“全周期管理”与推进环太湖城市精细化管理对策研究
中共无锡市委党校 金 政
城市管理系统的良性运行和协调发展离不开各个管理环节、管理链条的精准科学的实施以及周密细致的管理。美国建筑师沙里宁透过对生物和人体的认识来研究城市,提出有机疏散城市结构理论,他认为,城市是人类创造的一种有机体,城市由许多“细胞”构成。国内外关于城市有机体理论、城市有机更新理论的研究者基本认同这一观点。因此,城市管理也可以看作是对一个类生命体的“超大系统”的动态监测与诊断修复,涉及历史“基因”、制度传统、体系框架、组织配置、资源结构、观念行动等一系列因素,任何一个短板、任何一个漏洞乃至一个缺陷都会影响整体机能的协调发挥。如何让城市管理在其全部生命周期得到系统维护和发展更新是一个具有重要意义的研究课题。
习近平总书记强调,“城市是生命体、有机体,要敬畏城市、善待城市,树立‘全周期管理’意识,努力探索超大城市现代化治理新路子”。如果说城市精细化管理工作是从结构分解的角度来化解城市管理问题,那么“全周期管理”理念则是从时间序列的角度来解决城市管理问题。“全周期管理”理念下的城市精细化管理工作就是内部结构调整与时间序列闭环整合共同推进的系统优化工作。这就要把全部要素纳入精细化管理流程,并服务于全生命周期的各个环节、各个节点,使得潜能最大限度地激发,效能最大限度地释放。推进新时代环太湖周边城市精细化治理,要立足于本区域城市的生命周期和发展阶段,从系统和全局着眼,遵循城市发展规律和特点,在城市精细化管理中融入“全周期管理”理念,健全全周期的精细化管理体制机制,推行全周期的精细化管理模式和方式,探索全周期的精细化管理路径,努力实现高水平的城市管理,为系统解决城市管理问题提供样板参考。
一、 “全周期管理”及精细化管理的理论溯源与概念内涵
“全周期管理”与精细化管理是从不同维度提出的致力于推进城市管理工作的概念,都是从企业管理领域衍生并嫁接到社会管理领域的概念。二者分别是宏观理念与行动指引的具体阐释和运用。
(一) 理论溯源
“全周期管理”又称“全生命周期管理”,起源于20世纪60年代的现代企业管理理论,它以系统论、控制论、信息科学、协同学、自组织理论等为理论基础,主张对管理对象实行全过程、全方位、全要素的整合,以实现在日趋激烈的竞争环境下自身运行的最优化。当时的项目“全周期管理”主要是指承接者从组织认领到实施项目意图,再到项目需求、实施、结项、售后,全过程进行管理。“全周期管理”原本是现代企业运营中的管理理念,是在需求、规划设计、生产经销、运行使用、维修保养直到回收再用处置等全生命周期中管理产品的过程。作为现代企业运营的成熟管理理念,“全周期管理”把管理对象视为一个动态、开放、生长的生命体,从其结构功能、系统要素、过程结果等方面进行全周期统筹和全过程整合,以确保整个管理体系从前期预警研判到中期应对执行,再到后期复盘总结,形成一个有机的闭环,真正做到环环相扣、协同配合、权责清晰、系统有序、运转高效。
精细化管理的思想渊源可追溯至泰勒的科学管理理论。泰勒的“科学管理”和戴明的“为质量而管理”分别从提高生产效率、改进产品质量两个层面为企业精细化管理奠定了理论基础。20世纪50年代,日本企业将工程技术领域精细严密的理念和技术引入企业管理过程中,称为“精益生产”或“丰田生产方式”,后推广应用于各类社会组织。与精细化管理相对立的是粗放型的管理方式。这种管理方式是我国在特定历史条件下的一种产物,其管理对象底数不清,缺乏精确有效的管理数字,依赖经验,不能适应企业或组织的长远发展要求。随着社会不断发展,这种管理方式被高效、集约、科学、精细的管理方式取代。作为践行精细化管理的典型代表,丰田汽车公司曾在生产管理环节以“消灭一切浪费”为目标靶向,在生产过程中着力消除无关的动作、避免无效的努力、抛开无用的材料,以企业生产运作流程的极限管控来优化管理绩效。20世纪下半叶,更多的实践探索进一步丰富和拓展了精细化管理的内涵和应用场景。当前,面向城市的精细化管理则是这一理念的再嫁接,需要面对更加多样的资源要素和更为复杂的运行环境,相应的实践应更多地考虑系统性、延续性和全局性。
