社会治理“最多跑一地”的织里样本——以社会治理共同体为视角
中共湖州市委党校 谢眺眺
一、 问题的提出
社会治理是我国国家治理的重要组成部分,是经济发展与社会安定有序的有力保障。“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”,以及“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,是当前中国全面推进社会治理现代化所架构起的制度体系和所要达致的治理效能预期。所谓“社会治理共同体”是指“党委政府、社会组织、普通公众等立足权责对等、互动协商的基本原则,围绕解决社会问题、回应治理需求的共同目标,自觉形成的相互关联、相互促进、关系稳定的群体结构”。社会治理共同体概念的提出意味着我国国家与社会的关系从“强国家—弱社会”向“强国家—强社会”形态逐渐转变,这一转变也蕴含着党委领导下各治理主体的互动逻辑。
在我国一核多元的基层社会治理共同体中,党委领导下各个子系统协商协同、联动合作的互动逻辑一直是理论界研究的焦点。随着政府与社会组织在治理领域的频繁互动,理论界聚焦于二者之间关系变迁的研究逐步深入。但对此领域的研究“始终没有脱离国家与社会关系这一主线”,通常以政策或权力变迁作为唯一要素。基于结构功能主义研究的视角,潘建红等认为国家治理模式随经济形态变化做出“统治—管理—治理”的策略改变,这种治理结构的改变,“强调多元参与,要求在政府与市场二元结构基础上,引入社会力量,形成政府统筹,社会组织与市场组织共同参与的三方协同新型治理模式”。改革开放以来,政府与社会组织关系从总体性二元合一向分化性二元合一演进,在关系上相应呈现功能界分、功能黏附、功能分化与耦合三种状态。罗婧将社会组织发展置于中国整个社会发展与转型大背景下,以“国家—社会”关系、社会整合方式两个视角,将社会组织发展形态归为团结型、行政型、治理型三种类型。李健等从间断均衡视角阐释中国政社关系变迁,考察政社关系变迁逻辑中的政策影响,因为政策蕴含关系变迁轨迹。理论界将社会治理共同体构建聚焦于政府与社会关系层面,有力阐释了制度环境或权力变迁对这一变革的关键性影响。但社会治理共同体的建设忽略了“中国共产党的政策主张既包含了社会治理的远景规划,也落实于社会治理共同体的客观建构”。我国已经进入全面建设社会主义现代化国家阶段,加强党委领导,突出党建的引领作用,是社会治理理论发展和实践推进的内在要求。“除了政府治理、市场治理和社会治理是三个重要的次级体系外,中国的政党治理是不可或缺的部分,既是支配的主导力量,也是改革的重要对象”。建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,形成党委领导下各社会治理主体协商协同的互补、互动和互促的良好稳定关系,是当前我国基层社会治理现代化的时代诉求、发展趋势和实践路径。社会治理共同体视角能够清楚地阐释党委领导下各职能主体的分工、协同和合作的逻辑,以及由此激发的强大治理效能。
社会治理“最多跑一地”是浙江省“最多跑一次”改革的延伸,也是推进省域和市域社会治理现代化的重要组成部分。2019年,浙江省率先在全国探索推行“最多跑一地”改革,全面打造一站式的社会矛盾纠纷调处化解中心。2020年3月,习近平总书记在考察湖州市安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心时指出,要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”,“把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来”。社会治理“最多跑一地”是基层推进社会治理共同体建设的一种实践探索,能清晰地揭示各主体在社会治理中形成稳定的相互关联、相互促进关系的逻辑机理。目前,对社会治理“最多跑一地”的实践探索多于理论研究,多数研究都聚焦于理念、流程、机制介绍。本文试图从社会治理共同体建设视角,通过社会治理“最多跑一地”典型性镇域实践样本分析,审视这一实践背后所蕴含的逻辑机理,这一工作对更好推进这一实践改革具有一定现实意义。
