其他公共管理机构的配合：垄断税
长期以来，寡头垄断企业凭借着行政权力或者行业性质取得的垄断地位，将大大超过社会平均利润的暴利收入囊中，产生了相当大的社会负面效应。如在2008年经济危机期间，英国三大能源巨头英荷壳牌石油公司、英国石油公司和英国天然气公司上半年的利润已经高达156亿英镑。在三大能源巨头平均每秒钟的获利1 000英镑，企业高管一年挣取的奖金高达数百万英镑的同时，高油价却让一些英国普通消费者不得不为2008年冬季的取暖和做饭问题而发愁，因为汽油、供暖和照明费用增长，英国每户家庭平均比2007年多支出将近630英镑，至少有550万人陷入燃料贫困[87]。对这种分配上的不平衡，各国除了运用反垄断法，还注重运用税收手段（征收垄断税）对寡头进行规制，因为“税法是对各类主体利益的平衡，是分割社会财富的利器”[88]。通常而言，对规制者来说，这种运用税收调节利益分配的做法较之于直接拆分寡头企业等规制办法，不仅在规制中受到的阻力更小，而且更有利于其对规制效果作出更加准确的预见。
一、垄断税的内涵：收割暴利与调节收入分配
垄断税，又称垄断暴利税（windfall-profit tax），是指在垄断行业中，预算出企业的各种成本、费用以及合理的利润空间，留给企业足够的、用于可持续发展的收入后，以企业获得的超额利润为征税对象，或者是以生产经营者通过不正当交易行为获取的超额利润为征税对象的一种所得税。
（一）基本内涵
作为一种税，垄断税是一种“国家为实现其职能，凭借政治权力，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地征收货币或实物的经济活动”[89]，它不仅是国家管理经济的一个重要调节杠杆，而且还应该承载对社会产品和国民收入进行分配和再分配的职能。对于垄断税而言，后者显得更加重要。因此，垄断税开征的实质是，政府在采取传统的政府规制手段外，运用税收调节手段，打击垄断暴利，还市场以经济公平。
作为一种企业所得税，其构成要件可分解如下。（1）纳税人（课税主体）：一般而言，根据税法规定直接负有该项纳税义务的企业是获得超额利润（暴利）的企业。（2）课征对象：是课税的客体，指每个税种征税的标的物，是税收制度的首要因素，是一种税区别于另一种税的主要标志。任何一种新税种的设立，必定有其征税对象，对于新开征的垄断税也不例外。对于垄断税而言，其课征对象是企业预算出各种资源的成本、各种费用以及利润空间，保证留给企业足够的收入用于可持续发展的开支后，还剩余的超额利润，即所得暴利。
捷克著名经济学家奥塔·锡克认为，应该区分微观垄断与宏观垄断。垄断利润率是宏观垄断的决定性标志，而国民经济利润率又是核实垄断利润率的一个决定性的标准。垄断税应该是在“凡是根据持续核实的利润率确定某企业连续三年在利润率方面超过上限的情况下，垄断税（垄断利润税）就自动发挥作用”。同时，垄断税的职能是，在若干年内使垄断利润率降到国民经济利润率的平均水平，一旦实现这个目标，垄断税就自动停止征收。
相对于拆分寡头或对寡头实行严格的法律制裁而言，征收垄断税的做法不仅可以实现调节收入分配、缓解社会矛盾的作用，而且还兼顾了由生产技术特点或经济安全考虑所要求的规模生产的问题，缓解了执法与执法可能产生的错误之间的冲突，控制了反垄断执法可能导致的寡头自身及一国产业的反垄断风险。
（二）收割暴利功能
国家收割暴利的方式一般包括三个方面：入门费、常态税和特别税。因此，垄断税只是国家通过特别税的方式收割（reap）垄断暴利。在日常生活中，“暴利”是人们经常使用的一个概念。在法学意义上，“暴利”常常指生产者、经营者用不正当手段获取超过合理利润幅度的行为。其具体界限和认定通常由物价部门、工商管理部门、法院等根据同种商品、同档次服务在同一地区、同一时间的相对价格水平认定。在经济学意义上讲，“暴利”即经营者完成一个商品生产销售过程所获取的超过社会平均利润率的利润，或者说是单个资本完成一个循环周期所获取的增值利润率超过社会平均利润率的部分。以石油为例，假如每桶石油100美元，生产成本是10—20美元，对环保、工人安全等综合因素考虑计算后，所得利润超过40美元以上的部分就属于暴利，有些国家就要对此征税。值得一提的是，尽管法学界与经济学界对暴利解释不尽相同，立法对此也无明确规定，但一般而言，垄断暴利至少包括以下两个要素：其一，垄断暴利是一种超平均利润；其二，垄断暴利来源于不正当的手段。这就意味着，如果不对平均利润的来源进行考察，那么就不能认定某种利润或者某个企业的某些利润是垄断暴利[90]。因此，将垄断暴利的特点归纳为非法利益（一些企业获得的利益不合法所以国家要予以征收）、利用数字来衡量是否构成暴利（通过利润量和利润率来衡量是否产生暴利）的做法是不严谨、非科学的。