(二) 概念内涵
城市并非孤立的有机体,而是囊括多个子系统的巨型复杂系统。对超大系统的维护必须以一体化、综合化思维取代分散化、模块化管理路径。与传统的管理理念与管理方式相比,“全周期管理”注重把管理对象看作一个主体与客体、系统与功能、结构与要素、过程与结果等协同耦合的整体。“全周期管理”注重管理过程的全流程,注重战略研判、前后衔接、区域协同,尽量减少并降低管理工作的内耗损失和内部阻滞,注重投入的科学性、实效性、有效性、共享性,是一种全过程管理、全息性管理、全时段管理、全员互动性管理、全维度式管理、全效联动性管理。从城市管理本身来讲,城市的任何一个组成部分,不论是硬件构成,还是其他要素,作为有机体的重要组成部分,都存在着发展的生命周期。而且整个城市发展也存在着生命周期。这就要求城市的管理者,必须针对城市的硬件、结构、要素在其生命周期的不同阶段,采取差异化、科学化的策略。
“全周期管理”是针对新冠肺炎疫情暴露出来的城市管理的短板、弱项及缺陷,以系统集成的方式方法,完善管理链条、层级组合,从源头到末梢进行全流程、全要素、全领域重塑与整合,打造开放、共享、协同、高效的城市精细化管理体系。“人民城市人民建,人民城市为人民”,这是城市的现实尺度与价值尺度。党的十九大报告明确指出,为什么人的问题,是检验一个政党、一个政权性质的试金石。中国共产党来自人民,一切为了人民。人民是决定国家前途命运的根本力量,也是我们党执政的最大底气。现代城市的建设和管理,依靠的就是人民的集体智慧和力量。人民群众既是城市发展的见证者,也是城市管理的参与者。从这个意义上说,应坚持“人民城市人民建,人民城市人民管,人民城市为人民”的城市发展与管理理念。“全周期管理”意识就是指城市管理要坚持以人民为中心,将城市社会看成一个有机共同体,将城市治理视为一项系统工程,遵循城市发展规律和城市治理逻辑,整体性和周期性地把握每一个部分发展和每一个阶段工作,并采取与全局相一致又具有针对性的措施,从而保证城市治理和基层社会治理的稳定性、持续性和有机性。
精细化管理是相对于粗放式管理而言的。城市精细化管理是对传统粗放式管理模式的一种颠覆式变革。所谓城市精细化管理,就是将企业精细化管理的原理引入并嫁接到城市管理之中,通过规则的明晰化和系统化,结合程序化、标准化和数据化的手段,对管理对象实施精细、准确、快捷的规范与控制,使城市管理各单元精确、高效、协同和持续运行。城市管理的精细化包括管理目标的精细化、管理方法的精细化、考核内容的精细化。从管理目标的角度看,就是要根据城市现行的发展战略,将管理目标进行细分,实行分层管理、动态管理,将管理任务落实到各部门,方便考核,强化管理部门的责任意识,确保精细化管理目标的实现。从管理方法的角度看,就是在摸排调查城市管理现状的基础上,总结和反思以往城市管理工作中存在的不足,通过开展精细研究、精准预判,进而制定有效的管理措施,既要对现行城市管理工作中的很多问题进行针对性解决,又要做好预防的准备,避免城市建设与发展中出现新的问题。从考核内容的角度看,就是必须引入配套的工作考核机制,将城市精细化管理工作开展情况直接与分部负责人的业绩考核联系起来。制定更加细化的考核指标,明确岗位职责,从而确保每一项管理工作都能够高质量开展,从细节处体现城市管理的成绩。