二、 社会治理“最多跑一地”的织里实践
社会治理“最多跑一地”作为浙江省“最多跑一次”改革理念在社会治理领域的延伸和实践,是新时代加强基层社会治理创新的探索。各级社会矛盾纠纷调处化解中心作为“一站式”社会治理综合服务中心,是“最多跑一地”改革的核心,是“让老百姓遇到问题能有地方‘找个说法’,切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层”的关键举措。2016年,湖州市吴兴区率先在全省建成县级社会矛盾纠纷调处化解中心。2019年,湖州市全面推进县区和乡镇(街道)社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设,目前,已经覆盖全部乡镇(街道)。
吴兴区织里镇是湖州市人口密度最大的乡镇,区域面积90平方公里,下辖6个办事处、34个行政村和21个社区;聚集4.2万个工商注册经济组织,其中童装企业超过1.2万家;聚集常住人口45万,其中新居民超过35万。大量经济体和庞大的人口规模使劳资矛盾、租赁纠纷、经济纠纷、征地拆迁、安全生产等矛盾成为织里镇社会治理面临的主要难题。如何从源头化解各类矛盾纠纷,提高化解的效率,促进社会和谐稳定,让老百姓更有获得感、幸福感和安全感是摆在织里镇党委政府面前的重要问题之一。2019年,织里镇党委政府通过建立镇级社会矛盾纠纷调处化解中心,实现资源整合、职能重构、力量下沉,通过体制创新和流程再造,实现社会治理“全链条”运行,为社会治理“最多跑一地”改革的深化提供了织里样本。
(一) 以精准功能定位推进“最多跑一地”改革
多年来,湖州市在社会治理中始终坚持“防为主,防为上”的方针,社会矛盾纠纷调处化解中心是集社会风险研判、信访、矛盾纠纷化解和社会事件治理等功能于一体的社会治理综合服务平台。社会矛盾纠纷调处化解中心是将承担或具备矛盾纠纷化解职能或功能的相关行政、司法和社会等资源实现同一空间集聚,通过建立相应的工作体制机制和再造工作流程,运用大数据资源推动矛盾纠纷线上线下同步发力,破解矛盾纠纷化解多地、化解多次等问题。
织里镇社会矛盾纠纷调处化解中心通过中心大厅“信访超市”将矛盾纠纷分门别类,细分纠纷原因,找准化解途径进行相应程序流转。中心提供接访、调解、诉讼、劳动仲裁、行政复议甚至公共法律服务,实现群众信访和社会矛盾纠纷调处化解在“一地”能够解决。同时中心不仅仅具有化解功能,更具备快速感知和及时响应功能,中心指挥系统能够通过信息搜集和大数据分析,对影响社会稳定的因素进行科学研判和分析,为党委政府科学决策发挥支撑作用。目前,织里镇已经建立起乡镇、办事处、村(社区)三级联动和预防、排查、调处、化解全程管控的社会矛盾纠纷多元预防调处化解工作架构。织里镇党委、政府建立健全矛盾纠纷排查化解联席会议制度,承担本镇矛盾纠纷排查化解的工作责任;村(社区)党组织承担本区域矛盾纠纷排查化解的工作责任;村(社区)干部、党员承包组长(小区业主委员会、党组织成员)、党员(楼道长)承担排查责任,在发现矛盾纠纷时第一时间积极主动调处化解矛盾纠纷。
(二) 以完善的机构配置推进“最多跑一地”改革
体制机制是否完善、机构配置是否合理,是影响“最多跑一地”改革成功与否的重要因素,也是基层治理现代化实践中能否将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的关键。织里镇在实践中,初步构建起“1+2+55+168”的社会矛盾纠纷调处化解体系。“1”即织里镇社会矛盾纠纷调处化解中心,该中心占地面积4000平方米,内部设置“一个信访超市、两庭、四室、六调委、八中心”,主要承担劳动保障、综合执法、市场监管、法律咨询、法律援助、诉讼服务和社区矫正等功能。“2”是指织里镇设置织南、织北两个调处分中心。“55”即在21个社区和34个行政村均成立社会矛盾调处工作室。“168”是指168个全科网格负责日常矛盾风险排查和风险识别。
