§2.为何用人民（peoples）而不用国家（states）？
2.1.人民的基本特征。这种对万民法的考量，把自由民主的人民（以及合宜的人民）视为人民社会的行动者，一如把公民视为国内社会的行动者一样。政治自由主义始于社会的政治总念，通过确立公民与人民属性的政治总念——一方面是公民的总念，另一方面是通过政府而行动的人民总念——来描述公民与人民。自由人民有三个基本特征：服务于其根本利益的合理正义宪政民主政府；由穆勒所谓“共同感情”结合起来的公民；[31]最后是道德的本性。第一方面在于制度，第二方面在于文化，第三方面则要求牢固地系于权利与正义的政治（道德）总念。[32]
我讲的人民之具有合理正义（虽然不一定充分正义）的宪政民主政府，意指此一政府是在其政治与选举的有效控制之下，它回应并保护其经由成文或不成文宪法及其解释确定的根本利益。这一体制并非追求官僚野心的自主机构。而且，它亦不受制于几乎全然不负责任而又饰以公共知识虚名的私人经济和集团权力大规模集中的利益。制度与实践必须维持宪政民主政府的合理正义性，防止其走向腐败，这样的论题太嫌庞大，此处无暇论及；而我只需要提及，制度的设计必须有效激发公民与政府官员双方人民对宪法的尊重，也必须除去导致腐败的显明诱惑。[33]
至于说自由人民由共同感情以及受同样的民主政府管理的愿望结合起来，如果这种感情完全依系于共同的语言、历史和政治文化，共享相同的历史意识，这样的特征便很难——如果说还能够的话——得到充分满足。历史上的征服和移民潮，造成了异质文化与历史记忆杂然混合的集团，如今，这些人正生活在最晚近的民主政府疆域之内。不管这共同感情源自何处，万民法都要始于对它的需求。我希望，如若我们由这种简化的途径开始，便可以制订出政治原则，能使我们适时地解决比较困难的情形，即所有公民未曾由共同的语言和相同的历史记忆结合为一的情形。我相信，鼓励这种推进方式的一个想法在于，在合理正义的自由（或合宜）政体当中，有可能满足不同种族与民族背景下诸集团的合理文化利益与需要。我们继续假设，合理正义宪政体制的政治原则，容许我们去处理大为不同的各种情形——如果还不是全部情形的话。[34]
最后，自由人民具有特定的道德性格。像国内社会的公民一样，自由人民既合理而又理性，而其理性的行为，一如选举与投票中之组织与表达，以及其政府的法律与政策，乃由其合理的情感所约束。如同国内社会的合理公民要在公平的条款下与其他公民合作，（合理的）自由（或合宜）人民也要提出与其他人民合作的公平条款。一旦人民确保其他人民尊重这些条款，他们也便会同样尊重之。这引导我们在前一种情形得出政治正义的原则，在后一种情形则得出万民法。描述道德性格如何产生、又如何从一代传续至下一代，这是至关重要的事情。
2.2.人民缺乏传统的主权。我使用“人民”一词还有一个原因，是想将我的思想与传统构想的政治国家区分开来，也与三十年战争（1618-1648）后三百年来（积极）国际法中包含的政治国家之主权权力区分开来。这些权力包括追求国家政策而发动战争的权利——克劳塞维茨所谓以其他手段追求政治目的——以及由国家理性慎思的利益设定的政治目标。[35]主权权力也为国家授予了一种自主权（见下文讨论）以对待自己的人民。按我的观点，这种自主权纯属错误。
