法国外交、防务政策的变迁

第二节
法国外交、防务政策的变迁

文化似有若无，却又无处不在。一国的外交文化往往对该国的外交决策有着重要的影响。除了以上的结构性因素之外，法国的对俄政策还受到其外交文化的影响。

一、外交文化：价值观及欧洲定位

首先，法国认为它对世界负有特殊的使命。事实上，这一观点源自1789年的法国大革命，当时，大量民众参与进来，推翻君主制政府、剥夺财产、处决国王。这次大革命不仅推翻了君主和强大的教会结构，而且促进了法国乃至欧洲的社会转型，代议民主制、法治的原则都得以扎根，因而成为欧洲现代史中的重要事件。大革命前后的文化成就大大扩大了法国的影响力。法语成为很多欧洲国家上流社会所偏好的语言。1900年，法国社会内部无论左翼还是右翼，均认为法国已经并将继续成为世界的文明灯塔。时至今日，法国肩负着“教化”世界的使命这一观念仍为法国政府所信奉，具体体现为法国在外交中特别强调民主和人权。法国总理德维尔潘曾写道：“对价值观的永恒求索是我们国家认同的核心。”¹⁷

其次，法国外交较为强调保持独立的话语权及行动力的必要性。当年戴高乐深知法国国力日下，在此情境之下，只有依靠胸怀大志、卓尔不群才能保证其安全，并且重建其伟大。一个伟大的国家，其外交势必也是独立和自主的。¹⁸作为左翼的法国外交部长法比尤斯也于2015年8月28日重申，法国外交的独立性是“法国外交政策的标签，同时也是法国国际影响力的关键”。这一点其实与美国的外交政策很相似。也正是基于此，法美两国的独立立场常常会给双边关系注入紧张气氛，比如在伊拉克战争中法美立场的分歧。然而，法国的外交文化还主张在既要坚持其国家利益的同时，也要向美国靠拢看齐，21世纪以来法美之间的盟友关系始终是其外交战略考量所在。

尽管法国外交有着独立性，但是其外交政策常常因为不够灵活、不实用而广受批评，这一点在叙利亚危机中表现得较为充分。法国对于叙利亚危机的强硬观点被其盟友（包括美国）误解。法国的批评者一般会强调法国执着于基于原则的外交方式。值得注意的是，法国的这种刻板性并非源自意识形态，而是其原则文化倾向使然。法国不喜欢在互相矛盾的目标基础上达成妥协，这一点被认为是法国与其他世界大国之间存在分歧和危机的潜在原因。

第三，对于法国决策者而言，法国在世界的地位及影响力至关重要。联合国安理会常任理事国的地位、与阿拉伯世界部分国家的密切关系，以及与全球范围的前殖民地之间的紧密联系均赋予法国开展全球外交的合法性。¹⁹因此，法国多年来跟美国一样，决定保持其在全球的外交网络，同时法国也自觉承担与全球事务相关的多边倡议，主要是通过联合国，同时也通过一些替代性的多边形式。2015年8月25日，奥朗德指出：“法国必须为我们的理念、为我们所居住的地球采取行动。”这为我们理解法国在2015年巴黎气候峰会上的表现提供了有益的视角。从这个角度说，法国的文化基因中有着与俄罗斯的弥赛亚意识和美国的救世主精神相一致的部分。

最后，出于欧洲认同的需要。法国外交界相信全球化使得欧洲国家（包括法国）度日维艰，倘若它们不众志成城，是很难显示权利和维护稳定的。因此，尽管欧盟共同的外交与防务政策存在着种种缺陷，但法国还是对之予以支持。法国希望通过建构统一的欧洲来扩大或者加强它自身的行动。²⁰在乌克兰危机中，法国外长法比尤斯呼吁防范“零极世界”的风险；面对美国全球的战略收缩，在国际安全问题上，法国一方面需要力推欧洲合作和力量整合²¹，另一方面需要强化其在欧盟和北约中的战略地位，寻求与美国更为紧密的合作。²²