2015年至2019年底,织里镇共调处化解各类矛盾纠纷达8722件,调解成功8654件,成功率高达99.2%;其中镇社会矛盾纠纷调处化解中心化解成功率达到99.6%。2019年以来,群众对镇党委政府的满意度高达97.5%。织里镇通过社会矛盾纠纷调处化解中心,搭建起社会组织参与社会治理的有效平台,形成了政府治理同社会调节、居民自治良性互动的局面。老兵驿站工作室、吴美丽工作室、平安大姐工作室、商协会工作室等成为织里镇重要的社会治理参与力量。例如,平安大姐工作室是由来自全国17个地区的24名成功创业女性自发组建,是一个全部由新居民组成的社会公益组织,在新居民劳资纠纷、经济纠纷等调解中发挥重要作用。
(三) 以治理力量下沉推进“最多跑一地”改革
习近平总书记强调,要“把更多力量和资源向基层下沉,在务实功、求实效上下功夫”。作为一个基本具备小城市经济体量和人口规模的乡镇,织里镇如何整合优化治理资源,实现治理力量下沉,必须依据镇情进行新的探索。2014年,织里镇在镇级体制下探索建立了6个片区办事处,全面推行片区化治理。6个办事处重点承担城市管理、信访维稳、新居民管理服务等职能。通过设置办事处,织里镇机关干部与基层一线干部比例由2014年前的2.36∶1调整为现在的1∶2.5。同时,织里镇在全镇设立168个全科网格,将安全监管、行政执法、交通管理、市政维护和环境卫生等6大类职能权限和人员全部下沉到全科网格,全镇3600多名党员也全部划入全科网格。全科网格在矛盾纠纷排查、安全生产隐患排查和处理中发挥了重要作用,初步取得了“小事不出网格,大事不出办事处”的治理效果。
(四) 以人口融合推进“最多跑一地”改革
新老居民融合度是影响织里镇社会治理成效的根本因素。织里镇“最多跑一地”实践,紧紧围绕“情感、利益和价值”三要素,促进新老居民融合,从源头缓解曾经稍显紧张的社会群体关系,初步形成了“共建共治共享”的社会治理格局。织里镇医保异地结算制度已经覆盖辽宁、吉林、安徽、海南、四川、贵州、陕西、甘肃、西藏9个省份,受益人群以每年30%左右的增速稳步提升;新居民“积分入学”制度,实现了新居民子女受优质教育的美好愿望;近几年,新居民在织里镇购房数量始终呈上升趋势。通过举办“亲情织里”、“文化走亲”、“五好”织里人评选等活动和建设“车间好声音”“老蔡驿站”等文化传播平台,新居民社会认同感、参与感逐步增强,新老居民融合度逐步提高。近几年,织里镇信访总量、矛盾纠纷数量、民商事案件受理数等均呈下降趋势。
织里镇以社会矛盾纠纷调处化解中心为载体,持续推进“最多跑一地”改革,初步实现了矛盾纠纷化解从碎片化向整体性治理的转变、从事后向源头治理的转变、从被动向主动性治理的转变、从单一向多元主体治理的转变。
三、 以社会治理共同体审视“最多跑一地”改革
社会治理“最多跑一地”改革是通过纵向政府层级联接、横向政府职能联动,以及政府与社会组织、政府与居民之间的互动,在同一空间,围绕共同的社会问题,回应治理需求,在互动协商的基础上形成的较为稳定的基层治理体制。由此可以看出,社会治理“最多跑一地”改革中,蕴含着社会治理共同体思想,同时也是基层推进建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体的具体实践之一。(https://www.daowen.com)
