长三角区域生态一体化的整体性治理研究
中共嘉善县委党校 李晓莉
2020年是全面建成小康社会年,习近平总书记3月在浙江考察时提出浙江省要“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”。浙江省是长三角区域的重要组成部分。作为中国经济发展最具活力的区域之一,长三角地区自20世纪80年代以来在经济方面的联系变得日益紧密。伴随着日益密切的经济联系,长三角地区在生态、社会治理、交通、公共服务等方面的关联也越来越密切。2018年11月,习近平总书记在中国国际进口博览会上提出支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。长三角区域一体化不能离开生态环境一体化。由于行政区管辖的制约,长三角区域生态一体化治理面临着多方面梗阻与问题。鉴于此,本文试图从整体性治理的视角构建长三角区域生态一体化治理的框架结构与路径。
一、 生态一体化的相关概念及理论依据
(一) 生态一体化及相关概念
生态环境问题具有跨区域污染特点,仅仅依靠某一个行政区很难彻底解决。一体化的治理方式是解决跨区域环境问题的有效途径。所谓生态一体化是指某一区域内的城市通过制度创新跨越行政边界形成生态治理的同心合力,能够对区域公共环境实现有效的治理,提高公共区域生态环境质量,改善生态服务水平,为促进经济、社会发展提供环境基础。
长三角城市群是我国经济发展最具活力的区域之一,它是以上海为核心,北向江苏、南向浙江、西向安徽进行辐射的区域。长三角区域经济发展可以带动我国整体经济发展活力,我们在处理该区域经济与自然关系的时候应自觉谨记,2005年,时任浙江省委书记习近平在安吉县余村提出“两山”理论:绿水青山就是金山银山。长三角区域一体化中必然包含着生态一体化,可以说生态绿色是长三角区域的发展底色。长三角区域的生态一体化包括两层含义:一是长三角区域的经济发展必须与生态环境保护同时进行;二是长三角区域内有些城市经济发展存在同质化竞争,产业转型呈现从上海向四周迁移的特点,区域内太湖流域涉及苏南、浙北,太浦河流域贯穿江、浙、沪,联结太湖和黄浦江。因此,必须从整体性视角统筹规划推进该区域生态一体化问题。
(二) 整体性治理理论及分析框架
1. 整体性治理理论
英国学者佩里·希克斯奠定了整体性治理理论的基础。他认为,所谓整体性治理就是要转变政府治理理念,从解决公民的需求出发,打破传统的部门界限,对行使同一功能或相似功能的部门加以协调与整合,构建以信息技术为支撑的统一数据库,为公民提供无缝隙的公共服务。整体性治理是在新公共管理“市场化”“碎片化”的反思和批判基础上提出的一种新的治理模式。
2. 整体性治理三维整合模型
整体性治理理论的核心在于实现整合,整合主要包括三个维度:纵向上中央与地方的整合、横向上地方政府之间的整合、跨越公私边界政府与企业之间的合作。具体而言,纵向上的整合是指各级政府,包括中央、省、市、县政府之间通过制度、政策等讨论解决共同问题;横向上的整合是指各地方政府不同功能的部门或同一部门内部不同功能的整合;跨越边界是指政府与企业或社会组织之间共同解决公共环境问题。
二、 目前长三角区域生态治理的三种机制及特点
根据生态治理的主体和工具来划分治理机制的话,长三角区域生态治理可以划分为三种机制:科层型、市场型、自治型。
(一) 科层型治理
科层型治理以中央到地方的行政级别为基础,以中央政府的权威,明确各级地方政府环境治理的责任,采用罚款、关闭等行政手段或征收排污费的方式承担辖区范围内的环保责任。科层型治理的理论依据是环境问题的负外部性。区域公共环境是一种公共产品,具有非竞争性和非排他性,容易产生环境供给动力不足和集体的非理性逻辑,引发“公共草地悲剧”。政府作为公共利益的代表,提供环境公共服务可以增强其合法性和树立良好的形象。
在长三角区域生态治理实践中,科层型治理体现在中央和地方两个层面。中央层面:中央成立环境保护领导小组;长三角区域应对太湖流域水污染成立太湖流域管理局;国家发改委发布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》,明确生态绿色是示范区发展的底色。地方层面:一是地方政府为应对环境问题出台了相关的环境保护法规、规章;二是通过联合执法、交叉执法、区域执法等方式加强对环境执法行为的监督,强化执法监督和责任追究。
