征地报批材料中存在伪造签名怎么办？
——国务院撤销安徽省政府复议决定、确认安徽省亳州市某县征地违法案
行政案件最终诉求得到支持的比例一般相对于民商事案件要低得多，能够在国务院行政裁决中撤销省政府复议决定、确认征地违法的案件就更少，这是因为行政复议（诉讼）中，政府作为被告无论是法律意识还是专业知识水平，与一般民众相比都要更高。近年来行政案件量激增，很多行政诉讼的案子民众也打赢了，这增强了行政相对人依法维护自身合法权益的信心，也让民众更信赖法律、相信政府。
一、基本案情
2011年12月31日，安徽省人民政府依法作出《关于某县2011年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（皖政地（纳入增减挂钩）〔2011〕××号），同意征收某县农民集体所有土地19.6585公顷、农民集体建设用地2.1028公顷。因征地补偿标准不能保证村民生活水平不降低、长远生计有保障，审批过程中未保障村民知情权、确认权、依法申请听证等权利，李某等150户村民慕名找到我所，由我们代为提起法律程序。
二、律师办案
李某等150户村民于2016年5月11日来我所咨询并签订委托代理合同。律师介入伊始，村民并不知道自己的土地究竟有没有征地批复，更不知道具体是哪个征地批复，案件承办律师首先要通过调查取证，确定土地四至范围、建设项目名称，最终查找到涉案征地批复。确定征地批复之后，经团队集体研究，制订了总体办案方案。前期准备工作就绪后，向安徽省人民政府申请行政复议，请求依法撤销本案征地批复。
行政复议案件一般以书面审理为主，但本案涉及人数较多，案情复杂，承办律师根据本案实际情况，依法向安徽省人民政府提出了听证申请，并专门到安徽省人民政府当面陈述案情。经律师努力，最终争取到了安徽省人民政府案件承办人员到案件现场进行调查、举行听证的机会。听证会在当地镇政府会议室举行，为使案件承办人员能够充分了解案情，律师逐一列举了证据及相应的证明目的，并重点强调了如下四点。
（一）申请人被征土地原为阜阳地区批准的蔬菜种植基地，按照本次所适用的征地补偿标准进行补偿，不足以保证村民生活水平不降低，长远生计有保障，被申请人认定事实错误。
申请人被征土地原为阜阳地区1978年、1982批准的蔬菜种植基地，人均耕地面积只有几分地。申请人为种植蔬菜花费了大量的人力、物力，涉案土地平均年产值为每亩4万元，而种菜收入是申请人生活的唯一来源。
首先，不足以保证村民生活水平不降低。按照每亩地1520元年产值的补偿标准，计算21倍是31920元，青苗补偿标准为每亩1500元。这样的补偿标准还不及申请人一年的蔬菜种植收入，将直接导致申请人生活水平出现降低。
根据《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2009〕132号）第1条“各市、县人民政府可根据本地实际情况，对特殊地类提高征地补偿标准”及《安徽省国土资源厅关于做好新征地补偿标准实施工作的通知》（皖国土资〔2010〕37号）第4条第2项“各市、县人民政府可根据本地实际情况，对特殊地类提高征地补偿标准。其中的‘特殊地类’是指征地前种植（或养殖）经济价值较高农作物（水产品）的土地，如大棚蔬菜地、花卉种植地、精养鱼塘等”规定，申请人的菜地依法属于特殊地类，应当根据实际情况，予以提高补偿。
其次，申请人长远生计没有保障。本次征地后，申请人将没有任何土地可供耕种。作为农民，在家无地可种，部分申请人因为年老，外出无工可打，生活变得困难。因此，必须根据实际情况，给予其合理补偿，否则其生活水平必然会降低。(https://www.daowen.com)
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第12项规定：“完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低……依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费……”《安徽省国土资源厅关于做好新征地补偿标准实施工作的通知》（皖国土资〔2010〕37号）第1条规定：“……有效避免侵害被征地农民合法权益问题，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障……”安徽省政府发布的118号征地批复第2条规定：“保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。”根据上述规定，征地补偿标准必须确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。
最后，申请人要求按照当地规定享受留地安置待遇。根据某县人民政府办公室2012年2月2日印发的《某县城市规划区内集体土地及房屋征收补偿安置暂行规定》第3条第6项“从文件下发之日起，征收集体土地不再予以留地安置，原征地时已留地安置的宗地，另行制定处置办法”的规定，申请人依法应当享受留地安置的待遇。
根据某县人民政府办公室2012年2月1日印发的《某县城市规划区内安置留用地遗留问题处置意见的通知》《某县留地安置土地收购协议书》显示，留地安置的比例为征收土地面积的15%，由县政府按照2009—2011年某县土地一级市场成交均价133.18万元/亩统一收储，免收相关费用，或者按照公开拍卖，不低于133.18万元/亩，缴纳相关税费。对于有留地安置指标尚未落实具体地块的，由县政府按照2009—2011年该县土地一级市场成交均价133.18万元/亩统一收储土地指标。
（二）征地批复所批准征收的土地早在1978年、1982年已经划为阜阳地区蔬菜生产基地，依法属于基本农田，被申请人无审批权限。
申请人耕种的土地早已经在1978年、1982年被划为阜阳地区蔬菜种植基地。1978年12月5日，阜阳地区革命委员会财贸办公室、农林办公室联合发文同意转东、四新、邢北三个生产队为蔬菜专业队，新增专业菜地310亩。1982年，阜阳地区行政公署发文同意长青大队626亩土地为常年专业蔬菜生产基地。根据《土地管理法》[3]（2004）第34条第1款第3项的规定，国家实行基本农田保护制度。蔬菜生产基地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理。同时，根据《土地管理法》（2004）第45条第1款第1项的规定征收基本农田土地的，由国务院批准。被申请人无审批权限。
（三）征地批复的报批程序违反法律规定，严重侵害了申请人的知情权、确认权、依法申请听证等权利，应当撤销。