综上所述,“全周期管理”与精细化管理侧重点、着重点不同,“全周期管理”理念指引下的精细化管理系统性更完善,“全周期管理”结合精细化管理也可以使管理工作链条更加完整科学。总之,要树立系统思维,将精细化与系统各要素有机结合,建立科学化、程序化、制度化的“全周期管理”体制和机制,凸显整体性、系统性、协同性、联动性,形成一个前期预警决策、中期精细执行、后期总结修正的管理闭环系统,改善“条块分割”体制下“头痛医头、脚痛医脚”的传统管理思维,从全流程、全要素、全场景的维度提升城市管理水平,增强城市管理系统性和抗击风险挑战的韧性。
二、 环太湖城市精细化管理面临的主要问题
环太湖地区的城市精细化管理探索起步早、举措实、经验多,在长期精细化管理探索中基本建立了“重心下移、职能下沉,属地管理、基层处置”的城市管理工作机制,优化了城市管理工作流程、管理标准和考核体系,城市管理工作成效明显。但是,管理链条冗长、信息反馈迟滞、管理资源分散、基层能力不足等问题仍然存在。这些问题在新冠肺炎疫情防控初期也不同程度地暴露出来。虽然当前环太湖城市精细化管理整体水平处于全国前列,但从“全周期管理”理念的角度来看,也还存在一些与新时代、新发展、新要求不相匹配的问题。
(一) 精细化管理导向与“全周期管理”理念有偏差
城市精细化管理旨在通过城市管理目标量化、标准细化、职责分工明晰化等方式,形成以“精致、细致、精准、标准、规范”为主要内涵的城市管理模式。在新冠肺炎疫情防控中,环太湖城市在本辖区进行整体动员、联防联控、群防群控,统筹解决人力资源、物质保障、科技支撑等问题,并因时因势、分类分级推进复工复产,较快恢复了城市正常生产生活秩序。但同时,经过疫情大考,环太湖五市一定程度上暴露出在重大疫情防控体系健全、多元管理力量协同、应急物资保障供应、基层社区资源运作等方面的短板、缺陷和弱项。如城市管理危机防控体系的韧性不足,存在碎片化、分散化管理问题,以及公共服务简单化、服务方式单一化等问题。这些管理方式方法与城市管理,尤其是与城市治理现代化过程中呈现的多样化、多层次、非标准化诉求和需要之间形成较大鸿沟。在城市精细化管理中,环太湖城市正着力构建“两级政府、三级管理、四级网络”工作格局,推动实现问题清单化、流程化、扁平化、规范化的分级分类处理,围绕市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政设施、道路交通、施工管理等工作建立标准体系,把城市管理重心下沉基层、责任压实到一线。但精细化管理不是事无巨细化管控,虽然各地在精细化管理中不断强化各层级的管理职责,但全生命周期内城市精细化管理的环节、流程、节点、要素缺乏全息审视与纠偏调适。条块分割状态下各子系统局限于特定时段中本层级的绩效,缺乏周期评价考核、纠偏意识和行动自觉。
(二) 精细化管理愿景与管理联动实践有出入
专注于细节是推进城市精细化管理的首要原则,也是扭转传统的粗放笼统式管理惯性的有效手段,但有两方面的问题值得注意:一方面,如果过度追求细节的量化,可能会陷入因对细枝末节的无限关注而掩盖深层次体制机制问题的窘境,最终导致以治标取代治本、延误弥补管理漏洞时机的结果。并且,在具体执行过程中过度追求细节的量化也很难操作化、可持续化,反而可能引发形式主义、弄虚作假行为。另一方面,城市管理问题类型复杂、牵涉面广,需要多部门协同联动才能彻底解决。然而,协同机制尚未有效形成,系统集成联动作用无法充分发挥。在实际工作中,存在部门之间协同配合不够、一体执法不足、部门联动“扑空”等问题。从职能部门的角度看,从事城市管理工作的部门较多,各部门的工作职责不同、执法依据不同、工作侧重点不同,如同一处快速路段,地面、高架部分归市政管养,隧道部分归公建中心管养,人行天桥、人行地下通道以及道路内外绿化带、交通隔离护栏等由各自权属部门管理。如此一来,客观上造成了理应联动协同的部门之间出现职责分化、执法信息不对称、各自为政等情况,导致精细化管理中联动效率和积极性不高,联动效果不好。从精细化管理的业务来说,联动管理盲点较多,如部分道路年久失修、破损坑洼,部分建筑外立面陈旧不堪,部分背街小巷绿化损毁、设施陈旧、排水不畅,等等。这些问题的处理都是基于行政区划分割而独自实施的,因此精细化管理规划理念虽然愿景美好,但联动落实困难重重。从“全周期管理”角度看,精细化管理在实际操作中多是基于行政区划的分割式、单元式、条块式管理,管理方式单一,甚至存在突击式整治、选择性执法、以罚代处、执法不严等情况,缺乏全系统、全周期、全要素联动的有力举措。
