新时代基层治理现代化的探索与实践——以湖州市为例
中共湖州市委党校 朱荣伟
基层治理是国家治理的重要支撑及重要内容。近年来,作为“两山”理念的诞生地,湖州坚持把生态优势转化为治理优势,积极争当推进基层治理现代化的先行者和排头兵,走出了一条生态文明建设与基层治理协同共进的善治之路。特别是党的十八大以来,湖州经济社会发展态势持续向好,生态、平安、信访、法治等多项治理考核指标排名全省前列,已经具备成为社会治理先行地和排头兵的条件和基础。为此,本研究着力探析湖州基层治理的实践经验与内在机理,以期为推动基层治理现代化提供可参考、可借鉴的思路。
一、 研究背景
党的十八大以来,基层社会结构发生了历史性变革,往往社会变迁会牵动社会关系格局,引发既有秩序及其内在动力的调整,也会产生“秩序与活力”的平衡问题。围绕平衡“秩序与活力”这一社会治理基本矛盾,各地基于当下“制度与生活”,注重多种治理要素的集成创新,涌现出宁海的“村级小微权力36条”、新昌“乡村典章”、象山“村民说事”、安吉“余村经验”等特色做法。这些创新做法广泛引入自治、法治、德治等治理机制,打造出共建共治共享的社会治理新格局。在这一背景下,作为基层治理典型缩影的湖州地区已经先行先试走上了基层善治之路。湖州基层具有外来人口多、移民杂居、文化多样等特征,但湖州基层治理却展示出持续创新能力,特别是近年来湖州地区创新推出安吉“余村经验”、长兴“湖州大会”、南浔“最美家风+”等典型做法,推动了基层治理从注重组织和能力建设阶段,进入了各种治理要素“集成式创新”阶段。本文研究发现,湖州基层治理成功之处在于始终坚定不移践行“两山”理念,以党建为统领,推进自治、法治、德治、智治相互融合。
二、 研究回顾
学术界围绕基层治理现代化问题的研究,主要集中在核心内涵、治理主体、治理困境及治理对策等方面。一是关于其内涵问题研究。俞可平(2000)强调统治与治理的不同,并提出公共利益最大化的治理诉求;钱玉英(2008)认为基层治理就是“对基层的治理”,是中国地方治理的基础;程又中、张勇(2009)认为基层治理就是在乡镇、村或城市社区中,依靠基层治理机制,发挥党委、政府、公民等各种力量,共同解决社会公共问题的过程。二是关于基层治理现代化主体的研究。一般主流学者认同治理主体多元化,并强调不同主体间的功能定位。如叶笑云、许义平(2012)强调社会组织在基层治理中的作用;李德新(2014)主张通过政府赋权,加大公共服务供给力度;杨星(2018)着重提出提升党外人士参与社会治理的积极性。三是关于基层治理现代化困境研究。周庆智(2014)认为基层政府治理理念、方式与基层经济发展多元化之间存在对立或冲突;梁平(2016)认为受传统治理理念限制,基层出现内卷化的困境;李靖、李春生(2018)强调基层法律失位、监督失效以及制度失灵的问题。四是提升基层治理现代化成效的对策。国内学者提出的对策主要集中在提升居民参与度、促进社会组织参与、治理法治体系建构、构架多元治理格局等方面。如徐永祥强调基层治理体制改革,注重公共服务能力建设;梁平(2016)认为应着重从法治化角度构建基层法治文化和法治规则体系。另外,部分学者对基层治理现代化经验和模式进行研究,如“上海模式”“广州经验”“杭州经验”等,这对我们进行具体案例分析和下一步研究有着重要意义。
三、 实践案例:湖州推进基层治理现代化的探索
近年来,湖州市认真贯彻习近平总书记关于“余村经验”的重要批示精神,充分运用新时代“枫桥经验”,以“两山”理念为引领,以党建为核心,创新基层治理理念和方式,构建了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理体系,使得湖州顺利实现了“十三连冠夺金鼎”。
