自贸区建设进程中的制度障碍与对策研究——以苏州为例
中共苏州市委党校 王兆喜
自贸试验区的战略定位是打造全方位开放高地、高端化产业高地、国际化创新高地、现代化治理高地,努力成为高水平开放先行区、创新发展引领区、高端产业集聚区、现代化治理示范区。自贸试验区苏州片区要为全国自贸区建设创造新的“园区经验”,打造“苏州样本”。
一、 提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平的重大机遇和现实基础
(一) 提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平的重大机遇
1. 面临着打造全面对外开放新格局,提升国际合作与竞争水平的重大机遇
当今世界正经历百年未有之大变局,即便当前贸易保护主义、逆全球化思潮暗流涌动,经济全球化仍是不可逆转的历史大势,融入世界经济是历史大方向。对自贸试验区苏州片区而言,这既是挑战,也是机遇。自贸试验区苏州片区要以自我革新的精神,顺势而为,大力破解制度性难题,加快构建与高标准全球经贸规则相衔接的规则和制度体系,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变,打造全面对外开放新格局,提升国际合作与竞争水平。
2. 面临着推动开放与创新深度融合,建设自主可控的现代产业体系的重大机遇
从世界态势上看,新一轮科技革命和产业变革加速演进,正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构,创新成为引领发展的第一动力。科技创新在哪里,发展制高点和经济竞争力就转向哪里。从国内发展来看,各地城市、自贸区、开发区之间的转型竞争也趋于白热化。对自贸试验区苏州片区来说,既面临着千载难逢的历史机遇,又面临着严峻挑战,需要加快完善国际化、开放型创新体系,坚持在开放环境下搞自主创新,增强全球创新资源配置能力与优势产业技术实力,加快新旧发展动能转换,推动产业转型升级。
3. 面临着探索行政管理体制改革,加快政府职能转变的重大机遇
自贸试验区苏州片区同时叠加了经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区等开放创新平台功能,肩负着引领开发区转型升级创新发展的重要使命。如何深刻把握开发区面临的发展形势,深化改革创新,率先打造新时代开发区新形态,需要自贸试验区苏州片区发挥在全国的探路创新突围作用。
(二) 提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平的现实基础
自贸试验区苏州片区所在的苏州工业园区经过20多年的开发建设,经济密度、创新浓度、开放程度跃居全国前列,在中国国家级经济技术开发区综合考评中实现五连冠,跻身建设世界一流高科技园区行列,加快提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平有着坚实的现实基础和先决条件。
1. 在中新合作方面
苏州工业园区是中国和新加坡两国政府间的重要合作项目。近年来,中新双方合作领域不断拓展,“一带一路”建设、科技创新、金融开放、服务贸易成为新的合作亮点。在产业基础方面,园区已经形成新一代信息技术、高端装备制造两大超千亿级主导产业,生物医药、纳米技术应用、人工智能三大战略性新兴产业发展迅猛,成为国际公认的最具创新活力的生物医药产业园区,被誉为全球八大微纳制造领域最具代表性区域之一。
2. 在开放创新方面
目前,苏州工业园区在美国、以色列、新加坡等设立一批海外离岸创新中心,本土创新、离岸创新互动格局逐步形成,创新发展跑出“加速度”,2020年在全国高新区中排名第四。
3. 在营商环境方面
近年来,苏州工业园区发力优化营商环境,对标世界银行营商环境评价体系,吸取先进地区成功经验,相继出台“营商环境30条”“营商环境新30条”和“1+N”放管服创新等举措,力图打造全国最具示范效应的营商环境。苏州工业园区构建国际一流营商环境的实践和探索,被中组部列为“贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例”之一。
二、 提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平的优劣势分析
(一) 优势分析
1. 良好的发展优势
自贸试验区苏州片区所处的苏州工业园区,经过20多年的快速发展,不仅各项经济指标名列全国开发区前列,而且也为后期发展准备了良好条件。无疑,这一坚实的现实基础将会成为加快提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平的明显优势。
2. 自贸区建设领先优势