(三) 标准规制的强化与真实民需不衔接
标准化城市精细化管理的内涵和特征,是提高城市管理水平的重要标尺。基于这种考量,环太湖地区城市普遍制定了城市精细化管理的准则、标准,涉及基础设施、园林绿化、市容环卫、房屋管理、交通运输、地下空间、应急管理等诸多方面。有研究主张制定更具“统领性”的标准体系,以确立和强化城市管理规范化依据,更好地把握城市发展方向,比如针对人口、产业、产品和服务设定不同的标准体系,建立健全人口服务管理标准、产业准入标准、产品质量监管标准和服务型政府的服务质量监管标准,以引导人口有序流动,消除城市高污染、高能耗、高排放企业,提高食品安全环保和健康等级,提升政府行政效率。但这些规则、准则、标准含糊笼统,且针对具体管理对象的标准分散、总量较多,部分标准的操作化难度较大。书面的原则、规定难以统筹考虑执行阶段面临不同区域、不同人群的差异性情况,如果盲目强势地推行“一刀切”的管理模式,反而可能导致对民需关键环节的忽视。因此,试图依靠标准、规则进行事无巨细的管理,不是城市精细化管理的最优选择。从现实情况看,随着城市发展更新进程加快,城市管理不确定性因素增加,国家关于城市管理的政策调整周期缩短,精细化管理标准的时效性、回应性与服务民需的契合度成为一个绕不开的问题。管理标准只有进行周期性修订完善,才能保证不与现实发展需要相脱节。但应然的需要与实然的状态不一致,不可能为了规则的不断修订,去额外增加智力投入及运行成本。况且,与正式的法律法规相比,标准、规则的约束力和权威性相对不足,需要依靠强力的监督、督导,否则执行效果难以保证,甚至沦为一纸空文。更为关键的是,标准规制的强化通常考虑任务目标的达成情况,追求量化效果和执法权威,真实民需自然被忽略、淡化。在这种情况下,标准规制的强化不仅不能观照真实民需,甚至与真实民需相偏离。
(四) 技术路径依赖与系统化管理目标有疏漏
信息技术的发展提供了精细化治理的可能性,具体包括更广泛地搜集社会事实的信息、更加强大的信息处理能力和更加方便快捷的信息传播等,这就使得治理过程能更好地触及、关注个体,处理细节,能更为主动和及时地响应社会的需要,也能更好地协调多元社会主体的关系,更好地根据实际可行的需求来配置资源,提高治理效率。但在城市日常精细化管理当中,需要理性看待并运用大数据、人工智能等科技力量。虽然应用新兴技术进行实时监控、快速响应、数据挖掘、模拟预测等能够提升智慧化水平,降低资源成本消耗,但是这个过程中技术路径依赖绝不是要以此来降低人在城市精细化管理中作为关键因素的角色定位。恰恰相反,人的因素始终更为关键。首先,技术应用所依赖的外部环境需要由人建构,包括政策支持、技术投入、纠偏调试、日常维护等。其次,技术分析仅提供多角度、程式化、数理化的参考依据,加工、分析、综合决策的过程以及最终决策需要由人脑完成且无法替代。最后,技术手段、技术相关机制的建设从属于城市精细化管理机制的一个部分。如果以技术介入甚至主导城市精细化管理工作,可能催生新的“形式主义”“教条主义”。如“一网通办”“全程网办”等程序开发的服务,可能出现“用而不精”“精而不活”,不能灵活提供精准服务。城市精细化管理者按要求例行打卡“留痕”、工作“留影”等产生数据,以及分析流程固化为一种形式上的操作,难以发现精细化管理系统的漏洞,长此以往,技术路径取向与系统化管理、“全周期管理”所倡导的价值追求、价值理念会相去甚远。因此,用工具主义的技术逻辑来解决问题仅仅是促成城市精细化管理的辅助手段与工具,关键是人的因素,鼓吹“以技术解放人力”可能会使得城市精细化管理南辕北辙。
