推进基层整合审批服务执法力量的吴江实践——打造基层现代化治理的“最强大脑”
中共苏州市吴江区委党校 徐 枫
推进基层整合审批服务执法力量改革(简称基层“三整合”改革),是坚持和加强党的全面领导,践行以人民为中心的发展思想的重要体现,是破解基层治理难题的有效途径。苏州市吴江区自开展基层“三整合”改革工作以来,全面复制推广经济发达镇“1+4”(加强党的全面领导和审批服务一窗口、综合执法一队伍、基层治理一网格、指挥调度一中心)改革经验,聚焦基层治理难点和堵点,积极构建以党建引领为核心,以精准赋权、流程再造、资源整合、系统集成为重点的“一核四聚”基层治理新模式,做好“三整合”改革的“加减乘除”法,进一步释放基层活力,提升现代化治理水平。截至2020年6月底,全区所有涉改镇(街道)基本完成各项改革任务。其中,七都镇是全省首个通过一体化指挥平台建设质量技术验收的地区。此外,8月中下旬,受苏州市委编办委托的华东政法大学评估组,对吴江同里镇、松陵街道、江陵街道、横扇街道、八坼街道5个涉改镇(街道)开展集中评估。至此,全区“三整合”改革评估工作全域收官,为进一步推动吴江基层治理体系和治理能力现代化提供原动力。
一、 主要做法
(一) 坚持党建引领强堡垒,破解基层治理难题
通过统筹优化执政资源、选优配强村书记、开展党建工作创新工程、将党支部建在网格上等举措,实现党的领导覆盖、贯穿基层治理的全过程,把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。一是健全基层党组织体系。深入开展“融入式党建”创新工程,深化基层党建共驻共建,以网格化党建为抓手,成立防疫联合行动支部,选派1700余名机关事业单位人员下沉村、社区等基层网格,推动“基层党建+社会治理”深度融合。选派107名党群机关科长前往非公企业党组织挂任副书记,倾听企业诉求、解决企业难题。打造“太湖红帆”“红动震泽”“桃源红”等“一镇一品”党建品牌,形成示范效应。二是落实基层党建工作责任。制定治理结构、服务群众和工作职责等基本规范和办事指南,落实基层党建责任清单。持续优化村级重大事项决策“四议两公开”机制,细化完善村级重大事项和村务重点监督事项“两张清单”,不断提升基层民主决策和民主监督水平。三是突出基层党组织政治功能。研究制定社区党组织书记、居委会主任职业年金制度。完成选聘优秀村(社区)党组织书记进事业编工作,加大村(社区)党组织带头人培养选拔和激励保障力度,打通职业发展渠道,为基层干部干事创业减少后顾之忧。
(二) 聚焦“赋权减负”做“加”法,使基层责权更匹配
按照“依法下放、宜放则放”原则,吴江目前已赋予相关镇(街道)572项行政处罚类事项,31项行政审批和公共服务类事项。但这些权限并非“一放了之”,而是根据镇(街道)实际运行情况,进行科学精准的动态调整,变“端菜式”赋权为“点菜式”赋权,确保权限放得下、接得住、管得好、有监督,让赋权清单更科学、更具操作性,也让权力更具生命力。一是审慎精准赋权。结合镇(街道)工作实际,将办件量大、基层迫切需要且能有效承接的审批服务权限下放基层,着力解决基层治理“看得见管不着”的低效治理困境。二是动态调整清单。对吴江开发区、盛泽镇、平望镇前期赋权事项承接能力开展评估,并逐步对赋权清单进行动态调整,盛泽镇从原先赋权1251项减少为1121项,将不适宜下放基层的权限回归区级机关。三是科学规范明责。按照“权责一致”原则,制定镇(街道)机构设置实施方案,建立健全事项准入清单,厘清区级部门和镇(街道)间的职责边界,着力为基层解决“权小责大”问题,将基层减负落到实处。
(三) 聚力“流程再造”做“减”法,使基层组织更科学