回溯共同体的理论起源,西方哲学社会思想中蕴含着丰富的共同体思想。1887年,德国学者滕尼斯在《共同体与社会》一书中,首次将“共同体”作为社会学基本概念使用。他认为,“共同体”先于社会出现,是人们在共同利益、共同情感、共同意识基础上建立的有机联系体。这种“共同体”主要是在自然因素基础上形成的小型群体和联合体,血缘、家族、师徒、友谊、宗教等是构成共同体的基础因素。滕尼斯所论述的“共同体”,是一种基于传统社会的机械型共同体。迪尔凯姆根据社会各个组成部分之间的结合方式和紧密程度,将社会分为机械团结社会和有机团结社会。机械团结社会与滕尼斯所强调的“共同体”具有高度的意见相似性,这种团结“来自于相似性,它将和人与社会直接联系起来”。而有机团结社会则是在工业化社会大分工和人的异质性基础上建立的一种社会联系。他认为,有机团结是适应现代社会发展的理想社会类型。人是具有社会性的,“人的本质不是单个人所固有的抽象物,在其现实性上,它是一切社会关系的总和”。马克思和恩格斯批判了“虚假共同体”,他们从历史唯物主义的视角提出,“只有在共同体中,个人才能获得全面发展其才能的手段,也就是说,只有在共同体中才可能有个人自由”。如何获得真实的个人自由?“在真正的共同体的条件下,各个人在自己的联合中并通过这种联合获得自己的自由”。如何构建这种真正的共同体?马克思恩格斯认为,“只有当人认识到自身‘固有的力量’是社会力量,并把这种力量组织起来因而不再把社会力量以政治力量的形式同自身分离的时候,只有到了那个时候,人的解放才能完成”。我国社会治理共同体概念的提出丰富和发展了马克思主义共同体思想,是在实践基础上对这一理论的深化和创新。
(一) 基层现实需要以治理共同体推进“最多跑一地”改革
随着时代发展变化,基层社会治理所面对的问题逐渐增多,解决的难度逐渐加大,政府作为基层社会治理的唯一主体已经难以适应这种局面,“在许多情况下,社会组织和团体作为社会参与者,他所提供的制度供给,可能比政府所能提供的制度供给更加有效”。传统社会向现代社会转型过程中,社会主体、价值观念、利益诉求逐渐多元化及复杂化,现代社会的多元特征使共同体的边界性逐渐模糊,内涵和外延出现不同程度拓展和延伸,社会治理共同体的提出,旨在“调和多样性的基础上谋求团结性,在达致团结性的基础上强化融合性”。现代的社会问题具有复杂性、关联性、跨界性,需要多元治理主体协同协作。
安定和谐的平安诉求是织里镇“最多跑一地”改革的推动力之一。织里镇治理主体的频繁互动及矛盾纠纷调处化解中心的建设既源于时代发展需要、国家政策导向,也源于实际需求。织里镇外来人口超过35万,但我国按照行政级别界定政府的管理权限和职能,织里镇只有乡镇政府权限,管理和审批权限严重不足。并且,机构编制是按照本地户籍人口而不是常住人口的基数核定,行政管理力量严重不足,难以应对大量复杂的社会问题,尤其是矛盾纠纷问题。因此,在推进“最多跑一地”改革中,需要大量社会组织和社会力量发挥自身优势,与政府主体形成协同共治的局面。比如,织里镇平安大姐工作室拥有政府所不具备的由地缘、血缘和业缘等组成的社会资本,在处理经济纠纷、劳资矛盾方面成为政府有力的补充力量。
(二) 以人民为中心是“最多跑一地”改革始终遵循的价值理念
社会治理共同体蕴含着人们对美好生活的向往,但是“由于权力与责任碎片化的广泛存在,理性主体往往难以独立实现某个目标,获得某项收益,需要与其他主体进行协同、合作或交易等,即形成集体行动”。这种具有协同性的集体行动,由于主体之间利益、诉求的差异性往往导致自主协调沟通不畅,使合作主体之间出现协同的风险;同时由于主体间不均衡的力量博弈,在利益分配上难以形成一致意见。因此,在治理共同体建设中,需要以共同理想信念和价值目标作为主体协同合作的基础因素。中国共产党领导下的社会治理,将以人民为中心的价值导向,通过建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的多中心联动社会治理网络体系,吸纳多元主体参与社会治理,激活这些社会主体的治理能量。习近平总书记在2019年的中央政法工作会议上明确指出,要“坚持以人民为中心的发展思想,加快推进社会治理现代化”。我国的社会治理共同体是新时代基于共同理想、价值观念形成的稳定的群体关系,这个群体关系具有人民性、开放性、包容性、实践性等特征,既是现代社会所要达致的理想状态,也是一个动态的构建和实践过程。