二、法国外交及防务政策变迁

法国对俄政策是法国外交防务政策的一个有机组成部分，因此，回顾后冷战时期法国外交防务政策的变化十分重要，可以从中发现法国对俄外交的总体外交考量。

1．法国外交政策变迁

（1）冷战遗产及后冷战时期法国外交

1958年，戴高乐执政时，法国正处于阿尔及利亚冲突之中，他注意到北约内部的军事发展，认为这威胁到法国的自治。法国历史学家莫里斯·瓦伊斯（Maurice Vaïsse）用“伟大”来概括戴高乐的外交政策。²³戴高乐的战略目标是确保法国在全球的广泛存在、建立一个对非洲开放的自主的欧洲、减少与东方阵营的紧张关系并且建立与中国的关系。他的这一思想源自查尔斯·莫拉斯（Charles Maurras）的“法国方式”（Action Française）的影响，包括两个方面的内容：一方面要捍卫法国主权；另一方面要独立地领导小国来反对帝国。²⁴“自主”“独立”并非战略目标，而是旨在应对冷战时期两极格局以及伴随两极格局的两个联盟。整个冷战时期乃至后冷战时期，戴高乐的继任者都延续着他的这一外交目标²⁵，即通过战略自主的方式谋求法国的伟大。冷战已然终结，但冷战时期形成的战略思维却保持着强大的惯性和韧性，部分地延续至今。

为实现战略自主，法国一方面发展独立的核防御能力。其中一个转折性事件是苏伊士运河危机，当时受制于美苏两个超级大国，法国和英国被迫离开埃及，此后，戴高乐加速核计划，旨在保证法国相对于两个超级大国的自主权利。这一时期，法国国内对于应采用怎样的核战略展开了激烈的争论，一派为大西洋主义者，代表人物为雷蒙·阿隆和博弗尔将军（General Beaufre），他们认为法国的核防御应旨在增强美国的防御能力，法国的敌人是东方阵营而非美国；另一派为主权论者，认为法国的核战略不应针对任何敌人，而且也没有必要服务于美国的核威慑，代表人物为加卢瓦将军（General Gallois）和普瓦里耶将军（General Poirier），后者因与戴高乐的总体战略目标相吻合，故而被采用作为法国的核战略。可以说，整个法兰西第五共和国的思想都受到戴高乐思想的深刻影响。另一个实现自主的方式是从北约一体化指挥架构中退出。这主要是因为法国越来越不能忍受英美在北约中的主导权。²⁶

伴随全球化的是新兴大国的崛起，之前的大国角色与国际制度发生改变，法国是一个传统的欧洲大国。而且一直希望能扮演全球性的角色。自1945年以来，法国的外交政策就一直是希望能够恢复法国的“伟大”（la grandeur de la France）。自从20世纪50年代以来，法国就通过“政策的欧洲化”来保持、论证以及推行这一外交抱负，法国政治家、外交官和官僚都不遗余力地加强欧洲的一体化，他们认为法国主导的欧洲一体化不仅有利于欧洲，而且有利于法国扩大国际影响力。然而，这一战略也逐渐受到了挑战。首先，欧盟扩大使得法国在欧盟内部的相对权力以及影响力缩水；而且，法国的影响力还受到德国的挑战，因为德国的经济实力使得德国成为欧盟中天然的领导者。同时，欧盟内部新型大国的兴起，也使得法国较为悲观。

萨科齐曾明确表示要与过去的全球政治（包括与美国、法国在非洲的前殖民地的关系）和地区政治（包括与北约、欧盟和俄罗斯的关系）决裂。奥朗德时期，这一政策得到强化，当然形式并不相同。其中，萨科齐时期的一些政策挑战了既有的外交政策实践（比如法国与北约的关系），其他的则仅仅是话语上的改变（比如与非洲的关系），在外交实践中并没有太大的改变。尽管奥朗德广受诟病，但他执政时期，外交实践中发生了更为广泛也更为深远的改变。比如，法国对非政策，法国对俄政策。²⁷(https://www.daowen.com)