(一) 以美丽乡村建设为载体,推动基层治理规范化
作为美丽乡村的发源地,湖州始终坚持以“两山”理念为指引,通过美丽乡村建设这个载体,推动基层社会治理规范化。按照“七分力量抓规划,三分力量搞建设”的思路,湖州先后制定实施《美丽乡村建设“十二五”规划》《美丽乡村建设“十三五”规划》,注重全域统筹编制与突出地域特色相结合,积极推行“多规合一”,强化规划的可操作性和适用性。同时,率先制定实施《美丽乡村建设规范》《乡村治理工作规范》及《湖州市美丽乡村建设条例》等标准,形成比较完整的标准化指标体系,基本涵盖美丽乡村创建的各个方面,突显了“差异有特色、共性有标准”。通过制定实施系列规划和标准,全市村庄建设、产业布局、环境治理、文化建设、公共服务配套等得到提升,形成了“党政主导、农民主体、社会参与、机制创新”的美丽乡村创建机制。正是因为用好“一盘棋”思维,规划引领、全域推进,才让湖州形成了基层治理的良好局面。
(二) 以基层党组织为堡垒,强化基层治理核心力
市委充分发挥党建在基层治理中的根本性作用,深入实施“双创双全”组织力提升工程,走出了一条以基层党建贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理的新路径。突出阵地建设,织密“红色网格”。打造党群服务“主阵地”,制定全国首个《党群服务中心设置与管理规范》地方标准,设置全市统一的党群服务中心标识,全面开展村社活动场所规范提升行动,推动党员干部力量下沉、重心下移,打通治理服务“最后一公里”。形成了长兴县顾渚村“8分钟基层治理服务圈”、安吉县刘家塘村“三联三带”制等典型经验。构建起了“党委政府—村‘两委’—党小组—党员—群众”沉底到边的组织网格,扩大基层党组织的治理覆盖面。紧抓机制创新,汇聚“红色动能”。着力加强互联互动机制建设,推行街道“大工委”和社区“大党委”机制,中心城区63个社区与275个驻区单位开展共驻共建,推动“红色联盟”实体化运转。同时,增强村社“红色动能”,深化“领头雁”工程,开展村社换届“回头看”,推行健全村书记日常监测、素质提升等动态管理机制,配优选强乡村带头人。培育先锋队伍,激活“红色细胞”。聚力打造政治强、作风硬、靠得住、有本领的“头雁队伍”,全市964个村“第一书记”选派实现全覆盖,实施“红色新青年领航计划”“万名贤人回乡计划”,建立2454名后备力量名单,把致富能手、优秀高校毕业生、复员退伍军人等人才回请到村创业任职。同时,坚持“堡垒指数”管理、“先锋指数”管理、“三会一课”、支部主题党日、“党性体检、民主评议”等制度,让党员队伍的凝聚力、战斗力强起来。
(三) 以协商治理为方式,激活基层治理动力源
针对乡村自治功能在治理活动中基础性作用发挥不明显的问题,湖州市坚持紧紧依靠群众,从根子上找原因,从自治主体上做文章。激发村民自治意识。从村规民约制定修订抓起,出台《关于组织开展村规民约社区公约制订修订工作的实施办法》,按照“村民的规则村民定”原则,充分发挥村民主体作用,鼓励村民参与到村规民约修订、宣传、实施和监督的全过程,保障其广泛、深入的参与权和监督权。安吉县玉华村坚持让村民唱主角,把村民反对的滥办酒席、铺张浪费等突出问题纳入村规民约中,为此专门成立监督理事会来监督落实,村民们还自发编排村规民约“三字经”,在全村广泛宣传。发挥共商平台作用。围绕“议事”“协商”等主题,搭建村民议事会、“和治”理事会、乡贤理事会、“两山”议事会等群众性自治平台,吸纳村民、乡贤、法律人士参与乡村重大事项决策和公共事务管理,变一人“单干”为一帮人“共商”。早在2011年,德清县东衡村就开始推行乡贤理事会做法,让乡贤在基层治理中发光发热。