改善竞争环境，着力竞争推进
一般而言，反垄断执法机构除了负责执行竞争法，还需要承担推进竞争的任务。国际经验表明，竞争推进有利于促进执法。转型经济国家竞争机构需要在反垄断法制定、实施的初期，给予竞争推进优先于执法的地位[14]。因此，关于竞争推进的研究对于完善我国反垄断法寡头的实际效果，对于提升反垄断执法水平，对于市场经济秩序的保护，乃至改善对于我国的竞争环境，都有着重要的价值。
基于对竞争的合理界定和各国竞争推进经验的借鉴，我国竞争推进制度需要从以下几个层面进行系统化的构建。
一、确定科学的竞争推进目标
要有效实施竞争推进制度就必须“有的放矢”，找准竞争推进工作的目标。如前文所述，竞争推进是由竞争主管机构实施的除执法以外所有改善竞争环境行为的统称。作为反垄断主管机构实施竞争政策的方式之一，它理应服务于竞争政策的目标。因此，界定竞争政策是科学确定竞争推进目标的前提之一。
竞争政策是维护和推动市场竞争，敦促其他经济政策改善竞争环境的经济政策[15]，在一国经济发展中起到基础性作用。一个国家在制订竞争政策目标时，必须充分考虑一国的经济社会发展战略、市场经济发展程度、社会公众对竞争机制的认识程度、面临的国际竞争环境等因素。因此，各国的竞争政策目标总是在阶段上会有所侧重。我国《反垄断法》第1条规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场竞争，提高经济运行效率，维护消费者合法权益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”尽管看起来，我们反垄断法的立法宗旨是多元的，但是保护市场竞争、提高经济运行效率、维护消费者合法权益都可以统一于社会公共利益之下，我国所选择的竞争政策的终极目标是“社会公共利益”。目前，尽管我国的社会主义市场经济体制已经初步建立，但影响经济可持续发展的结构性矛盾和改革阻力仍然存在[16]，一些重大行业仍然存在行业主管机构既当裁判员又做运动员的双重角色，严重影响了中国市场经济的可持续发展。因此，就目前而言，我国竞争政策的直接目标应该是在“大多数行业内形成有效竞争”[17]。可见，我国竞争政策的终极目标是“维护公共利益”，直接目标则是“在大多数行业内形成有效竞争”。对于竞争推进而言，其终极目标理当与竞争政策的目标保持一致，即以“维护公共利益”为其终极目标。由于竞争推进的对象不同，竞争推进的直接目标会因其对象的不同而产生变化。对于针对公共机构的推进工作而言，其直接目标在于“旨在通过反垄断主管机构与其他公共机构的沟通，促进立法及规制政策以有利于竞争的方式设计、执行”。对于针对社会公众的推进工作而言，其直接目标在于“通过多形式的竞争宣传，提高公众对竞争有益经济观念的理解与支持”[18]。（详见表6-3）
表6-3 我国竞争推进的目标详解
二、营造良好的制度环境
为避免规制者从威慑陷阱火坑到合规陷阱的火坑，并实现增强威慑效果、获得更多的合规承诺的规制目的，“回应性”规制者在实施回合规制度前必须事先完成一些准备工作。这包括了三方面的内容。
1.争取外部政治力量的支持是规制者首先必须解决的问题
因为合规陷阱只出现在缺乏外部政治力量支持的地方，这就意味着竞争执法机构必须通过它与其他政府机构的沟通及增加公众对竞争益处的认知，采用执法行为以外的竞争推进工具改善经济活动之竞争环境[19]。从目前的竞争推进实践来看，竞争推进工具多不具有约束力，这非常不利于竞争执法机构推进其规制策略。因此，争取更多的具有约束性的倡导工具是超越合规陷阱的首要选择。这方面比较成功的是经验包括：韩国、墨西哥、匈牙利等国竞争执法机构享有的在制订涉及竞争问题的规则（政策）时，需要事前咨询或听取竞争主管机构的意见，以最大限度确保竞争不被不当扭曲，即享有立法优先咨询（prior consulation）权；美国反托拉斯局享有在某些情形下相关机构必须考虑其意见的权力[20]。这些对其他机构享有的约束性权力实际上加强了竞争执法机构谈判的能力，是竞争执法机构赢得更广泛的政治支持的筹码。