后冷战时期，国际体系经历转型，给法国的外交和防务政策带来压力。法国决策者出于冷战时期的习惯和经验，依旧实行独立自主的外交政策，他们不习惯于新的单极秩序，抱怨美国这一超级大国的霸权行径，在多个场合呼吁建构多极世界，希望欧洲能够更加独立于美国。在这一单极世界中，法国必须重新探索与美国之间的关系，并且重新思考与北约之间的关系，即在保持跨大西洋联盟的同时消解北约、建设欧洲防务。但法国安全政策的话语与实践之间的鸿沟越来越大，使得观察人士怀疑法国外交的有效性。²⁸

大使会议是法国外交的一项重大活动。自1993年以来，每年都会有近180个外交使团团长和外交部负责人与法国外长汇聚一堂，商讨法国外交。其中，总统在大使会议上的讲话成为观察法国外交走向的一个窗口。

通过对1993年以来法国总统在年度驻外使节会议上的讲话的不完全归纳，可以发现后冷战时期法国外交继承了冷战时期的外交遗产，同时也结合世界形势、区域格局的变化发生着改变。首先，意识到世界的变化，法国需要寻找新平衡和新视角。后冷战时期美国主导的单极世界正在走向多极化，俄罗斯、中国等国家经历转型。其次，对欧洲的优先关注。欧盟是法国实现大国地位的重要依托，正如萨科齐总统2007年在向驻外使节年度讲话中所强调的，“只有法国强大，欧洲才能强大；同时，也只有欧洲强大，法国才能强大”²⁹。法国和欧洲是一种相互成就的关系。对于欧盟近邻的俄罗斯，法国的态度也经历变化，从期待俄罗斯转型到失望，但同时也希望俄欧关系不至于完全恶化。在2017—2019年一年一度的法国驻外使节会议上，马克龙的讲话也体现出法国政府对俄罗斯认知的变化。2017年的讲话并未直接提及俄罗斯，但提出反恐、中国和欧盟是法国外交领域的三大关键问题。³⁰2018年的讲话提出“战术盟友”的概念，即根据形势及不同的主题寻找具体盟友，如在环境外交上可与中国合作。³¹2019年的讲话则明确指出西方霸权时代即将终结，安全、独立和影响力是法国外交的三大支柱，欧洲安全架构的建设离不开与俄罗斯的合作。³²

2．法国防务政策：跨大西洋联盟的例外主义

以美国为主导的单级世界格局挑战着法国的共识。在法国安全政策话语体系中强调“自治”和“主权”，这主要是源于冷战时期的习惯。后冷战时期，在法国的安全政策话语与实践中逐渐出现了一道鸿沟，即逐渐将安全置于跨大西洋伙伴关系的安全架构之中。

后冷战时期，法国共发布4份防务白皮书和一份战略实施文件。通过对这4份防务白皮书及战略文件的梳理，可以发现：法国对国际安全态势的认知，法国防务重心以及对俄态度的变化。

1994年的防务白皮书指出：苏联解体、华约组织不复存在，欧洲及全球战略环境发生巨变，这是制定该份白皮书的国际背景。为此，法国需要确保国家独立、维护国家利益；首次表示法国在其边界附近不再有直接的军事威胁；但在新国际格局尚未形成之时，国际安全环境仍充满不确定性和不稳定性；法国防务是欧洲防务的重要组成部分；除了直接关系法国国家安全的利益之外，法国还要履行其国际责任、维护世界大国地位。在对俄立场上，表现为：第一，俄罗斯进入长期的不确定时期。长远来看，俄罗斯仍是欧洲强大的军事大国。与俄罗斯接壤的国家的局势依赖于俄罗斯的发展。第二，俄罗斯是一个欧洲国家，对于欧洲的平衡和稳定来说不可或缺。第三，俄罗斯是一个风险因素，但并非威胁。第四，法国应在大国协调中发挥作用：既要将俄罗斯纳入欧洲安全架构之中，也要考虑到欧盟的东扩。

2008年发布的防务白皮书是首次邀请参议院议员参与编写的，列举出法国国家安全可能面临的威胁，并制定了防务方面的军事战略。这些威胁具有全球的性质，未必是一个主权国家对法国的入侵，而可能是恐怖分子或者非国家行为体的化学、生物、核能或者网络攻击，强调安全更多的是基于知识层面。强调在保持法国核威慑的同时，需要关注于情报、先进技术等。白皮书呼吁对资源进行重新配置，向技术和情报相关的防务进行倾斜，同时还要裁军。在地理层面，则指出始于大西洋、越过地中海、通过波斯湾、到达印度洋的地区为“危机之弧”，相对应地，不再强调撒哈拉沙漠以南的非洲，将注意力转移到中东地区。³³

