缺征地报批的必备材料，侵害了上诉人的知情权、确认权、依法申请听证等权利。当地国土资源部门没有在征地报批前将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等内容告知上诉人，在制订征地方案时也未与被征地农民充分协商，征求被征地农民意见。该幅土地的报批材料中没有征地结果调查确认材料，也没有告知上诉人对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。某县政府及县国土资源部门未在法定时限内发布征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，并未在被征用土地所在村组进行公告，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第14项、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第3条第9项、第10项、第11项及《辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见》（辽政发〔2005〕22号）第5条第23项、《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》（辽政发〔2004〕27号）第4条的规定，侵害了上诉人的知情权、确认权、依法申请听证等权利，依法应当确认无效。
第四，相关部门没有依法告知被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，没有按规定履行征地报批前有关程序等。上诉人被征收土地面积已经超过原土地面积的50%，却未被纳入社会保障范围。根据《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》第3条、《某市被征地农民社会保障暂行办法》第3条的规定，上诉人依法应当被纳入社会保障范围之内。相关部门并没有将被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况告知上诉人及其他被征地农民，辽宁省人民政府批准征地违反了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第2条、《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）第3条的规定，应当确认无效。
综上，一审法院未认真审查案件的基本事实，据此作出的判决依法应当撤销。
（二）上诉人提交的征收土地照片已经证明某县人民政府实施了征收上诉人土地的具体行政行为，上诉人行政复议申请符合法定的受理条件。
上诉人提交的征收土地照片已经证明某县人民政府实施了征收上诉人土地的具体行政行为。根据《土地管理法》（2004）第46条第1款[12]规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》（2014）第25条[13]规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第5条第12项[14]规定：“强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责……”根据上述规定可知，县级人民政府是实施征地的主体，在一审庭审中，上诉人王某力陈案发当天某县政府有关领导参与了征地，被上诉人也仅仅是说上诉人未能提供证明该行为存在的书面材料。一审法院则质疑征地行为是否存在，如此增加上诉人的证明责任，无异于剥夺上诉人的救济权利。
《行政复议法实施条例》第28条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”其中并未要求行政复议申请必须提供载明原具体行政行为的法律文书，上诉人完全符合行政复议受理条件。一审法院不以《行政复议法》及《行政复议法实施条例》关于行政复议受理条件的规定作为判断被上诉人行为是否合法的依据，在无任何法律依据的情况下增加上诉人的证明责任，违反法律规定，据此作出的判决依法应当撤销。
（三）一审法院声称上诉人不能证明征地行为属于行使社会公共管理职能的行政行为无任何法律依据，据此作出一审判决违反法律规定，依法应当撤销。
根据《土地管理法》第2条、《物权法》第42条[15]、《土地管理法》第46条、《土地管理法实施条例》第25条等规定可知，征收土地的目的是公共利益，实施征地的主体是县级人民政府，征地自然是具有社会管理职能的行为。
《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议……”根据这一规定，征收土地的案件必须申请行政复议。基于此，一审法院作出的一审判决违反法律规定，依法应当撤销。
（四）被上诉人未依法履行行政复议职责，依法应当确认违法。
根据《行政复议法》第3条、第4条、第17条以及《行政复议法实施条例》第27条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理”的规定，被上诉人对于上诉人符合受理条件的行政复议申请不予受理，违反法律规定，依法应当确认违法。
三、案件总结
对于村民而言，土地就是其生存的基础。在征地过程中，应当保障相应渠道，让被征地人表达自己的诉求。在征地批复的复议审理中，复议机关应审查批复自身报批程序的合法性，也应审查批复批准征收后发生的实施行为的合法性。本案中，复议机关和一审法院，对王某等人表达自己诉求的申请置之不理，于法无据。一审法院以王某等人针对其他行政行为提起的诉讼作为王某等人不能再次提出复议的理由，已经超出复议机关的答辩意见。人们在生活中若遇到此类违法行为，应当诉诸法律途径，积极维护自身合法权益。