政府不履行补偿协议怎么办？
九、不履行补偿协议案
政府不履行补偿协议怎么办？
——四川省凉山彝族自治州某市政府不履行补偿协议案
“自古驱民在信诚，一言为重百金轻。”在建设诚信社会的今天，政府应该作为守法诚信的模范，积极履行行政协议。
一、基本案情
前文曾介绍了四川省凉山彝族自治州某市村民王某因不服某市政府附着物补偿标准，依法向凉山彝族自治州人民政府提出征地补偿协调申请一案，最终，在州政府主持之下，王某与某市政府达成了《征地补偿行政调解协议》，然而市政府却拒不依法履行协议。王某不服，依法诉至凉山彝族自治州人民法院，请求依法判令某市人民政府限期履行《征地补偿行政调解协议》，约定：（1）按照西府办发〔2009〕116号文件规定，以10400元/亩的标准对王某种植的12.56亩青花椒进行补偿；（2）出具5.098亩开荒地桑园的土地增值费已经补偿到具体村组的证明；（3）按照商店建（构）筑物状况补偿标准进行补偿。
二、律师办案
在诉讼过程中，针对某市政府的答辩意见，承办律师主要强调了如下几点意见。
（一）王某向凉山彝族自治州人民政府申请征地补偿标准协调具有充分的法律依据，程序合法。
根据《土地管理法实施条例》第25条第3款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”及《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发〔2006〕133号）[1]第2条第3项“必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调”等规定，王某向凉山彝族自治州人民政府申请征地补偿标准协调，凉山彝族自治州人民政府根据法定职责召开协调会议，主持协调，并作出《征地补偿行政调解协议》，双方均已签署同意，该协议已经发生法律效力。
王某曾经向某市政府申请行政复议是因为某资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组、某乡人民政府在未取得合法征地批文的情况下就征收申请人土地，铲除了王某种植的青花椒，与本案主体、法律关系均不同，不能因为王某曾经提出过行政复议，就不允许其申请征地补偿标准协调，某市政府就可以不履行《征地补偿行政调解协议》。某市政府称王某申请协调无法律依据，这一主张既无事实基础也没有法律依据，依法不能成立。
（二）双方已经签署《征地补偿行政调解协议》，并经凉山彝族自治州人民政府确认，该协议已经发生法律效力，某市政府依法应当及时、全面、妥善履行义务。
根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发〔2006〕133号）第2条第3项[2]“协调意见书经双方当事人签字同意后，即发生法律效力。其次要体现便民、高效和公开的原则”的规定，经凉山彝族自治州人民政府调解，双方签字盖章同意后，《征地补偿行政调解协议》即已发生法律效力。(https://www.daowen.com)
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”根据这一规定，审理行政协议案件，需要适用相关民事法律规范。
根据《合同法》第44条第1款规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”第8条第1款规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”第60条第1款规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”[3]根据上述规定，市政府应当按照约定全面履行自己的义务。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无权在协议生效后单方附加另一方当事人义务或变更协议内容，也不可擅自解除协议。
综上，根据《行政诉讼法》第78条第1款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”因此，依法应当判决市政府限期全面履行《征地补偿行政调解协议》。
（三）王某主张内容在协议约定范围之内，不存在要求过高的问题。某市政府不履行协议在先，反称王某要求过高，将自己不履行协议的过错归因于王某，无事实基础和法律依据。
王某请求依法判令某市政府限期履行《征地补偿行政调解协议》约定：（1）按照西府办发〔2009〕116号文件规定以10400元/亩的标准对王某种植的12.56亩青花椒进行补偿；（2）出具5.098亩开荒地桑园的土地增值费已经补偿到具体村组的证明；（3）按照商店建（构）筑物状况补偿标准进行补偿。这些完全是协议约定内容，不存在要求过高的问题。
（四）本案不存在经济林和种植密度的问题，因为根据《征地补偿行政调解协议》第3条的规定，王某具有选择的权利，且无任何前置条件。
根据双方签署同意并经凉山彝族自治州人民政府盖章确认的《征地补偿行政调解协议》第3条规定：“对王某12.56亩（413株）青花椒的补偿，本着使其利益最大化原则，由王某本人选择按照西府发〔2008〕141号或西府办发〔2009〕116号文件，规定的标准进行计算补偿。”在选择适用上述具体标准之时，无任何前置条件，某市政府以王某种植青花椒不属于成片经济林、种植密度低不能适用西府办发〔2009〕116号文件确定的补偿标准，既违反协议约定，也没有事实基础，该主张不能成立。