织里镇在以社会矛盾纠纷调处化解中心为核心的社会治理“最多跑一地”改革中,始终坚持将人作为能动的个体看待,通过基层社会治理体制机制建设,推动社会组织和居民积极参与社会事务治理。随着织里镇经济社会的发展,先富起来的部分人群的社会需求已经从衣食住行等物质需求上升为精神追求。平安大姐工作室负责人表示,成立这个社会组织主要是因为对织里镇党委政府有了认同感,对织里镇产生了归属感,希望织里镇发展越来越好。
(三) 党建引领是推进“最多跑一地”改革,形成治理共同体的关键
在社会治理共同体中,“一核”与“多元”具有不同的职能定位和作用,中国共产党是社会治理的领导核心,政府、社会组织、企业、公民等共同构成社会治理的主体,“作为整体代表的政党嵌入于国家权力结构之中,与此同时又没有脱离于社会”,这是党建与共建关系的逻辑起点。这种社会治理共同体充分“凸显出治理的匹配联动向利益与风险共享共担的维度转变,‘共同体’所凸显的全方位互动较好地刺激与约束了治理主体在治理角色上的重塑、在治理方式上的架构转变、在治理结构上的互嵌以及在治理伦理上的观念革新”。
在社会治理“最多跑一地”改革中,如何发挥党建的引领作用?习近平总书记强调,“要贯彻好党的群众路线,坚持社会治理为了人民,善于把党的优良传统和新技术新手段结合起来,创新组织群众、发动群众的机制,创新为民谋利、为民办事、为民解忧的机制,让群众的聪明才智成为社会治理创新的不竭源泉”。新时代,人民的美好生活需要不仅仅局限于物质生活的改善,更具有民主、法治、公平等基本权利保障的诉求。中国共产党在社会治理中始终坚持以人民为中心的价值导向,在凝聚共识的基础上,通过群众路线将不同主体之间共时性的利益冲突和历时性的群体结构性矛盾加以协调,使各治理主体的权益能够通过政策、制度设计加以统筹,从而推进社会治理共同体的构建。
习近平总书记非常重视基层基础工作,强调“做好基层基础工作十分重要,只要每个基层党组织和每个共产党员都有强烈的宗旨意识和责任意识,都能发挥战斗堡垒作用、先锋模范作用,我们党就会很有力量,我们国家就会很有力量,我们人民就会很有力量,党的执政基础就能坚如磐石”。湖州市通过实施“双创双全”组织力提升工程,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用,增强了党建引领社会治理的能力。织里镇通过强化党建引领,提升了全域覆盖的乡村治理能力。织里镇建立了以“镇党委—片区党工委—村社党组织—网格党小组”为基本架构的党组织管理体系,推行党组织建在网格上,将3600多名党员划入168个全科网格,让党员“居住”在网格、服务在网格、奉献在网格,通过基层党员的模范带头作用推动基层群众参与治理。
(四) 发挥共同体构建的微观作用机制推动“最多跑一地”改革
利益、认同和信任是党建引领社会治理、构建社会治理共同体的基本要素。利益机制是“推动多元治理主体进行自觉治理的重要机制”。认同机制是在利益基本一致基础上,基于对经济、政治、文化等因素的综合考量,社会主体对党委政府推进社会治理的自觉配合机制。信任机制是多元社会主体在协商、协同和合作的互动过程中,基于对治理成果共享的良好预期,形成的联动解决复杂社会问题的保障机制。织里镇人口数量庞大,新居民来自全国多个省市地区,在经济水平、风俗习惯等各个方面存在巨大的差异,这种差异性增加了治理的难度。因此,对于织里镇来说,需要更加注重运用和发挥利益、认同和信任等微观作用机制,来消弭差异、化解隔阂,形成新老居民人口融合。织里镇通过这些微观作用机制的作用,以新居民和谐促进会、老兵驿站、平安大姐工作室等社会组织为载体,不仅强化了新老居民的自治效能,而且使政府与社会组织在社会治理中形成互补效应。
参考文献
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