“三整合”改革,七都镇是苏州市唯一的市级试点镇。同时,根据上级要求,吴江除经济发达镇、实施“区政合一”管理体制的镇之外的其他镇(街道)——震泽镇、桃源镇、同里镇、松陵街道、江陵街道、横扇街道、八坼街道也全部纳入改革范围,同步推进。紧扣“简约高效”的组织架构需求,吴江重建组织体系、调整机构职能,做好“流程再造”这篇大文章。一是机构设置扁平精干。结合镇(街道)现代化治理需求,综合设置8至9个职能机构,不再下设科室,明确岗位管理。镇属事业单位优化整合后不实际运转,职责与相关职能机构整合归并。改革后,各镇(街道)机构平均精简率为53%。职能机构负责人原则上由镇领导干部兼任,减少管理层级、提高管理效能。截至2020年6月底,全区8个涉改镇(街道)职能机构全部挂牌运行。二是“前后台”模式运行顺畅。各涉改镇(街道)均单独设置综合行政执法局、行政审批局(为民服务中心)两个“前台”,以及“大党建、大经济、大建设、大治理”等综合“后台”部门。理顺“前台”为企业和群众服务、“后台”为“前台”服务的工作关系,提升运行效能。三是“上下衔接”体系协同高效。健全“一对多”“多对一”工作机制,完善区、镇(街道)两级之间指导监督、工作会商、信息互通、联动协作模式。优化各环节工作流程,切实发挥“1+1>2”的效应,构建简约精干高效的组织体系。
(四) 聚合“资源下沉”做“除”法,使基层职责更清晰
紧扣基层需求发力,致力“办成事、办好事”,强化配套保障,在人员、财力、服务等方面制定具体支持措施,做到权随事转、人随事转、钱随事转,让基层有人、有钱、有权办事。一是推动人员编制下沉,破解基层力量不足。按照“应下尽下”的原则,将原隶属于区交通运输局、水务局、农业农村局的基层站所下沉至镇(街道),基层增加编制数366名,平均增编28%;划转工作人员354人,确保“编随事走、人随编走”,基层一线力量得到大幅充实。二是推动财力资产下沉,增强基层运转动力。进一步促进财力下倾,2019年乡镇财力同比上升5.3个百分点,通过专项或一般性转移支付形式支持乡镇发展及财力平衡。基层站所属地化管理后,相关资产和人员经费划转给基层,确保“费随事转”。三是推动便民服务下沉,打通服务“最后一米”。同步建立镇、村(社区)两级联动的便民服务网络,推进便民服务向村(社区)延伸。全区7个镇、4个街道、313个村(社区)均成立为民(便民)服务中心及N个便民服务站点,加快推进“一门式、一窗式”政务服务模式改革,实行窗口“全科受理”“一窗办结”。开展“不见面审批(服务)”,推动一般事项“不见面”、复杂事项“一次办”、多数事项“可代办”,形成覆盖全域的“零距离服务圈”。统筹开展各级实体大厅服务设施标准化、进驻事项标准化、服务运行标准化建设,通过“五色服务”、错时服务、代办服务、网上服务、套餐服务等方式,提升服务效能和企业、群众的满意度、获得感。
(五) 聚集“系统集成”做“乘”法,使基层运转更高效
系统集成不是简单堆砌,而是尊重法律法规立法原意,从更高层面强化功能统筹,确保各项制度有机衔接、高效运转。一是区镇联动,打造两级指挥平台。依托“智慧吴江”建设,打造区、镇(街道)一体化指挥平台。区级统筹开发“1+5”基础模块,镇(街道)打造“太湖保护、乡村治理、水乡森林、智慧养老、古镇旅游”等个性模块,推动数据资源横向协同、上下贯通。二是多网融合,完善综合性网格。按照全要素网格总体格局,整合一张综合网格。依托“大数据+铁脚板+网格化”治理体系,推行“基层吹哨、部门报到”工作机制,提升基层治理精细化水平。三是协调联动,推进标准化执法。将规范的执法文书、执法流程等纳入一体化指挥平台,推动审批服务、网格管理、综合执法相关数据互联互通、互信互认,用数据智能化、集成化推动执法标准化,提升执法效能。