大到乡村规划、设施建设等事项,小到邻里矛盾纠纷、环境卫生巡查等问题,都有乡贤理事会的协商和参与,现在“小事找乡贤,大事找政府”已成为群众的共识。畅通民主管理渠道。全面推行村级事务精细化管理,严格落实村级重大事项决策“五议两公开”制。通过电视广播、《村务简报》、微信群等多种途径公开“三务”“三资”等情况,并主动接受“户主大会”、村级事务评议小组等民主监督,让村民对村级权力运行听得到、看得见、说得上。安吉县高禹村打造村级事务管理“五个所有”制度,所有决策村民定、所有干部不碰钱、所有决定全签字、所有财务都公开、所有讨论可参与,把“众人事众人商”贯穿到村发展的各个环节中,赢得了群众信任。可见,只有紧紧抓住自治这一主线,让村民“自己说上话、自己组织干、自己督评看”,才能最大限度发挥村民主人翁作用。
(四) 以法治化和数字化为“两翼”,提升基层治理有效性
2017年,湖州市率先发布全国首个民主法治村创建市级地方标准《美丽乡村民主法治建设规范》。依托标准化制度体系,通过标准引领、典型示范,全面推进民主法治示范村创建工作,由内而外地提升乡村法治阵地建设、法治宣传教育、公共法律服务等工作的品质,成功打造出“美丽乡村,无法不美”的特色品牌。2017年,湖州市已建成全国民主法治示范村(社区)12个、省级民主法治村(社区)156个、市级民主法治村(社区)858个,创建工作走在全省前列,基层治理法治化水平显著提升。同时,着眼于以“标准化”推进基层治理信息化手段应用。2017年在全省率先制定实施《湖州市基层治理体系“四个平台”建设工作运行规范》。积极创新综合信息指挥平台建设,如长兴县委托航天五院开发的基层治理综合信息系统,整合网络、计算、存储、感知、数据等,构建一体化信息资源集成共享平台,实现指挥体系、属地管理、网格实训、多元参与、信息共享“五个标准化”,进一步提升基层社会治理的信息化、智能化水平。通过引入“有效性”的理念,把法治、技术等要素嵌入乡村社会治理各个领域和环节,实现了治理的科学性、精确性、高效性。
(五) 以德治建设为基础,构建基层治理共同体
近年来,湖州市建立起以评立德、以文养德、以规促德的德治建设体系。以评立德。围绕移风易俗,倡导文明新风,建立红白理事会、道德评议会、乡风评议会、道德门诊等自治组织,发挥其道德监督和道德评议的主体功能,以社会舆论强化村民的道德自觉。在吴兴区章家埭村,村里的“闲事”往往是法律法规管不到、村规民约管不好的,村民道德评议会不仅定期对好人好事进行评议,评选出好村民、好婆媳等,而且遇到邻里纠纷、不文明现象也会现场评议,村民愿意听,也愿意配合,在这里道德评议已成了群众维护乡村共同体的“流行活动”。以文养德。着重打造“德文化、孝文化、和文化、礼文化”等区域道德品牌,通过开展“文明五心好公民”等典型选树活动、策划“立家规、传家训、扬家风”系列活动、组建农村家园志愿者队伍、推行文化活动常态化做法等形式,激发群众道德自觉和创新意识,创造出民间设奖、道德积分、诚信指数等特色做法。德清县三林村有“尚书遗风·孝贤三林”之美誉,近年来大力传承“孝贤”文化,村民自费设立民间奖项——“十佳孝贤奖”,每年以家庭为单位评选出孝贤家庭,并在全村进行广泛宣传、树立典型,营造出了争做孝贤标兵的乡风。以规促德。率先发布全国农村精神文明建设首个地方标准《农村精神文明建设规范》,从乡风民风、文化生活、文明创建等方面梳理和完善村规民约、居民公约等,对各类乡村主体的行为进行规范,激发其维护乡村共同体的意识。在道德层面对治理主体进行评议、影响、引导,有利于构建乡村道德共同体,重塑村民对乡村的认同感和归属感,使其自觉维护乡村社会稳定和谐。
四、 主要启示:湖州推进基层治理现代化的经验