2013年的白皮书，首次邀请两位欧洲人（一名德国人和一名英国人）参与编写，体现出法国防务政策的欧洲性和欧洲站位。主要内容包括：认为欧洲在经济金融一体化道路上继续前进，但对主要成员国公共支出进行了严格限制；美国正准备结束十年的军事承诺，并审查其优先事项；包括中国在内的新兴大国已开始重新平衡其经济以满足中产阶层的需求；阿拉伯世界进入新阶段，既有希望亦有风险；恐怖主义、网络威胁、核扩散、流行病等有所增加。法国安全及防务方面的优先区域为：欧洲周边（包括乌克兰等国）、地中海盆地、萨赫勒地区及赤道非洲、波斯湾以及印度洋。³⁴在俄罗斯问题上，认为：第一，俄罗斯军事预算快速增长，并对其核武库进行现代化建设；第二，尽管俄罗斯与西方国家关系改善，但在北约、叙利亚危机问题上，俄罗斯与西方仍争执不断；第三，俄罗斯寻求对能源的垄断，不利于欧洲国家能源进口多样化的尝试；第四，俄罗斯正在重返权力政治；第五，俄罗斯与欧洲国家（包括法国）既有合作也有分歧；第六，东欧国家对俄罗斯依旧充满疑虑，在《巴黎宪章》框架下合作是巩固欧洲东翼合作的基础。

2017年10月发布的《国防及国家安全战略评估报告》³⁵，成为马克龙政府制定外交政策的重要依据。该战略报告对国际环境做了整体评估，认为苏联解体后出现的国际体系正在让位于变化中的多极世界。不稳定性和不可预测性是其主要特征。越来越多的守成大国和新兴大国表现出军事自信，激化了对战略资源的争夺。该报告共有13处提及俄罗斯，并有专门一节讨论俄罗斯，认为俄罗斯在克里米亚问题上破坏了《赫尔辛基协议》及欧洲大陆的安全架构³⁶，试图分裂欧盟、破坏大西洋两岸关系、挑战国际制度³⁷，同时也认识到在近东、中东甚至地中海事务中，俄罗斯都是关键的一方³⁸，俄罗斯的军事现代化及核打击能力均不容小觑。因此，法国既要对俄罗斯采取有原则的强硬，同时也要打开对话之门，构建建设性的欧俄关系。³⁹

2021年的防务战略认为经历深刻转型的国际格局叠加新冠疫情，使得国际战略环境不确定性因素增多。法国正面临恐怖主义、核扩散以及大国竞争的威胁；中东及地中海的地区大国崛起，中俄挺进该地区，美国退出；对抗形式呈现多样化及混合型的特征；国际格局失序，欧洲安全需要欧洲人自己的努力；法国有决心也有能力在欧盟和北约框架下推动战略稳定；推动法国防务智能升级，进一步提升欧洲战略自主。对于俄罗斯的认识：第一，欧亚地带动荡，俄罗斯在进行军事现代化建设；第二，法国和欧洲将日益依赖于俄罗斯、美国及土耳其的天然气；在石油方面，更加依赖海湾国家；国际秩序的挑战是大国走向了多向度的竞争，战略及军事上的竞争正在重归舞台。俄罗斯努力在全球实现其战略抱负。欧洲不安全，需要与新一届美国领导班子磋商，保护欧洲的战略稳定。

通过对后冷战时期发布的四份防务及安全白皮书及战略实施文件的研读，可以对法国防务政策有一个纵向的了解。在过去的十年里，反恐、控制移民以及稳定周边逐渐成为法国的重点。同时，后冷战时期，维持在海外大规模干预的能力也是法国防务方面的中心议题。从20世纪80年代末期以来，法国军队大规模裁员，从50万减少到不足15万，军事人员转型为更加灵活机动、技术装备更为先进的小单元。冷战末期，防务预算占国内生产总值的3%，到2013年则不足2%。2013年法国防务白皮书明确表示军事干预仍是法国安全政策的主要内容，同时，2015年11月的恐袭表明威胁变得更加多元。在这一背景之下，法国有必要维持与俄罗斯的双边关系及防务合同。⁴⁰