近年来,自贸试验区苏州片区建设多项指标全国领先,创造了一定领先优势。苏州片区虽然起步晚,但起点高。成立以来,依托苏州雄厚的制造业基础和高度开放的发展环境,在产业转型和开放创新两个方面发力,以制度创新为核心,大胆闯、大胆试、自主改。一是高标准编制实施方案。在全面落实江苏总体方案的基础上,自我加压、自我革命,对标中新自贸协定成果和新加坡营商环境做法,对标上海临港新片区最新改革举措,编写了《中国(江苏)自由贸易试验区苏州片区建设实施方案》。二是高效率推进改革开放创新。制定出台《进一步促进外商投资的若干意见》等政策文件,研究提出各领域改革任务,全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度,放宽市场准入,接轨国际通行规则,以国家试点为平台推进苏州片区服务贸易开放创新,全面提升开放水平,以高水平开放促进高质量发展。推出了全国首家试点打造保税检测集聚区、市场准入本级事项“证照分离”改革。全面深化行政审批改革,依托“一网通办”平台,系统构建企业、项目及自然人的全生命周期政务服务体系,在企业密集度高、需求量大、针对性强的特色产业园载体、楼宇、商圈设立一站式政务服务站“融驿站”。三是高度整合资源力量。把苏州自贸片区建设作为系统工程,调配各方资源力量,重装上阵,全面起航,为各项改革纵深推进营造优良环境。
(二) 劣势分析
1. 国内劣势分析
贸易便利化方面。目前自贸试验区苏州片区没有实际进出境口岸,主要进出境货物依托上海空港、海港;除了综合保税区与新加坡的贸易政策、贸易监管高度相似,其他区域属于国内市场,无特殊优惠政策,一些特殊货物的监管亟须创新。
投资自由方面。调研发现,相对而言,自贸试验区的贸易便利化举措内容较多且更容易取得进展,贸易自由化政策则较少且成效有限。苏州自贸片区服务业开放明显滞后于世界先行国家,服务业准入开放不足造成服务贸易自由化进展缓慢。
管理赋权方面。自贸区建设的根本在于充分授权,开展制度创新。苏州自贸片区所在的苏州工业园区在开发之初被赋予了省辖市经济管理权限,但近年逐步弱化。
创新驱动发展方面。开放与创新发展不平衡,自主创新能力有待提升,缺乏一流的研发机构、重大科技基础设施和知名的自主创新企业,战略性新兴产业能级不强,有高原没高峰。
税收政策方面。上海自贸区临港新片区对符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业,自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税;研究实施境外人才个人所得税税负差额补贴政策。上海自贸区临港新片区同苏州自贸片区地理接近,重点产业存在竞争,其税收制度安排对苏州自贸片区战略性新兴产业发展、高端人才集聚等方面带来挑战和冲击。
平台升级方面。当前自贸区和自贸港已成为承载我国进一步深化改革开放、激活经济发展新动能的重要平台。自贸试验区是前奏,是基础;自由贸易港才是目标,是归宿。赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港,是党的十九大报告中的重要精神。目前,天津、大连、深圳、青岛等城市已纷纷向国家申报建设新型自由贸易港;对于苏州来说,以何种方式建设自由贸易港,抢占新的对外开放制高点,需要开拓创新探索。
2. 国际劣势分析
自由化程度较低。目前,全球自由贸易港制度基本在《京都公约》要求下结合各国实际情况建立,目的是实现贸易、投资、人员、信息的进出自由。但我国能够比肩全球先进自由区的地区并不多,原因是在要素自由流动、金融体制、监管体制等方面还有诸多障碍,自由化程度较低。
暂无完全免税的做法及实施“三零”的战略举措。当前,“零关税、零壁垒、零补贴”的“三零”原则正成为新一轮区域自贸协定谈判的前沿性议题,“三零”原则对于在新的竞争格局中获得竞争优势至关重要。但自贸试验区苏州片区和我国其他现行自贸区一样,并非是税收价值洼地,基本沿用出口退税、保税加工等保税区优惠政策,减税功能并不突出。
世界贸易格局和国际经贸规则重构中的话语权弱。当前,在全球经济秩序大调整大变革进程中,我们正面临着世界贸易格局和国际经贸规则加快重构的新变化。
建设国际化法治化便利化营商环境任重而道远。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示,2019年中国营商环境全球排名从2018年的第46位跃升至第31位,充分表明了中国近年来在改善营商环境方面取得突出成效。但对标国际先进水平,中国的总体排名和许多成熟经济体相比还比较落后,新西兰、新加坡、丹麦、韩国、美国等均名列前十。在建设稳定、透明、可预期、符合国际规范的营商环境方面,我们还存在巨大的提升空间。(https://www.daowen.com)
三、 提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平的经验借鉴