从“枫桥经验”到“三治融合”,再到乡村治理“余村经验”,清晰体现出浙江基层治理实践演变的历史逻辑,也集中凸显出基层治理创新的基本趋势:从社会治安综合治理的典型经验扩展、跃升为基层党组织领导下以自治为主体、多种治理方式并用的治理模式。这就要求我们不断赋予基层治理新要求、新内容、新形式。
(一) 发挥人民群众主体作用
新时代基层治理要将“以人民为中心”的理念贯穿全过程,让人民群众成为基层治理的直接参与者、最大受益者和最终评判者。从治理趋势看,我们应尊重人民群众的主体地位和首创精神,在坚持公平、有效原则下发挥其在治理方式创新方面的积极性。特别是要进一步总结提炼、丰富完善已有的基层群众参与或创新的好做法、好经验,如乡村治理的“余村经验”、“村民说事”、乡贤理事会、“最美家风+”建设、“基层治理四平台”等,不断赋予其新内涵,最大限度调动群众的积极性、主动性、创造性。(https://www.daowen.com)
(二) 找准基层治理的有效切口
基层治理是个复杂的系统工程,涉及领域广、范围大、内容多,直接面对着最基层、最繁杂的具体事情,需要找准切口、精准发力。对湖州而言,要发挥好“两山”理念样板地、模范生这个先决优势,牢牢抓住以美丽乡村建设推进基层治理这个主要切入点。从全局而言,要坚持问题导向,把握东西部地区基层治理特点和差异,或以精准扶贫为切口,或以环境治理为切口,或以产业发展为切口,吸纳、整合各类治理要素和资源,拓展治理场域,带动产业发展、环境治理、组织振兴、乡风文明等各项治理工作产生连锁反应和放大效应。
(三) 建强党的基层组织体系
2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,要求完善村党组织领导乡村治理的体制机制。“欲筑室者,先治其基”,要突出党对乡村治理的全面领导,必须建强党的组织体系。主动适应农村新型治理主体(如高校、企业、创客等)对党组织服务功能的新需求、新变化,优化党的组织设置方式,通过创新设计一套“上能畅通党委、下可顺达基层”的组织体系,搭建“党委政府—村‘两委’—党小组—党员—农民群众”的工作落实框架,提升基层党组织的组织力,把党员有效组织到基层治理的各个领域、各个战场,提升基层治理水平和服务群众效能。
(四) 打造高效化、专业化的治理载体
从以往治理失效的案例看,主要原因是在基层政府与群众之间缺乏协商问题、解决问题的中介和桥梁,基层群众难以有效地参与乡村事务;或者有村民议事的平台,但村民自身参议能力不足,导致协商载体作用发挥不理想。因此,应积极鼓励各地大胆探索,创新群众参与基层治理机制,通过主动搭台、吸纳参与、过程公开、全面监督、素质提升等方式,既为村民、乡贤、法律服务者等各类主体提供协商议事、化解纠纷的现实渠道,又培育基层群众“共同体”意识和法治素养,增强其表达、议事的意愿和能力,进一步提升协商议事载体的有效性和专业性。
(五) 集聚治理资源要素
调研发现,治理有效的乡村,村产业也比较发达。当前乡村治理面临着“空心化”的考验,表面上是人才的流失,深层原因则是产业的落差。因此,立足于乡村产业振兴,激发资金、人才、技术等生产要素“回流”才是乡村治理的关键。在推进基层治理现代化的过程中,要做好土地流转激活乡村资产、美丽乡村建设供给优美生态、“最多跑一次”改革提供便捷服务这三篇文章,积极吸引工商资本、高校资源、专业人才等投入到现代农业、旅游民宿、健康养生等乡村产业中来,为乡村发展和乡村治理注入动力、智力、活力。
参考文献
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[10] 梁平.基层治理的践行困境及法治路径.《山东社会科学》2016年第10期.
[11] 杨星.党外人士参与基层治理的机制研究.广西大学2018年硕士论文.