(五) 管理层级的延长与系统效率提升相掣肘
当前,社会对城市精细化管理的基本认知是依赖属地管理中多层级管理单元的无缝覆盖,确保社会领域的所有要素都被纳入管理范围。普遍的做法是,在推行网格化管理的背景下,延长并扩大管理层级,实行数字化管理、属地化管理、岗位专责化管理,试图通过管理层级的延长、管理机构的覆盖来包揽城市管理的所有领域、单元及要素。从加强组织建设、健全组织保障的角度看,治理体系及管理层级的完善有助于管理功能发挥、管理细节掌握、管理漏洞弥补以及让社会诉求都有相应的管理单位或部门进行回应。但是城市精细化管理如果过于强调对行政管理单元的分割,传导到街道社区则是相应建立类行政化的微观管理单元,从而不断延长管理层级,反而可能降低系统管理的效率,包括决策效率、执行效率、反馈效率以及反思调整改进系统管理的速度。比如,在众多任务层层下压中可能导致基层疲于应付,问题的解决浮于表面,问题解决的质量不高,还可能为上级职能部门推脱责任创造了条件。同时,伴随着绩效考核指标的压力,基层管理单元主动搜索、发现、解决问题的意愿降低。因此,管理单元的划分只是精细化管理的基础。如何让精细化管理单元、管理层级的配置与城市管理问题的解决、系统效能的提升相匹配,才是精细化管理的关键所在。从“全周期管理”理念出发,科学配置并不断优化管理层级,才能确保全生命周期内精细化管理系统效率的整体跃升。
三、 推进环太湖城市精细化管理的对策建议
城市是一个系统的、复杂的、发展的、动态的巨型生命体,不同层次、不同主体、不同内容在城市空间组成不同的关系架构,并持续、动态地衍生多重模式的组合。因此,树立“全周期管理”理念,要求城市管理者必须依据政策导向、发展需求,针对管理难题,厘清管理主客体之间的属性构成与交互逻辑,制定科学的标准和规则,分类分层精准施策,既有顶层的宏观设计,又有基层的精细执行,还有中观的承接、调适和缓冲,从而形塑一个富有活力的集成架构,助力环太湖城市精细化管理水平迈上新台阶。
(一) 把“全周期管理”理念融入城市精细化管理全过程
把“全周期管理”理念运用到城市精细化管理过程中,不仅意味着推进精细化管理的各个部分、要素、节点、事项都要注重系统性、协同性、有序性,而且意味着要把城市这个开放的有机体在精细化管理中的各个环节视为一个完整的“链条”。鉴于此,应以“全周期管理”思维为指导,推动城市精细化管理实现全过程、全要素、全方位的闭环管理。要坚持问题意识和目标导向,运用系统集成思维破解城市精细化管理难题,以提升城市管理总体效能为目标,注重对城市管理各要素的整合链接、各环节的优化组合、全周期的系统审视。在城市精细化管理中,摒弃“头痛医头、脚痛医脚”的传统管理思维,以系统化、精细化为目标,从全流程、全要素、全场域的维度布局城市管理工作,提升城市管理水平,增强城市韧性和生命力。从管理主体及利益相关方视角看,城市精细化管理涉及城市发展领导者和管理者(党委和政府),以及各类市场主体、社会组织、市民群众、城市管理辅助人员,等等。要整合规划、建设、城管、街道等单位的力量,充分发挥城管的综合协调作用,建立起协同指挥、监督考核、高效运转的管理运行机制。同时,要畅通群众利益诉求表达机制,逐步形成意见收集、实施、监督、落实、反馈等各个环节紧密相扣的配套机制。从管理规划及结构来看,市委、市政府要发挥引导作用,科学制定城市管理模式,并依据计划和目标,进行可操作、可检验、可更新、可强化的管理,使管理规划更科学、管理结构更合理、管理层级更明确、管理边界更清晰、管理效果更突出,在“全周期管理”中实现对城市问题的精准研判、全息管理、妥善化解。从管理程序和环节来看,城市管理要把“全周期管理”意识贯穿到城市管理规划、建设管理、运行管理、修复管理的全过程、各环节,注重在更长周期内的城市运行与服务、维护与优化、升级与更新等之间的有效联动,注重多元动态的结构优化对城市管理产生的综合绩效。