自贸试验区苏州片区建设可以对标国际国内先进水平,借鉴先进经验和做法,提升自身创新国际化水平。
(一) 国内经验借鉴
上海自贸试验区:在贸易投资自由化便利化、政府职能转变、金融开放创新、加强事中事后监管等领域先行先试,形成了一批重要制度创新成果。
广东自贸试验区:积极对标国际通行规则,提升外商投资便利化水平,打造了外商投资和商事登记新模式。实现商事登记系统和外商投资管理系统数据互联互通,实现商务备案“无纸化、零见面、零收费”,全程网上操作。
天津自贸试验区:依据天津实体经济优势的特点,在政策上进一步放宽,适当放开政策限制,制定调整负面清单。创新金融租赁,将互联网金融作为金融创新的重要组成部分加以发展,使现有金融体系结构更具活力,更加服务于实体经济,推动解决中小微企业融资难困境。注重引进技术含量高、带动作用强的项目来推动产业向高端化发展,同时重视能够发展民生的服务行业。
(二) 国际经验借鉴
新加坡自贸区:一是实行双层自贸区市场管理模式。中央政府进行引领规划,区内特定公司从事日常经营,是典型的双层级自贸区管理模式。二是专设国际商业法庭处理国际商事纠纷。新加坡国际商业法庭,设于新加坡高院体系之中,是新加坡最高等级司法审判机关的一部分,专门处理包含自贸区在内的本国涉外商事纠纷,其判决具有最高效力,可最大程度保障判决结果得到他国承认和认可。三是建立较为完善的外资市场监管制度。新加坡自贸区对外自由开放的局面离不开本国较为完善的事中事后监管制度。四是区内赋税优惠制度。新加坡自贸区内实行统一企业所得税政策,在区内税率方面,自2010年起,新加坡自贸区内采取17%的公司税率,所有区内企业可享有前30万元应税所得部分豁免优惠待遇。五是自贸区大金融监管模式。新加坡自贸区金融监管事宜主要是由新加坡金融监管局负责,其具有央行金融调控与金融监管两大职责。大金融监管模式具有集中、高效、统一的特点,有利于提升自贸区内的金融监管效率。
美国纽约港自由贸易园区:一是主要服务功能明确。纽约港自贸区是一个综合性的自由贸易园区,它与时俱进,持续明确其服务功能。比如,纽约港主要采用围网等方式将片区分隔封闭,实现货物中转、区内自由贸易交换的功能。另外,纽约港自贸区在区外专门划分若干区域,主要经营手表、汽车、制药、饮料等进出口加工制造业务。二是体制机制创新。纽约港自贸区大部分园区分布于新泽西州,但园区的管理并不是单独由新泽西州政府负责,而是由地跨两州的纽约—新泽西港务局全权负责。纽约—新泽西港务局在法律上独立于两州存在,配备自己的警察执法力量,其统一的跨州机构确保了整个大纽约地区港务业务的流畅运行,为纽约港自贸区的发展奠定了政治基础。三是全面提升服务功能。为进一步提升国际竞争力,吸引外资,纽约港自贸区开展了多项措施对基本服务功能进行提升,比如倒置关税政策、延缓缴纳进口关税等。同时,纽约港自贸区在区内放松金融管制,如积极批准新兴金融工具的使用和新金融市场的设立事宜,减少或取消对银行贷款规模的直接管制,放宽对外国金融机构入驻园区经营活动的限制,放宽或取消对银行支付存款利率的限制,等等。
四、 提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平的重点举措
(一) 更加聚焦在“四个方面”走在前列
一是在高水平开放方面走在前列。大力度落实负面清单管理模式,为全国的高水平开放探索一些可复制的经验。二是在深化国内的市场化改革、全面满足法治化国际化发展要求方面走在前列。三是在打造市场化法治化国际化营商环境方面走在前列。在投资、贸易、资金、人员、运输、数据等领域参照国际自贸协定的新规则制定便利化自由化政策,探索更行之有效的税收制度和风险管理制度,建设具有较强国际影响力和竞争力的特殊经济功能区,形成更加成熟定性的制度成果。四是在提升中国全球价值链竞争地位上走在前列。
(二) 更加聚力改革开放,加快世界最高开放水平制度建设
根据党中央的战略部署,我国自由贸易试验区最终建设目标是要达到世界最高开放水平,最具国际竞争力,这就要求即便在现阶段自贸试验区建设中,也要有前瞻性。
1. 对内全面推进深层次改革
一是勇于因地制宜探索具有国际领先水平的新版负面清单,全方位推进投资贸易自由化便利化,全面落实外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度,用负面清单这个国际通行“语言”来体现开放度、开放水平和开放信心,发挥先行先试的示范和引领作用。二是勇于大幅度增强压力测试力度,除了少数敏感和审慎管理领域之外,大胆探索推进以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管基本制度,创造更加自由便利的营商环境。三是要在法制建设、机构设置和行政管理方面,在税收优惠和负面清单管理方面作出重大改进。
2. 对外全面扩大高水平开放