当然，除了收割暴利，促使政府征收垄断税的另一个重要动因是政府需要钱。以美国《原油暴利税法案》通过为例。在1969—1979年间，美国联邦政府的财政除了1969年小有盈余，其余每年都是赤字。在1979年，赤字高达710亿美元，占美国GDP的4.2%，达到美国历史上的最高水平。1977年、1978年、1979年，赤字有所降低，但是仍然蔚为可观，分别500亿美元、550亿美元和380亿美元。在这种情况下，美国征收原油暴利税可想而知[91]。
（三）调节收入分配功能
进一步而言，“税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配的一系列经济活动”[92]。在反垄断法产生前后（1890年），经济学家大多认为“税收的结果应该使每个人的边际收入与获得的边际效用相等，即每个人的可支配收入应相同。为了使社会福利最大化，应将有钱人的收入通过个人所得税转移给穷人，实现收入的均等化”[93]。当然这种理论只注重公平的极端，在现实生活中可行性较差。最优的税收制度，应该兼顾公平与效率，因为公平与效率对社会福利的提高都产生影响。在西方发达国家，各国政府历来重视“运用税收制度，对经济运行和社会物质利益分配进行有效调节，从而改变社会成员的利益分配格局，实现预期的社会经济目标”，即政府存在运用税收制度调节个人收入分配的偏好。各国的实践亦证明，有效的税收制度能够调节收入分配差距，只不过调节程度不同而已[94]。刘大平博士认为，在市场经济体制下，税收制度调节收入分配的机制一般遵循如下逻辑：市场经济发展造成了收入分配差距，收入分配差距的扩大需要政府进行干预，政府选择适当的政策工具进行调节，而税收制度是其中一项非常重要的制度安排，因为有效的税收制度能够实现政府缩小收入分配差距的意图[95]。
二、垄断税的制度设计：比较与启示
国外关于对垄断暴利进行征税始于1980年美国制定的《原油暴利税法案》，此后英国、澳大利亚、俄罗斯、德国、芬兰等国纷纷开始对各行业的暴利开始征税。
（一）美国
在美国1979年的危机中，卡特总统采取了一些控制石油价格的政策，其结果是人们不得不在加油站排队候油[96]。随后，卡特总统请求国会加征暴利税以帮助政府实行节能措施。在1980年，作为卡特政府与国会对石油价格是否应该放松规制争议妥协的结果，《原油暴利税法案》得以通过。其征税对象是美国国内的石油生产企业。该项政策的主要目的是弥补美国联邦政府因为放松对石油价格的规制而减少的收入。该项政策的支持者认为，此项收入来自由石油输出国组织（卡特尔）人为操纵的石油高价而滋生的暴利[97]。此次石油暴利税的税率根据油的种类不同而存在差别，详见表5-2[98]。
表5-2 美国原油暴利税结构
《原油暴利税法案》颁布之后几经修订。当然，这不是《原油暴利税法案》的过错。在那个经济动荡的年代，美国在1980—1988年间颁布的法律几乎都被大小不同地修改过，其中最为甚者是1981年的《经济复苏法案》。然而，在1988年，《原油暴利税法案》为一项综合性贸易立法（H.R.3）所废止。近年来，伴随天然气的价格肆无忌惮地攀升到历史最高水平，美国政府和国会不得不考虑重新引入暴利税。事实上，在2007—2008年间，至少已经有9个议案（包括：HR 1500，HR 2372，HR 5800，HR 6000，S.1238，S.2761，S.2782，S.2991，S.3044）已经建议要重新引入暴利税[99]。
（二）委内瑞拉
委内瑞拉为世界第五石油出口国，石油业是该国支柱产业。该国十分注重运用税收手段来增加政府收入并调节国内收入分配不均的矛盾。2006年5月，鉴于石油业暴利严重，且税负过低，导致了委内瑞拉国内收入差距增大，委内瑞拉政府宣布向石油业征收石油汲取税（oil extraction tax）[100]。同时，委内瑞拉政府还宣布对该国石油公司、天然气公司同时增加34%—50%的所得税。2008年，委内瑞拉开始征收石油暴利税，石油暴利税主要是为了调控石油行业的高额利润而征收的税种。该税采用累进递增税率。即油价每桶70美元起征，税率50%；超过100美元，税率60%。