科层型治理的优势是在短时间内生态治理效率高,但是从长期来看,环境问题容易反复出现,环境执法与污染行为存在着“躲猫猫”现象,政策执行难,也容易产生权力寻租行为。
(二) 市场型治理
依据科斯的产权理论,在产权明确和交易费用为零的情况下,市场机制可以解决外部性问题。基于此,出现了市场型环境治理,如排污权交易、长江经济带水权。长三角地区很早就采取排污权交易方式解决环境污染,如浙江省嘉兴市是第一批试点城市。排污权交易的内容有碳排污权交易、水排污权交易等。市场型治理发挥了市场在资源配置中的决定性作用,降低治理成本,提高企业参与环境治理的积极性。但是从实践看,这种治理方式在技术上和划分上都离不开行政干预。
(三) 自治型治理
该治理机制的理论依据是公共池塘理论。鉴于公共池塘具有低排他性、高竞争性的特点,可以建立这样一种制度:通过协商明确参与的各主体的权利关系,从而实现公共环境资源的有效配置。自治型治理在长三角区域的应用有两种类型:一种是跨越省级行政边界的协商补偿机制,另一种是同一省内不同城市之间的协商补偿机制。前一种如新安江流域生态补偿试点。新安江位于安徽省黄山市内,由于早期工业化发展,新安江水流受到严重的污染,这影响到下游的浙江的供水安全和千岛湖生态环境。2012年在中央环保部门和财政等部门支持下,安徽省和浙江省签订生态补偿协议:在完成环境标准的情况下,浙江省向安徽省提供补偿金。该试点为生态一体化治理提供了可借鉴的样本,得到了中央的鼓励和支持。后一类型如浙江省从2018年起在全省范围内开展建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制。
总体而言,自治型治理是地方政府基于长期的利益博弈采取的解决公共环境问题的一种协作方式,降低了交易成本,得到了中央的支持。
三、 长三角区域生态一体化治理的问题与梗阻
(一) 价值冲突:区域公共价值目标与局部价值目标错位
自改革开放以来,以经济建设为中心的理念深入人心。经济发展增加了就业,提升了公共服务水平,无论是中央政府还是地方政府都以GDP论英雄。长三角区域拥有得天独厚的自然、人文、科技、政策等优势,无论过去、现在还是未来都是中国经济增长的重要动力引擎。长三角区域一体化不仅指经济一体化,还包括生态环境、基础设施、公共服务等方面的一体化。经济一体化受市场规律的支配,但是生态环境等方面的一体化必须依赖长三角区域达成共识,形成共同的理念、共同的价值目标才能实现。区域公共价值目标指为实现长三角区域一体化作出的统筹规划、资源合理配置、生态绿色与经济高质量发展等整体性价值目标。局部价值目标是指区域内政府、企业、社会团体各自的价值目标。如果地方政府只是追求经济合作,企业和社会组织仅为实现自身价值,那么这就与区域公共目标产生错位。从长三角区域内来看,上海、浙江、江苏、安徽经济发展水平呈不平衡状态,上海经济发展水平最高,那么上海在长三角区域一体化合作的时候会把生态环境保护和经济发展同时推进,优先考虑环境保护,同时希望保障能源供给,提升自身竞争力。对于苏浙皖来说,尤其是安徽,经济发展水平相对薄弱,在合作的时候会优先考虑承接发达地区的资源转移,促进本地经济发展。
(二) 利益博弈:地方政府“经济人”与“社会人”难同步
自20世纪80年代以来,长三角区域合作至今已有三四十年的历史,但是为何一些治理上的难题依然没有彻底解决?根本原因在于利益的博弈。从中央与地方关系来看,苏浙沪在中央政府眼里都是优等生,但是中央对于三地的政策是不同的。上海是长三角的龙头,得到中央的优惠政策是非常明显的,如浙江省舟山市行政辖区内的洋山港码头归上海使用和管理,浦东新区的发展是在中央政府支持下创造出的奇迹。江苏、浙江地方政府与上海存在竞争关系。再从跨区域生态治理来说,新安江流域生态补偿试点之所以能够被安徽省政府接受,也是存在着经济利益的补偿,即处于下游的浙江省给予处于上游的安徽省35.8亿元。但是,安徽省为完成新安江流域生态环境治理投入的资金是120.6亿元,要远远高于得到的补偿金额。此外,还要承担产业转移带来的财政税收减少的压力。最后,从区域内部生态治理来看,同样存在着政府与企业、社会组织之间的利益博弈。地方政府既要想方设法促进本地经济发展,又要做到生态环境达标。生态环境整治需要经济投入,那么地方政府在经济发展与生态保护之间就会侧重前者。同样,企业追求的经济效益与政府的生态保护职能存在矛盾。此外,社会组织在地方环境保护中由于缺少途径和平台,在环境保护中的话语权是微乎其微的。