三、战略权衡而非经济考量

尽管法俄有着“特殊伙伴关系”，但长期以来，法俄的经济纽带远不及俄罗斯与德国和意大利的关系。⁴¹整个20世纪90年代，平均而言，俄罗斯仅占法国外贸的1%。21世纪以来，法国逐渐稳固了其在俄罗斯市场中的地位，尤其是自2009年以来，法国出口占俄罗斯市场份额突破4%，2012年和2013年分别为4.4%和4.1%。⁴²2012年，法国恢复了其作为俄罗斯的第2欧洲供应国的地位。2013年，成为对俄罗斯第8大出口国。⁴³根据法国海关的数据，2012年法国对俄贸易逆差为30亿欧元，少于2011年的65亿欧元。⁴⁴就其结构而言，法俄双边贸易有利于俄罗斯。俄罗斯对法国的出口主要集中在能源领域，其他则主要是冶金和化工产品⁴⁵，而法国对俄罗斯的出口则呈现多元化的势头，其中高科技产品份额最多。⁴⁶俄罗斯是法国的第1大原油供应国（占法国市场份额的14.4%）和第3大天然气供应商（占法国市场份额的16.9%）。⁴⁷

在战略利益层面，法国的外交定位是要构建以法国为领导的“欧洲人的欧洲”。在此定位指导下的对俄政策，一方面要反对美国在西方联盟中的主导地位，维护法国的独立主权，在美俄两个大国之间保持平衡，以实现法国的大国地位，并反对美国对西欧事务的控制；另一方面则是要以俄罗斯为依托，制衡德国在欧盟内部的主导地位，同时，基于21世纪以来全球经济重心逐渐从大西洋向亚太地区转移，法国日益需要借助俄罗斯以延伸其在亚太地区乃至国际的影响力。⁴⁸尽管欧俄在欧盟边界问题、法俄在叙利亚问题上龃龉不断，甚至相互制裁，但欧洲的安全始终离不开俄罗斯的参与。法国作为欧洲核心国家和俄罗斯的“特殊伙伴”，可以顺势发挥重要作用，重开俄罗斯融入欧洲之路。并且，随着欧盟东扩、德国再次崛起，法国在欧洲的地位相对下降，与俄罗斯保持密切关系有助于提升法国的国家地位。在全球层面，法国和俄罗斯都是联合国安理会常任理事国和二十国集团重要成员，而且在推动多极化、维护海上安全、反恐等一系列国际和地区事务上看法相近，开展了广泛的对话、交流与合作，取得了积极成果。⁴⁹

值得注意的是，乌克兰危机倒逼着法国调整其对俄政策，推动对俄关系再平衡，特别是努力减少能源方面对俄罗斯的依赖。2014年夏，法国出台《能源过渡法》，此前奥朗德还与波兰总理图斯克提出一项关于成立欧盟能源联盟的共同倡议，以降低当前欧盟国家在能源方面对俄罗斯的依赖，确保欧盟地区的天然气供应。此外，法国近年来因为自身实力下滑较快，原有的全球外交模式难以为继，国家哲学逐渐从理想回归现实，更加注重经济外交；同时强调“将与欧盟伙伴国家和盟国，特别是美国，一道努力”，释放出进一步向西方盟友靠拢的明确信号，逐渐从戴高乐主义向大西洋主义回摆。⁵⁰

可以发现，法国虽然注重与俄罗斯之间的经济往来，但实际上彼此在对方经济中的权重是不一样的，存在着一种非对称性的双边经济关系，这种贸易关系更加有利于俄罗斯。但即便如此，法国还是保持与俄罗斯的“特殊伙伴关系”，主要是出于对两国关系的战略考量。随着21世纪以来三次危机的爆发，法国对俄政策渐趋强硬⁵¹，其实也依旧是其战略权衡的结果。