在展开万民法时，首先的步骤是为国内社会制订正义原则。在这里，原初状态只能考虑生活在这种社会中的人，因为我们不考虑与其他社会的关系。这种状态把社会看成封闭的：人们只能由出生进入，也只能由死亡退出。这里不需要军队，政府备战权利的问题绝不出现，即便出现也会遭到否决。军队不该用于对付自己的人民。国内正义的原则允许警察维持国内秩序，允许司法与其他机构维护有序的法治。[36]所有这些，都绝不同于防御法外国家必需的军队。虽然正义的国内原则与有限的战争权利相一致，但其自身并不能形成这种权利。此一权利的基础依系于万民法，这还需要我们制定出来。我们看到，这一法则将限制国家的内部主权与（政治）自主，限制其坚称自己对国内人民随心所欲的权利。(https://www.daowen.com)
因此，在制订万民法时，作为人民政治组织的政府，并不是其所有权力的作俑者。无论政府怎样，其战争的权力只能限于合理的万民法接受的范围。假设存在着这样的政府，能令到国内人民基于背景正义的制度而组织起来，这样的问题依然无法预先解决。我们必须在合理的万民法的指引下重新规定主权权力，而否认国家传统的战争权利以及漫无限制的国内自主。
而且，这样的重新规定，要依系于近来国际法得到理解的程度之巨大转变。第二次世界大战以来，国际法变得更其严密。它倾向于限制国家在自卫的场合（并为着集体安全的利益）进行战争的权利，也倾向于限制国家国内主权的权利。人权的作用更其明显地联系着国家国内主权权利的变化，这乃是适当确定及限制政府国内主权努力的一个组成部分。在这一方面，我未曾考虑解释这些权利和限度的困难，而采取其足够清楚的通常意义与趋势。关键是我们对万民法的建构要适应这两种基本的变化，并给它们以适当的合理阐述。[37]
这样，“人民”一词就意味着强调人民独特的特征不同于传统认国家所具有的特征，也意味着突出其道德特征及其体制合理正义的或合宜的本质。人民对其抽绎自万民法的所谓主权的权利与义务，只要环境适合，他们总会与其他人民共同恪守，这一点意义颇为重大。作为正义或合宜的人民，他们行动的理由也将符合相应的原则。他们不会单单为对于利益慎思或理性的追求所驱动——而这便是国家的所谓理由。
2.3.国家的基本特征。下面的评论表明，万民法中人民的特征，不同于我归诸国家的特征。许多关于战争原因与保持和平的国际政治理论，是把国家当做行动者。[38]国家往往被视为充满理性，急于动用自己的权力——那便是其影响其他国家的（军事、经济、外交方面的）能力——而且总是受其基本利益的指引。[39]当世界政治依然充满着各国为权力、荣誉和财富而在全球无政府状态下进行的斗争，则典型的国际关系观点根本上与修昔底德时代并无二致，而在现代尚未得到超越。[40]国家与人民差异的程度，系于对权力的运用以及国家的基本利益在何种程度上符合于理性。如果理性排除了合理性（换言之，如果国家被自己的目标驱使，在处理与其他社会关系时忽视了互惠准则）；如果国家对权力的运用占了优势地位；如果国家的利益包含了强使其他社会改宗为自己的国教，或者扩大帝国、赢得领土，或者获得王朝抑或帝国抑或民族的荣誉与光荣，或者增加自己相关的经济实力——则国家与人民间的差异便相当巨大。[41]这样的利益，会驱使国家与其他国家及人民产生龃龉，威胁到别国的安全，无论其扩张与否。这样的背景状况，也产生了争夺霸权战争的危险。[42]
自由人民与国家间的一个差异，在于正义自由人民将自己的基本利益限于合理性要求的范围以内。反之，国家利益的内容不容其稳定于正当理由上面：这也就是不容其坚决接受并奉行正义的万民法。然而，自由人民自有由其权利和正义总念准许的根本利益。他们寻求保护自己的领土，保证公民的安全，保持他们的自由政治制度及其市民社会的自由权与自由文化。[43]除了这些利益，自由人民还要尽力为所有自己的公民与所有其他人民保障合理的正义；自由人民能与其他同样坚持正义、保持和平的人民共生共存。我们实现现实乌托邦的所有希望，都系于存在着合理的自由宪政（与合宜）体制，它足能建立并有效创造出一个可行的人民社会。