2011年4月26日，委内瑞拉政府宣布下调石油暴利税起征点，并上调税率。按照新的制度：（1）征税对象，暴利税征收对象包括委内瑞拉国有石油企业和外国石油企业。（2）起征点，油价超过每桶40美元时开征。（3）税率，采取累进递增税率，最高档税率达95%。具体来说，油价在每桶40美元和70美元之间，税率为20%；70美元和90美元之间，税率为80%；90美元和100美元之间，税率为90%；超过100美元，税率为95%[101]。（4）税收减免，新方案规定了部分项目免征暴利税，这主要是旨在促进石油生产的开发新油田项目、以优惠价格向拉丁美洲和加勒比海国家供应石油和天然气的项目。值得一提的是，委内瑞拉与中国在2010年签订的石油合作项目和长期融资合作框架协议不在征收范围内。（5）新增税收用途，查韦斯总统在新方案颁布的同时宣布：“我们政府的政治立场体现在谁获得石油收入以及怎么用它，石油收入应该由代表集体利益的委内瑞拉政府获得……为民众利益而分配。”新增税收不用于投资石油工业，而会用于支持以改善保健、教育、住房、农业和基础设施建设为目标的政府项目[102]。
（三）英国
与美国、委内瑞拉对特定行业征收暴利税的方式不同的是，英国暴利税的征收对象主要是所有实行私有化的企业。20世纪80年代，规制改革在英国方兴未艾，英国采取的主要规制改革方式为公有企业私有化，即英国政府先后把竞争性行业和垄断行业的国有工业部门和国有企业通过产权交易转变成了私营企业[103]。在私有化的过程中，被出售企业的价格不是按照有关私有化法规来进行估算的，而是按照被出售企业提供的信息来进行定价的，致使许多被出售企业的实际售价大大低于企业的市场实际价值。这在社会上引起了激烈争论，许多人质疑国有资产被乘机贱卖。其中最明显的证据就是，电信、煤气、电力、铁路、机场和供水等公用企业在实行私有化之后，企业的市场价值迅速成倍增长。为了平息民愤，也为了弥补国有资产流失造成的损失，同时为了保护这些相关产业内的竞争水平并保护消费者利益，1997年7月2日，英国政府宣布对这些私有化企业征收暴利税。其内容大致如下：（1）纳税义务人是根据有关私有化法律而实行私有化的企业。这些法律包括：1984年的《电信法》、1986年的《煤气法》和《机场法》、1989年的《供电法》和《水法》以及1993年的《铁路法》等。（2）税率的征收标准为23%，且只征一次。（3）税基是这些企业在私有化后4年之内的超额利润，税收额则由税务总局根据有关计算标准进行计算。（4）一次性征收的暴利税税款可以分两次缴付，即在1997年12月1日之前及在1998年12月1日之前。如果迟缴，需要缴纳利息。对于不遵守规定或履行义务的企业会进行法律处罚。（5）新增税收用途：通过此次垄断税征收活动，英国共获得52亿英镑的暴利税。当时的工党政府，将这些收入全部用于福利和就业计划，尤其是对年轻人的职业教育方面。总之，通过此次垄断税的征收，英国政府不仅为其“新政”的实施筹集了资金，而且还平息了人们对在公用设施私有化过程中出现的国有资产流失的质疑。当然，此次政策的成功实施，要部分归因于政府发出的“暴利税只征一次”的信号。
（四）启示
从目前的实践来看，对暴利征收暴利税是各国规制寡头普遍的态势。通过对不同国家垄断暴利税制度的梳理，我们可以发现，各国垄断暴利税的开征有如下共同规律，这些共同的规律值得我们在引入该制度的时候学习、借鉴。
1.开征的前提
各国开征垄断税的前提都在于，这些特定的行业存在远远超过社会平均利润率的利润。美国公共财政专家萨尔瓦多·拉扎里（Salvatore Lazzari）认为，造成原油暴利税开征合理性的原因之一就是这个行业的有效税率较低。易言之，理论上的税率本来可能不低，但国家对这些石油企业的税收补贴（tax subsidies），如矿藏储量衰竭减税率（depletion allowance）比例与一些允许石油企业在费用中扣除开采无形损失的规定，实际上抵消了部分税率，导致石油企业有效税率不但远远低于其他产业，甚至低于美国的法定最高边际所得税税率（1980年为34%）[104]。因此，在测定“暴利”的过程中，应当关注企业的实际成本，包括有效税负。