(二) 注重精细化管理在全生命周期的系统联动
“全周期管理”更加注重协同性、有序性,强调以大局为重,加强协同管理,强调在系统联动的前提下对管理对象分层分类地精准施策。
一要构建“全周期管理”的领导体系。推进城市管理委员会实体化运行,切实做好业务指导、指挥调度、专项整治和检查评价等工作。坚持疏堵结合的原则,营造政府管理、群众参与、舆论监督、管理对象自律的良好氛围,加快城市网格化管理平台建设,逐步将市容、市政、交通、治安及社会事务等服务功能纳入其中,实现小区域、模块化管理,形成资源共享、发现问题、指挥协调、监督评价和应急联动五位一体的管理格局。
二要完善无缝衔接的管理单元体系。明确网格化城市管理各相关部门职责清单,加快建成覆盖城乡、功能齐全、三级联动的网格化服务管理工作体系。按照“统一标准、统一流程、统一平台、统一数据、统一管理”原则,统筹规划、集约建设市、区、街道(乡镇)三级网格化城市管理云平台。完善网格化管理发现问题处置机制,针对突出和易发问题,建立健全市、区主管部门牵头,相关管理部门和执法部门配合的高效处置机制。加强市、区城市管理相关单位和公共服务企业与网格化城市管理体系的协调和对接。建立城市管理基础数据普查更新机制,适度扩展网格化管理事项。打破区域界限,强化城市管理市区一体化、全市一盘棋意识,统一城市管理标准,同步考核监督。在管理单元职责明晰的前提下,制定统一的管理标准。
三要健全齐抓共管的社会协同体系。通过在岗人员教育培训,建立城市管理队伍培训体系和专业层级制度,积极系统培训,构建一支快速反应的综合执法队伍。通过引入社会化、市场化、专业化力量,调动人民群众参与城市管理的积极性,构建整体联动的巡查管理模式,在管理单元内统筹协调各方力量,建立巡查管理网络。尤其要注重发挥社会组织的功能和作用。通过政府购买公共服务、项目对接会等多种方式,加大对社会组织的资金支持和激励,实现城市公共空间相关信息与社会组织信息的交换,实现政府与社会资源的互补,鼓励引导社会组织参与相关政策的咨询、制定与监督,增强公共政策的可行性与科学性。
(三) 根据民众满意度调整标准及规制的强度
现代政府管理的目标是“人民至上”理念指导下的“全周期”精细化服务,而不是强化权力属性。城市精细化管理最终是要为人民群众服务或为更好服务创造条件,进而提升社会的活性、韧性与包容性,推进高水平治理。因此,所有必要的精细化管理标准规范体系也都是为这个目标服务的。
一要根据民众需求制定城市管理及行政执法技术操作规范,做到目标定量化、责任明细化、标准精准化、措施具体化,不断提高城市管理和行政执法规范化操作水平。如对建筑立面、店招标牌、户外广告、架空线网等空中的内容,对园林绿化、公厕改造、农贸市场、清扫保洁、垃圾收运、环卫设施、停车管理、工地管理等地面的内容,对截污接管、清淤疏浚、调水引流、坡岸整治等河道方面的内容,分别制定全方位、立体化的参照标准,逐一抓好落实,并根据实践探索的可操作情况进行优化调整。
二要把公众满意度作为精细化管理成效的重要标准。在城市规划、建设、管理、执法等各个环节贯彻“全周期管理”理念,把公众满意度作为精细化管理成效的重要标准,在此基础上,加强调查研究,根据民意适度调适管理规则,使其更加科学合理,杜绝“一刀切”“任性执法”“扭曲执法”等现象。引导居民进行自我管理和自我服务,并将自我管理从楼道延伸到小区及小区周边。将市容环卫责任履约情况纳入沿街单位的诚信体系,督促沿街单位提高履约率和履约质量。针对群众投诉信访的违法建设、共享单车、环境卫生、背街容貌等问题,要及时处理。
(四) 布局“全周期”精细化管理的技术支撑