二、 经验启示
(一) 提高认识和站位,确保改革目标落实到位(https://www.daowen.com)
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理工作,党的十九届四中全会专题研究国家治理体系和治理能力现代化问题,推进基层“三整合”改革和党的十九届四中全会精神完全吻合。改革的目的就是要让治理体系更加优化、运行机制更加高效、治理能力更加强大、服务对象更加满意、党的基层政权更加稳固。最核心的就是要稳固基层政权,密切党群干群关系,让治理能力得到更大提升。推进基层“三整合”改革,不是改革牵头部门单向推动的工作,而是党委、政府在推进治理体系和治理能力现代化过程中的必要举措,必须进一步提高思想认识、强化责任担当。
(二) 整合信息平台,推动治理手段现代化
信息平台建设是实现改革目标的必要前提,也是上级评估验收的重要基础。当下,地方政府面临事务、职能、人员越来越多,成本越来越大的压力。做好信息化平台建设,好比“机器换人”,人力减少的同时,效率将进一步得到提升。要结合基层实际,高标准做好顶层设计,加快推进网上办事、大数据分析等功能落地,实现全过程管控、全链条服务,以大数据集成管理推进治理手段和治理能力现代化。各地都有很好的基础,今后要根据改革要求,重点做好平台的衔接和延伸,加快推进、补充完善。
(三) 坚持上下联动,加大审批执法服务事项下沉力度
坚持“能放尽放,应放尽放”总体原则,推动“三整合”改革上下联动、一体推进。对于基层有需求、部门有条件下放的事项,要坚定予以支持,推动事务、机构、编制、人员、经费等同步下沉,加强技术保障、人员保障和资金保障,确保编制随着职能走,人员随着编制走,经费随着事情走。地方各部门要强化大局意识、服务意识,以“放管服”改革模式推动“三整合”工作,做到上下融合、换位思考,相互配合、体谅支持,做好事项下放后的管理服务、指导培训。涉改镇(街道)要发挥主观能动性,改革牵头部门要发挥协调指导作用,对于改革过程中出现的新情况新问题,要及时加以研究,根据实际运转情况不断改进完善,推动“三整合”改革取得实实在在的成效。
(四) 落细落实措施,提升服务对象满意度
坚持把企业和群众满意度作为检验改革成效的重要标准。在服务和执法过程中,基层的重点是第一时间发现问题,第一时间调处解决。在坚持对突破安全、环保底线红线的行为绝不手软的前提和基础上,坚持服务为主、执法为辅,整改纠正大多数,立案执法极少数,对企业做到柔性化管理。要坚持以问题为导向、需求为导向,回应好企业和群众诉求,提供精细化服务,做到服务零距离,打通“最后一米”。
(五) 坚持党建引领,激发干事创业精气神
地方党委要加强领导,加快整合资源、整合职能。下放事项涉及资产整合的,能划转产权的要及时划转,产权难以划转的要移交使用权。要保持队伍的稳定,县(区)级下放的人员,尤其是下放的执法力量,不得随意抽调,必须首先确保承接的工作不乱。积极探索在总量控制的前提下,严把新进人员入口关,同时高效盘活现有存量工作人员,根据任务量和岗位需要做好公务员、事业编制、自聘人员等不同性质人员统筹调配使用。
参考文献
[1] 苏州市吴江区委编办.苏州市吴江区探索推进综合行政执法体制改革.《中国机构改革与管理》2020年第4期.
[2] 李仲勋.吴江探路镇域综合行政执法体制改革.《新华日报》2018年8月17日.
[3] 马锴,徐冠英.江苏力推县域综合执法改革 推进执法重心下移.《新华日报》2019年7月19日.