2.开征基本原则
由于垄断企业在交易中具有很强的控制交易价格、交易条件等明显的优势，因此，它们可以轻而易举地将被征收的垄断税金通过涨价或者当产品成本下降时依然固定产品销售价格的方式转移给消费者。因此，各国都规定“所有对垄断征收的税金都不可以向消费者转移”。这种转移的禁止，既包括所有税金的转移，也包括部分税金的转移。进一步而言，推本溯源，由于垄断税金来自消费者福利的损失，对获取的垄断税金的去向，各国适用“消费者分享”原则。
3.开征的模式
总的来看，垄断税的征收分为两种模式：一是一次性征收模式。这种方法主要为英国采用，征收对象是所有在私有化过程中获得暴利的企业，其目的是避免一些企业“输在起跑线上”，以维护产业内的公平竞争。二是固定征收模式。这为大多数国家所采用。此种模式着眼于纳税人的实际税负能力区别，基本采用超额累进税率，以避免造成新的不公平。
4.垄断税的性质
美国《原油暴利税法案》之所以在1988年被废止，原因在于该税在征收的过程中，质疑声从来不绝于耳，如“原油暴利税的开征会减少石油企业的收入，给经济带来一些不利的影响，如减少人们对石油业的投入”等。就在2008年2月，《投资者商业日报》（Investor’s Business Daily）编者按还专门探讨了“利润创新高，税负也创新高”（record profits，record taxes）的问题。文章称，每当石油公司公布其利润之时，也是它们备受诟病之时。在2007年，埃克森美孚公司（Exxon）公布年报后，民主党代表艾德马基雅维利就指责：“石油公司将榨干美国消费者的每一分钱。”[105]事实上，《原油暴利税法案》所确立的暴“利”税，名为“利润”税，实则是一种特许权税（excise tax），因为此项税收课征对象是石油市场价与根据1979年法定基准石油价格之间的差额，法定基准石油价会随着通货膨胀与国家开采税的变化而调整，并不考虑企业的利润问题。许多公众认为资源税已经对特许权征税，普通的所得税已经考虑了这些企业的高利润因素，因此政府没有必要对这些企业征收其他税收。从《原油暴利税法案》被废止的教训中，我们可以看到对垄断税的性质定位亦关乎着此项税收的命运。这也可以解释，为什么上文提到的美国国会在2007—2008年间的9个议案一致强调要采用的原油暴利税的性质是“利润”（所得）税，而不是特许权税[106]。
5.纳税义务人
过去各国征收暴利税的对象是石油企业，在一些产油大国，收取石油暴利税的做法更为普遍，特别是在石油价格上涨时，国家通过征收暴利税，将石油的溢价部分收归国家财政，可以调节社会收入分配失衡的状态。进入21世纪以来，垄断税的开征领域已经逐步进入电力、煤炭等能源领域。如2009年，芬兰开始对水电和核能发电企业征收
1/MWh到
10/MWh不等的暴利税[107]。鉴于德国核电企业的利润过高，以至影响了德国电力行业的公平竞争，为确保核电只是“作为整体能源概念的一部分”，2010年，德国财政部决定对核电企业新征收23亿欧元（28亿美元）的暴利税，作为2011年德国联邦预算以及到2014年的财务预算计划的一部分[108]。2011年，秘鲁新任总统乌马拉提出征收矿业暴利税的方案，该方案现正处于评估阶段，将由财经部最终决定[109]。总的来说，一直以来，各国征收暴利税的对象是石油、电力、煤炭等能源巨头。值得一提的是，在2008年金融危机爆发后，英国垄断税的征收突破了商品的范畴，将其扩大到金融服务领域。
6.必须警惕利益集团的政治游说
古人云“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。法案不易得，实施就更艰难。实践中，垄断税的开征往往被政治游说所击溃。1997年，在英国工党上台后不久，英国工党就开始对公用企业开征垄断税。英国电力煤气公司（Centrica）的公共关系团队一边反对该政策的实施，一边立马开始游说。因此，尽管英国电力煤气公司支付了一些税款，但是政府也同意了废除对天然气的征税。
三、垄断税的道德、伦理解读