以科技支撑为载体的智能化、智慧化发展是践行以人民为中心思想及“全周期管理”理念的现实路径。科技支撑赋能城市精细化管理。信息技术与城建基础设施深度融合,催生了智慧交通、智慧警务、智慧环保、智慧水电、智慧城管、智慧消防、智慧检测等一系列便民、利民、全要素管控的智慧城管新模式。
一要将城市管理流程的控制写入能够形成闭环的信息系统。城市管理的运作要有一个流程,要有计划、审核、执行和回顾的过程,过程控制得好,城市管理运作的失误率就会降低。因此,需要建立一个科学化的流程控制系统,在系统的每一个环节增加责任点和检查点,减少城市管理的失误率。如借助城市管理网、社会服务管理网、社会治安网、城管综合执法网等“多网”融合发展,实现一体化运行。
二要把以科技支撑为载体的智慧化建构成沟通民意的桥梁。科技支撑赋能公共服务供给智慧化,运用5G、大数据、物联网等科技手段可以全流程准确感知公众的现实需要,深度挖掘其潜在需求,从而更好满足公众的期待。科技支撑赋能政府决策科学化,科技手段的便捷性有助于畅通沟通渠道、为公众提供更多的利益表达平台,“网络问政”“网络监督”正成为密切党群、政群关系的新方式,多元主体的参与和监督有助于提升政府决策的科学化水平。
三要建强“城市大脑”。习近平总书记指出,运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新,从数字化到智能化再到智慧化,让城市更聪明一些、更智慧一些,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。以“城市大脑”为平台融合先进科学技术实现“屏幕观城市”“网格管城市”,可把“全周期管理”理念完全融入。在一个平台上实现城市社会治理的对象、预测、过程、结果等各类信息的全周期、全景呈现,通过科技的感知、集成、处理,使治理对象更精准、治理方式更创新、治理过程更高效,从而推动城市社会治理向系统性、法治性、综合性、源头性发展。
(五) 依据管理系统效率发挥程度调整管理层级和力量配置
一定意义上说,精细化管理层级的增减都是为了提高管理效率、提高公共服务品质。“全周期管理”过程中系统效率的发挥程度是管理层级是否需要进一步调整优化的重要参照。如此一来,如何在管理层级和系统效率发挥上寻求平衡便是关键。通常情况下,现有管理系统的成绩都被归因于管理层级中各个节点充分发挥了作用,而当系统效率降低或者发生管理冲突的时候,一般则归因为管理系统层级缺失,进而为了弥补管理漏洞而增加管理层级或设立专门的管理单元。这种“唯结果论”会分散对事物发展“过程”和“本质”应有的关切,影响针对问题原因和过程的分析,可能导致资源错配,甚至阻碍解决问题的长效机制的形成。比如,违章建筑拆除、环境卫生保洁在精细化管理中如果被认为是量化考核的短板,就可能设立“专班”或“专门工作小组”,围绕广泛聚焦的问题进行攻关。与此同时,网格层面也要配备专门力量,社会协同的力量也被吸纳进来。那么,简单增加管理层级的做法不仅不能很好地解决精细化管理的问题,还可能导致实践偏差,溢出负面效应,增加行政成本。长远来看,精细化管理绩效的实现最根本的还要依赖于内在管理体制和机制的完善、运作和优化,要建立健全综合执法工作各项机制,如议事会商机制、监督机制、利益诉求表达机制、群众诉求处置机制、日常巡查处置机制、信息报送机制和考核评价机制等,根据系统效率发挥情况进行动态调整。只有由表及里地挖掘深层次的因素,不断完善管理过程并形成相应的实操方案,才能真正水到渠成、事半功倍地实现预期的外在管理效果。所以,在城市精细化管理中必须正确处理过程和结果的关系,由对结果的重视向更好地把握管理过程和内在规律延伸,最终实现二者的统一。
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