民主制度中的权力政治

民主制度中的权力政治

当今人们对权力在国家关系当中所扮演的角色有了更多的了解，而且也更为认同，甚至超过了昔日乐观主义盛行的年代。“权力政治”一词在今天如此常见，足以代表了对现实的一种认同。但是国家内部的权力位于何处，以及它是如何运作的，公众对此仍然缺乏认知。

在民主制度中，权力被委托给各种委员会。从地方议会到最高的政府委员会，它们是政治体当中的主要机构。但是现实当中的决策过程与宪政理论所设想的大不相同。更进一步说，有些因素与原则无关也不受理论重视，却常常对结果具有强大的影响力。

虽然委员会通常是在上午而不是在下午召开，但是晚餐却可能提供了一种适合于非正式讨论的机会和气氛，这种非正式的委员会比那些正式组建的委员会更有影响力。非正式的委员会通常规模很小，而且规模越小，影响力可能越大。这种“两三人的聚会”[1]也许比一个有二十或者三十位成员的正式委员会更有分量，这两者之间通常有着隐秘的关系，前者通常由后者中的重要角色所召集而来。由于这个小团体以顾问的方式代表个人进行选择，而且以志趣相投和咨询价值为标准来选择成员，因而很容易形成明确的结论，并转化为正式委员会的决议。

在任何二三十人的集会当中，大家的观点一定是多样且模糊的。因此，任何足够明确、经过周密辩论而得出，且是由重量级成员所提出的结论，通常都会得到大多数人的赞同——如果再精心设计它的提案过程，提案就更容易通过了。

在政府的最高层当中可以找到这种餐桌影响力最明显的例证，比如英国的内阁。我第一次清晰地了解到这一点是在几年前，当时我碰巧与两个人很熟识，他们恰好在前后两届政府里担任同一个部门的部长。我发现，前一位只是偶尔与首相共进晚餐，而且通常是在大型的餐会当中，而后一位则每隔一两天就会与首相共进晚餐，有时只有他一人，有时还有其他一两位密友出席。我随后注意到，该部门先后所得到的“待遇”，以及后一位在许多超出本部门范畴的事务上影响政府决策的方式，都大不一样。后续的观察也都给了我同样的印象。

第二次世界大战前，英国海军部的军务大臣们在伦敦上流社会的餐桌上扮演着重要的角色。“外出就餐”的威力胜过了其他任何武器，确保海军拿到了国防预算中最大的份额——尽管当战争爆发后，面对德国空军的干扰，英国海军的表现欠佳。在战前的餐桌上，他们总是对海军的行动充满信心，认为遭到空袭的风险不会太大。直到战争的考验来临，在遭受到惨重损失后，他们才被迫扭转了观念。

根据宪政理论，内阁是国家的决策机构，是国家这一机构的大脑。但是内阁是一个大型的委员会——它过于庞大，以至于无法作为一个真正有效的决策源头。认识到这一点后，人们曾多次试图缩小它的规模。大部分尝试的结果仅仅是削减了成员人数，以求将人数限制在二十人而不是三十人左右。这种有限度的缩减并不会导致本质上的改变。一个由二十人组成的委员会并不比一个由三十人组成的委员会更有利于各种观点的表达，而且在这两种情形下，委员会的决议也几乎必然受到小圈子里事先形成的结论的指导。最近乎高效组织的办法是劳合·乔治在1917年为了应对当时的严峻形势而成立的“战时内阁”，它是内阁中的内阁。丘吉尔在第二次世界大战中再度启用了这一制度。

总是存在着一个“核心内阁”，尽管通常不会有正式的任命，也许更应该称之为“亲信内阁”。它是一个流动的团体。它可能包括那些首相所倚重的或者有必要与之商讨的实际内阁阁员。不过它也可能接纳一些没有内阁职务的成员，因为它的构成取决于首相的判断和选择，他需要的是那些观点对他最有帮助和鼓舞作用的人。成员的基本条件是亲信身份而不是地位。

在这个小圈子的私下讨论中往往会对高层政策进行辩论，而且在召开内阁会议之前就已经形成决议——实际上，内阁不过是批准这一决议的工具。这种操作似乎是违宪的，不过只要首相随后在正式的内阁会议中向同僚们说明他的动议并获得后者的支持，就也算是一种相当可行的方法。鉴于首相在内阁当中的天然优势，以及以逸待劳的先发优势，这种做法几乎不会遇到什么困难。

强大的个性能够巩固首相的地位，他的个性越强大，他的提案就越容易顺利通过。如果他预计会遇到困难，他通常会提前与内阁中最有分量的成员私下探讨，从而避免此事的发生。在绝大多数情况下，他都可以期望他提出的任何政策能够得到多数阁员的默认。一位下定决心、胸有成竹的首相在召开内阁会议时，不大可能会遭到失败，甚至连强烈的反对都不会有。所有这些都十分自然，而且秩序井然。

从现实的角度来看，因果关系链条中最重要的是那些早期的环节，即促使首相下定决心的影响性因素。这也正是其亲信顾问圈子的意义所在：他习惯于与他们共商国是，并且从后者身上汲取灵感。首相和这些顾问才是政策的真正制定者。

除了担任他的私人顾问外，他们通常还是小心谨慎的情报和联络人员。他们可能会被用来进行不公开的调查，并充当首相的耳目。他们还可能在国内或国外被委托以微妙的任务，在官方采取行动之前先行试探。

在政府的各个部门中都可以发现类似的情形，特别是那些权力在表面上是属于一个委员会的部门。事实上，在提交到海陆空三军委员会之前，那些重大事项已经由各部大臣、参谋总长或常务次长商定了。不过如果部长（大臣）个性强硬且颇有主见，他也可能更倾向于在一两位亲密顾问的协助下制定自己的政策，他需要后者向他提供客观公正的意见。

这不过是在商业中常见做法的翻版，公司的董事长常常更受一两个人而不是董事会集体意志的影响。董事会可以修正或批准政策，但其本质并不适于发起一项政策。