经济学家亚当·斯密早在1776年就解释了国家为什么要征税：“国家经费的大部分必须取自这种或那种税收，即人民拿出自己的部分私人收入给君主或国家，作为一笔公共收入。”[110]纵观人类历史，任何国家、任何社会的税收都是以国家为主体，以满足国家需要为目的，凭借国家政治权力而实现的分配和再分配[111]。易言之，税收的目的是取得财政收入，依据政治权力，从而实现国家的财政职能。因为制定税法征税是国家行使征税权的体现，这也使得收税从一开始就是具有强制性的法律手段，其合法性通常来源于一国宪法。
（一）符合道德性
然而，仅仅符合法律规定对于税收来说是远远不够的。17世纪法国国王路易十四的财政部长柯尔贝有一句经典的名言：“征税的艺术就像从鹅身上拔毛，既要多拔鹅毛，又要少让鹅叫。”[112]从这个角度来看，历朝历代不堪重负的农民起义导致朝代的更迭、路易十六被送上断头台，皆可归因于腐朽统治者不懂得合理“拔毛”的秘诀。诚然，这样的解释是难以令人信服的，因为它仅仅看到了“当征税者急需鹅毛的时候，他们就顾不上鹅的不满和抗议”[113]的一面，却忽略了征税者竭泽而渔、杀鹅取毛背后的税收的不道德性的另一面，而这两者有着本质的区别。没有道德与制度的约束，任何税收都会突破税收本来应有的功能，而产生严重的政治与道德后果，乃至国家的衰退、王朝的覆灭。税收必须是道德的，唯有合乎道德规范的税收才能实现“增强纳税人存在纳税的内在动机，即存在与偷逃税不同的自觉支付税款的意愿”[114]。尽管影响自觉支付税款的因素是多元的，其中既包括经济因素，也包括非经济因素，如税收管理部门的行为、纳税人的个体特征（如年龄、风险偏好、价值观等）以及社会文化等，但合乎道德规范的税收本身才是关键因素。简言之，合乎道德规范的税收本身是决定提高税收遵从程度的根本因素。而判断税收是否合乎道德规范的基本标准在于税收的公平性。征收垄断税的道德基础也正在于垄断税收所体现的公平性（图5-4）。
图5-4 垄断税的道德逻辑
（二）税负公平
关于税收公平的意义，在不同时期，学界对此看法不一。如在早期，人们认为“每一个纳税的经济主体，应付出相等绝对量的税收”，因此，征税的标准是“等值”或者人头。这种理论很快被实践抛弃，因为绝对公平原则忽略了经济主体的负担能力与实际受益的大小，这样的税收规则，会造成新的不公平出现。后来，亚当·斯密提出了“利益说”，即“个人为支持政府，应按个人的能力，即以个人在国家保护下所获得的收益、按比例缴纳税收”；“现代财政学之父”马斯格雷夫[115]提出“负担能力说”，即“具相等经济能力的人，应负担相等的税收；不同经济能力的人，则负担不同的税收”[116]。尽管学者们对税收公平的内涵尚无高度统一认识，“国家征税应使各个纳税人的税负与其负担能力相适应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡”的理念已经深入人心。各国经济实践表明，能够在相对长的时间内获取暴利的企业大多是那些能够控制国内相关市场的垄断企业，并且垄断暴利绝大部分流入垄断企业的口袋，这亦是垄断行业员工高收入、高福利的主要成因。垄断行业的高收入、高福利不但推高了行业收入差距，而且破坏了社会公平的理念、危害了社会公共利益、影响了社会分配秩序乃至社会稳定，政府干预不可避免。垄断税开征的道德基础也就在于：国家基于暴利获得的“非劳动性”对暴利进行调整和收割。这并不是说暴利和其他所得受法律保护的程度不同，而是由于利益的来源不同而承担的社会义务不同[117]。
（三）分配正义（distributional equity）
石油企业可以享受一种公平的、合理的但不是过度的（excessive）的受益，而石油价格的放开必然带来利益从能源的消费者转移到能源的生产者手中的巨大调整。许多政策的制定者普遍认为，以消费者尤其是低收入消费者的损失为代价来支撑能源账单的飞涨，进而带来石油产业和石油地产所有者利润的快速增长是不公平的[118]。进一步而言，尽管所有的能源消费者利益都在遭受能源价格上涨的损害，但是对于低收入者来说，这种损害对他们来说后果更加严重。因为在既定的收入之下，用于能源支出的绝对数字的增加就意味着他们在其他生活必需品方面的实际减少。因此，放开能源价格对低收入者的负担要甚于高收入者。修正上述不公平的结果的方法在于，通过政府的政策（税收）由社会整体来分享其中的受益。这就意味着，垄断税的实质必是追求一种更加合理的收入再分配制度。