(三) 协调不畅:生态一体化治理缺乏统一严格的执行机构
环境问题涉及不同区域,且具有外部性,实现环境的一体化治理依赖于相关主体之间的协作。苏浙沪2004年在杭州签订了《长江三角洲区域环境合作宣言》,2008年在苏州签订了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议(2009—2010年)》;2014年,长三角22个城市在合肥签署了《长三角城市环境保护合作(合肥)宣言》。这表明长三角区域在生态一体化治理方面的联系越来越紧密,但是这种协作还是一种非制度化的“集体磋商”,协议内容一般仅限于一种原则性的规定,也不具有严格的行政约束性规定,涉及区域实质性利益问题难以达成共识。此外,长三角区域生态治理也缺乏强有力的执行机构。当前,长三角生态绿色一体化发展示范区成立了董事会和执行委员会对示范区内的经济、社会、生态等问题进行统筹规划和协调,但是范围仅限于青浦、吴江、嘉善三地。长三角流域管理委员、太湖流域管理局都只是地方政府之间组建的松散的协调机构,需要各个地方政府的支持,难以发挥约束性作用。结果就是,生态环境的“搭便车”行为就难以避免了。
(四) 制度不足:生态一体化治理缺乏完备的立法和财政保障
长三角区域生态一体化的价值达成需要统一完备的制度保障。尽管长三角区域签订了一些环境治理协议,但是并没有适用于长三角区域的统一立法。虽然目前的新《环境保护法》试图打破行政区域保护,提出建立重点地区大气污染联合协调机制,但是在现有的行政区主体管理模式下,生态治理依然难以走出地方保护的掣肘。另外,苏浙沪皖都有制定自己管辖范围内的环境保护法规、政策,在环境保护、监测、考核、监督标准等方面都不相同,政策的不协调是生态一体化治理的最大障碍。以太浦河流域为例,吴江、青浦、嘉善三地为了整治太浦河开展了联合河长制、联合监督、联合执法等共治活动,但是受季节等各种因素影响,太浦河的水质量并不稳定。三地环境标准、监测标准并不相同。另外,充足的财政也是生态一体化治理的保障,但是目前并没有成立专门的机构或基金会保障长三角区域生态一体化治理的顺利推进。(https://www.daowen.com)
四、 长三角区域生态一体化的整体性治理框架
目前长三角区域生态治理采用的科层型、市场型、自治型三种治理机制,各有其优势与不足。针对问题与梗阻,基于整体性治理理论,应该建立一种综合多种治理方式优点的新型的治理模式。整体性治理有三个特点:一是多元主体参与。政府不是生态治理的唯一主体,企业、社会组织、公民都应是环境治理的参与者。二是运用多种治理工具。除了传统的“命令—控制”行政手段,还应加强公私部门之间的协作,中央政府应完善环境保护的法律法规,减少交易成本。三是有共同的目标。中央与地方政府之间,各地方政府之间,政府与企业、社会组织、公民都具有共同的生态环境目标,追求绿色发展、享受绿色生活。
整体性治理模式的框架可分为纵向和横向两种结构。纵向层际政府关系,即中央与各层级地方政府之间明确长三角区域生态治理的权责,中央政府发挥好顶层设计、协调组织和法律保障职能。横向伙伴关系,包括两个方面:一是长三角区域内地方政府之间整合资源,根据生态补偿协议,或者根据污染者付费原则处理区域环境治理难题;二是跨越公私边界,政府鼓励企业和社会组织积极参与长三角生态环境治理。
图1 长三角区域生态一体化的整体性治理框架图
五、 长三角区域生态一体化的整体性治理路径
长三角区域生态一体化的整体性治理路径主要包含以下三个方面:
(一) 纵向:层际政府关系
1. 顶层设计
鉴于生态环境具有溢出效应,区域公共价值目标与地方价值目标必然存在价值冲突,要化解整体目标与部分目标之间的“囚徒困境”,实现生态环境一体化发展,中央政府需要做好顶层设计,运用整体性思维和制度创新实现区域生态环境共治。长三角区域生态一体化应从整个区域层面遵从绿色发展理念对区域内的产业布局、交通发展、能源供给等多个领域统一谋划,合理分配各个地方的生态环境目标。在环境总体目标确定的情况下,省级政府根据中央政府要求,将环境质量目标细化分解到市、县级政府,层层细化落实责任目标。