申请人并没有在《征地告知确认》《听证送达回证》等材料上签字，相关单位也没有在征地报批前将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以书面形式告知申请人，更没有告知申请人其对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。
首先，无论是省国土资源厅还是第三人，抑或被申请人，均无证据证明征地过程严格按照法律规定履行了告知、确认等义务。申请人提交了非本人签字的声明、身份证复印件、联系电话。某县人民政府清楚说明了自己仅仅是将“拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知了被征地社区居委会，居委会对于补偿标准和安置途径没有异议，放弃听证”。也就是说，其并未同时告知申请人。《某县国土资源局和某县人力和社会保障局征地补偿标准和安置途径告知书》是申请人在申请信息公开后才得到的。某县政府所提供的《征地情况调查确认表》上没有申请人签字确认，并且所有签字笔迹相同，有伪造的嫌疑。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第3条第14项规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料……”《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第3条规定：“（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户……（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利……”[4]《安徽省国土资源厅关于规范建设用地审查报批工作的通知》（皖国土资函〔2014〕1754号）第3条第1项规定：“市、县级国土资源部门要严格履行征地告知确认，征地方案，征地补偿、安置方案公告程序。征地告知、公告内容必须符合国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》[5]、《征收土地公告办法》[6]等规定。”根据上述规定，该幅土地的报批程序违反法律规定，侵害了申请人的知情权、确认权、依法申请听证等权利，依法应当撤销。
其次，关于发布公告的问题。被申请人作出118号征地批复的时间为2011年12月31日，某县政府作出《关于某县2011年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的公告》的时间为2012年4月26日；作出《关于某县2011年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标补偿安置方案的公告》的时间是2012年5月5日。《征收土地公告办法》第4条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管登记部门负责具体实施。”第7条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”根据上述规定，某县人民政府未在法定期限内发布公告，违反法律规定，应当确认违法。事实上，申请人在申请信息公开之前也未见到过某县人民政府所称公告。
（四）相关部门没有依法告知被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，没有按规定履行征地报批前的有关程序，属于违法，应当撤销。
相关部门对被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况没有告知申请人及其他被征地农民，被申请人批准征地违反《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第2条“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发〔2006〕29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地”及《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）第3条“被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利……对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地”的规定，应当撤销。
最终，律师总结说，当地政府加强基础设施建设，优化用地布局结构，提高城市综合效能的初衷是好的，但是不能不考虑村民长远生计，否则不仅违背社会发展的根本目的，也不利于社会稳定与和谐。但省政府最终依然决定维持征地批复，后承办律师又代为向国务院申请裁决，因为有充分的证据证明报批材料存在伪造的情况，最终国务院撤销了省政府作出的《行政复议决定书》，确认了涉案征地批复违法。
三、案件总结
在征地纠纷案件中，撤销征地批复是非常重要的程序，征地批复自身的合法性决定了此后依据征地批复所实施的一系列行为的合法性。本案承办律师介入之前，本案村民曾采取上访、求助于媒体等方式，均未能真正解决问题。律师介入后，启动法律程序，抓住了案件的核心问题，解决了村民觉得有理而不知道怎么说，不知道该向谁去说的问题。在国务院行政裁决中申请人获得支持的案件少之又少，本案中承办律师锲而不舍的坚持是获得胜利的关键，最终通过坚持不懈的努力，换来了撤销省政府复议决定、确认征地批复违法的结果。
同时，本案也有值得反思之处，征收土地已经建起高楼大厦，如果恢复耕种将造成巨大的经济损失，从法益平衡角度，仅确认违法并未撤销征地批复。经过律师努力，当地政府愿意根据具体情况，每亩地提高补偿5000余元，但是村民依然认为补偿过低，最终未能达成补偿协议。
所以，在此也要提醒广大读者，律师也只能在法律框架内依法维护您的合法权益，并不能超出法律规定，无限制地满足无事实基础和法律依据的要求，这不仅有违律师职业道德，在事实上也不可能实现。同时，称职的律师也一定不会轻易许诺，因为案件结果是多种因素共同作用决定的，如复议机关或法院对事实的认定、对法律的理解、被征地拆迁方证据充分程度、律师对于此类案件涉及法律法规的熟悉程度等都是影响案件结果的因素。因此，对于征地问题一定要理性地维护合法权益，并根据法律规定判断自己的诉求是否合理。