着力加强贸易投资自由化和便利化的双轮驱动。建议针对自贸试验区的贸易便利化举措内容较多且更容易取得进展,贸易自由化政策较少且成效有限的现实状况,在自贸试验区增设和扩大海关特殊监管区域,提升贸易自由化水平,扩大贸易投资自由化平台建设,重点发展保税物流、仓储、展销、汽车平行进口等跨境贸易。争取扩大金融、教育、医疗、研发等服务业领域开放,推动跨境金融服务便利化,争取设立民营银行、公募基金、财产保险、财务公司等法人金融机构,强化金融对实体经济和产业转型升级的引领、带动和支撑,进而探索形成面向未来的高水平自贸区制度框架。大力推动综保区创新升级,加强国际贸易“单一窗口”和物流通道多元化体系建设,提高口岸监管服务效率,创新贸易综合监管模式,打造加工制造、研发设计、物流分拨、检测维修、销售服务“五大中心”,更好发挥辐射带动作用。
(三) 更加聚力创新,充分发挥好“双自联动”等平台优势
苏州有着良好的平台优势,提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平,应充分发挥系统集成自贸片区建设、园区现代化试点建设、自主创新示范区建设、开放创新综合试验四大平台功能,提升创新国际化水平,尤其要利用好“双自联动”优势。
苏州自贸片区与企业联合开发上市意味着要围绕国际贸易规则深入开展制度创新,提升对接联动,促进企业投资服务贸易便利与科技创新管理功能的深度叠加和有机融合,产生开放创新协同叠加效应,形成社会发展的强大合力。实际上,苏州自由贸易区完全有条件围绕“开放”和“创新”两个发力点,突出技术创新,利用高端领先行业拥有的全球资源配置功能、虹吸功能,在“双自”覆盖区域建立创新中心,推动自贸区改革创新往更高层次方向发展。
(四) 更加聚力练好内功,扎稳提升自贸试验区苏州片区创新国际化水平的经济根基
1. 利用开发开放优势,建设全方位开放先行区
对标国际最高标准、最高水平,持续优化开放布局、拓展开放空间、丰富开放内涵、提升开放能级。全方位深度融入国家战略,在“一带一路”交汇点建设、长三角一体化发展中体现作为。全方位深化中新合作,突出国际化的功能定位和发展特色,拓展营商环境、科技创新、金融开放、服务贸易、总部经济、物流服务等合作领域,加大先行先试探索,在制度创新、产业创新、自主创新、综合改革方面发挥试验示范作用,打响苏州自贸片区独特品牌,努力实现后来居上和开放引领。
2. 坚持项目为王,建设高端化产业先导区
坚持以高质量项目推动高质量发展,在新一代信息技术、高端装备制造、生物医药、纳米技术应用、人工智能等领域集聚更多高端高新项目,为产业升级和科技创新赋能。聚焦投资强度、环境友好度和未来成长度,以自主可控为导向,有针对性地建链、补链、延链、强链,精准招引更多投资规模大、产业结构优、科技含量高、综合效益好的项目落户,打造世界级前沿产业集群。
3. 汇聚全球资源,建设国际化创新引领区
把创新作为引领发展的第一动力,以全球战略眼光谋划创新、布局未来,积极推动开放与创新融合,增强创新资源配置能力与优势产业技术实力。面向创新前沿,布局智能超算中心等一批重大科技基础设施和重大创新平台,打造一批一流实验室和一流大科学装置,引进更多国内外原创型、应用型科研院所、创新中心、创新团队,为创新提供源头支撑。促进本土创新与离岸创新“融合互动”,更大力度地在全球范围汇聚配置创新资源,巩固做优已有的海外创新中心,加快推进新海外创新中心落地,支持跨国公司、海外学术和科研机构在园区设立研发机构或技术转移机构。建立健全广覆盖、多层次、开放式的人才服务体系,实施更加自由便利的人才从业和出入境管理制度,研究制定更具前瞻性、更有“含金量”的人才引进和激励政策,推进产业链、创新链、金融链与人才链深度融合。探索构建政策引导、市场运作的利益联结机制,推动“高校院所+企业+资金+众创空间+创业者”深度融通,集中攻克一批关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术和颠覆性技术,在解决“卡脖子”技术上尽快取得突破性进展。探索支撑创新发展的知识产权国际化运行机制,深化与先进国家的合作,建设中国(苏州)知识产权保护中心,建立健全快速预审、快速确权、快速维权、保护协作、专利运营等服务机制,提升知识产权国际化发展能力。
4. 放大改革红利,建设联动化发展样板区
紧扣制度创新,加大改革创新先行探索,形成一批成熟改革经验并及时进行复制推广,推动自由贸易改革红利最大化。苏州拥有14个国家级开发区,6个省级开发区,8家海关特殊监管区和5个特色进口口岸,被公认为全国开放载体数量最多、功能最优、发展水平最高的城市之一。因此,苏州要做实联动创新区建设,带头积极探索自贸区联动发展机制,争取苏州自贸片区取得的改革试点经验率先在全市更大范围复制推广,整体推动苏州开放程度提升,不断放大苏州自贸片区的改革示范效应。
参考文献
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