2. 组织机构
长三角区域生态一体化依赖于建立一个权威的协商决策机构,这个机构不仅拥有区域层级的决策权,还应享有监督权、约束权。目前长三角生态绿色一体化发展示范区成立了理事会和执行委员会,理事会是一个协商决策机构,由两省一市常务副省(市)长轮流担任理事长;执行委员会是理事会下面的执行机构,执委会负责落实示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策等。建议成立一个管辖范围涵盖长三角区域的协商决策机构和执行机构,并保障其法律地位和享有的决策权、执行权和监督权。
3. 保障机制
建议完善长三角区域生态治理的立法,从宪法层面保障区域立法,统一跨区域环境治理标准、监测标准。目前吴江、青浦、嘉善三地已经在太浦河治理上实现统一监测标准、监测平台信息共享、统一执法行动。但是这只是三地之间协商的结果,还没有立法保障,应制定长三角区域在水污染、大气污染防治上可以联合行动的执行细则。此外,针对重点水域、重点区域,中央政府应给予财政支持。如长三角生态绿色一体化发展示范区中,青浦、吴江、嘉善三地经济发展水平有差异,嘉善财政收入相对较少,在生态环境上的资金有缺口,中央、省、市应给予财政上的支持保障。
(二) 横向:地方政府之间的伙伴关系
长三角区域生态一体化依赖于地方政府之间团结协作,而地方政府达成合作的基础是各自承担公平合理的权利与责任。因此应该选择合理的跨区域生态补偿模式,完善跨区域生态补偿机制,解决地方政府之间的竞争博弈问题,实现合作共赢。
1. 选择合适的生态补偿模式
生态补偿有三种模式:一是基于市场的跨区域生态补偿模式,缺点在于实践中难以充分发挥市场的优越性,行政成本高;二是强制性的跨区域生态补偿模式,这种强制性的补偿难以调动双方积极性,不具有可持续性;三是双方或多方的协商生态补偿模式。根据地方试点总结的经验,建议以协商的生态补偿模式为主。
2. 完善跨区域生态补偿机制
完善跨区域生态补偿机制应从三个方面着手:一是完善跨区域的民主协商机制,包括协商的平台、依据、原则、程序、实施细则等。二是完善生态评估机制,公平、合理的评估机制是跨区域生态补偿成功的关键。生态补偿不仅应考虑投入资金,还应考虑为了环境治理而失去的机会成本。例如,长三角区域中,对于安徽在生态环境治理中投入的成本,上海、浙江、江苏应给予补偿。三是建立跨区域生态补偿的信息共享机制,建立一个跨区域生态环境信息数据库,为决策提供数据支持。
(三) 跨越边界:政府与企业、社会组织
长三角生态一体化的治理需要政府、企业、社会组织等多元主体参与。在这种多元主体参与的治理模式中,政府不是唯一的中心,政府与企业和社会组织之间的关系也不是单向的,而是平等互动的伙伴关系。
1. 政府与企业
整体性治理模式下,政府应跨越公私边界,加强与企业之间的关系。一是排污企业。一直以来,政府较多地采用行政命令方式应对企业排污行为。但在整体性治理模式下,政府应转变对立思维方式,对企业采取激励型约束。而企业应履行环境保护的义务,努力提高技术,转型升级,达到排污标准。二是政府鼓励第三方企业参与环境治理。政府可以采用购买服务的方式,与第三方企业签订委托协议,给予治污企业更多的机会参与环境治理。三是其他企业。政府可以与金融机构合作发行绿色债券,鼓励社会资本积极参与环境治理。
2. 政府与社会组织
目前长三角地区的社会组织发展迅速,环保型社会组织也很多。但是这些社会组织参与生态治理的机会不多,难以有效发挥作用。建议努力激发社会环保组织的积极性。社会组织可以将政府的环保政策积极地宣传给公民,也可以将公民的意见传达给政府环保部门。建议给予社会组织更多的机会参与环境政策制定和环境监督,鼓励社会组织参与长三角区域的生态环境治理。
参考文献
[1] 毛春梅,曹新富.大气污染的跨域协同治理研究——以长三角区域为例.《河海大学学报(哲学社会科学版)》2016年第5期.
[2] 倪永贵.区域公共治理合作中的价值困境及其策略选择——以长三角区域为例.《燕山大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期.