王某种植的青花椒属于成片经济林。首先，经济林是与防护林相对而言，以生产木料或其他林产品直接获得经济效益为主要目的的森林，包括特用经济林、薪炭林等。王某种植的是青花椒，种植的目的是采摘花椒出售，完全符合经济林的特征。其次，所谓成片，是相对于零星种植而言的。王某种植面积达12.56亩，并非在房前屋后种植的用于自给自足的零星经济林木，而是以交换为目的的，应当属于成片经济林。
首先，王某种植青花椒的密度符合青花椒的生物习性和种植目的需要，不存在某市政府所称种植密度不够的问题。某市林业局已经说明：“花椒因生长习性和立地条件不同，成树冠幅差异较大，因此，各地栽植密度不一。”王某所种植的青花椒，喜光性强，树冠直径平均5米左右，树冠面积约10平方米。一亩地为666.6平方米，加上株距、行距，一亩地最多种植30棵。王某共有413株，面积12.56亩，平均每亩地为32.8株，已经属于种植密度相对较高的情况了。
其次，某市林业局所说密度适用于退耕还林，主要是用于防风固沙、水土保持，目的是改善生态环境；王某种植青花椒的目的是丰产丰收，采摘花椒，与前者不同，如果按照某市林业局的种植标准根本无法取得最佳收益。因此，不能适用某市林业局的种植密度作为标杆，衡量王某种植密度的高低。另外，值得注意的是，某市林业局在针对某资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组、政策法规组对于本地实际种植的青花椒补偿标准请示的复函中青花椒为10260元/亩。
王某认为房屋拆迁补偿协议不合法。首先，王某的父亲签订《房屋拆迁补偿安置协议》（附件中有《建（构）筑物、附着物补偿计算表》）时王某本人并不知情，事后也未进行追认。某市国土资源局在情况说明中也提到王某不服某市政府在某资源综合利用项目征地拆迁中对于青花椒和商店的补偿。
其次，王某之父并非青花椒土地的承包经营权人，根据《土地管理法实施条例》第26条第1款“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，王某之父无权就青花椒附着物补偿标准签订补偿协议，其所签协议涉及青花椒补偿款部分应属无效。
最后，王某没有主动领取青花椒附着物补偿款，而是某资源综合利用项目征地拆迁安置协调领导小组主动将上述补偿款打入王某的父亲银行账户中。因此，不能据此表示王某认可该补偿标准。
按照西府发（2008）141号文件，413株青花椒如果按照60元/株进行补偿，补偿费为24780元；如果按照（2009）116号文件，补偿费为130624元；即使按照某市林业局《对关于〈青椒补偿标准的请示〉的复函》中盛果期的青花椒补偿标准10260元/亩，补偿费也达到128865.6元。两个文件相差不到一年，上述关于附着物补偿标准如何计算的文件虽然作出于征收王某土地后，但实际上是对事实的认定，并未创设新的权利义务，也不是因物价水平提高而调整，而是为了防止以抢种方式套取补偿款，使补偿更加合理所做的改变。因此，不能盲目套用不溯及既往原则，相反应当溯及既往，以使被征地农民获得合理、合法的补偿。王某种植的12.56亩青花椒共413株，按60元/株的标准所得补偿款为24780元，按照10400元/亩的标准所得补偿款则为130624元。时间相差仅11个月，补偿数额却相差10万余元，侵犯了王某的合法权益。
一审法院审理之后以《征地补偿行政调解协议》约定不明为由作出要求双方对《征地补偿行政调解协议》进行补充的判决。王某不服，依法上诉至四川省高级人民法院。审理过程中承办律师依法发表代理意见，为王某据理力争，最终促使案件承办法官到凉山彝族自治州组织双方协调，因协调未果，作出撤销一审判决发回重审的裁定。最终本案在发回重审期间，在凉山彝族自治州中级人民法院的主持之下依法达成了和解协议。
三、案件总结
律师不能改变事实，也不能创造法律，所能够做到的就是在法律规定的范围之内，根据现有的事实证据和法律法规维护当事人的合法权益，而无理的诉求是无法得以实现的。
本案当事人信任律师，相信法律和法院，锲而不舍地依法维权，是其合法权益得到维护的前提。承办律师兢兢业业穷尽所有救济途径，在一个程序之中穷尽所有法律法规，以促使诉求得以实现，是当事人合法权益得到维护的保证。律师代理案件要从实务角度实现当事人利益最大化，启动法律程序为双方协商搭建了平等对话的平台，能够通过协商的途径化解矛盾纠纷，不仅可以节约行政、司法资源，也节约了委托人的时间，减轻了其经济负担和心理压力。
[1] 《土地管理法实施条例》2021年修订后，第25条第3款规定的征地补偿“协调”与“裁决”已被删除。《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》2020年也被清理废止。有关条文中，均不再规定征地补偿协调制度。
[2] 《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》2020年被清理废止。有关条文中，也不再规定征地补偿协调制度。
[3] 《合同法》已失效，现参见《民法典》第456条、第533条、第509条第1款。