2.避免利益集团形成
规制者容易被规制者俘获的原因之一在于，完善、规模较小的利益集团容易组织起来形成支持或反对规制者的政策[21]。较之规模较小的利益集团，规模较大的利益集团形成统一决策的成本较高，并且维持该组织的稳定性更为艰难。为此，规制者首先必须确保其规制政策中不具备排除新的竞争者进入相关市场的可能性，以保证被规制者的数量足够的多，减少保管者抱团的可能性。其次，规制者必须积极利用被规制者俘获行为的正的外部性并破坏被规制集团稳定性的形成。回应性规制政策的“果”还需由规制政策的“因”来消除。
3.争取公众支持
要改变公众对规制机构行为不公平的或者污名化的（stigmatization）感知，并赢得他们自愿地遵守规制政策，规制者必须大力宣传、积极游说被规制者使其明白规制机构正在实施的规制政策不仅不是不公平的、污名化的，而且规制机构行使权威的程序是公正的且其动机值得信任[22]。这可以避免被规制者对规制行为不公平感知的偏见对合规制度的推进造成没有必要的长期的负面影响。
三、构建合理的推进制度
（一）引入立法优先咨询制度
在一个法治国家，政府干预经济必须通过制定和颁布法律法规的方法来实现，因此违背竞争机制的法律法规对竞争秩序的破坏最为严重。如果能够在违背竞争机制的法律法规出台前及时加以阻止的话，那么这将极大减小其对一国经济的损害程度。因此，建议在未来的《反垄断法实施细则》中增加“反垄断法执法机构有权对其他部门拟定的涉及对市场竞争产生不利影响的法规、政策和规章提出修改建议”及“在其他部门拟定、修改可能对市场竞争产生不利影响的法规、政策和规章出台前得与反垄断法执法机构进行磋商”的规定。“这样就在赋予反垄断执法机构对相关行业立法建议权的同时，要求行业管制机构在相关规则制定前征询竞争主管机关意见，可以最大限度实现反垄断法在各领域的一致适用，促进管制领域的竞争。”[23]
立法优先咨询制度的实施需要一定的政治背景和环境的烘托，我们可以预见的是，该制度在中国的实施必然遇到阻力。这就要求我们必须加大对竞争有益的宣传力度，使得其他公共机构与社会公众对竞争法作为市场经济的基本法律取得政治认同，建立一套完整的竞争政策（如电力、天然气、水、交通等领域实施的竞争政策）来作为支撑等[24]。
（二）健全对规制措施的竞争评估机制
反垄断主管机构对规制措施的竞争评估机制真正能够发挥作用的前提是反垄断主管机构咨询意见所具有的约束力大小。影响该约束力的因素包括：（1）反垄断主管机构的法律地位。反垄断主管机构能否参与到国家重大政策的决策过程也会影响反垄断主管机构咨询意见的约束力。在韩国，竞争评估机制大获成功的一个重要原因在于，公平交易委员会（KFTC）作为一个独立的中央政府部门，直接归政府总理领导，KFTC主席代表KFTC出席国务会议并发言[25]。我国反垄断委员会于2008年9月成立，《国务院办公厅关于国务院反垄断委员会主要职责和组成人员的通知》，国务院反垄断委员会设主任1名，由国务院副总理担任；设副主任4名，分别由商务部部长、国家发展与改革委员会（发改委）主任、国家工商行政管理总局局长、国务院副秘书长担任。可以说，我国反垄断主管机构在行政级别上看自始不低，只是其职能、职权有待进一步细化。（2）发表咨询意见的时间。如果在规制措施出台之后，才得以发表意见，那么反垄断主管机构就没有机会组织反竞争的措施出台，意见的实践价值将大大缩水。因此，赋予反垄断主管机构在规制措施出台前以建议权尤其重要。（3）咨询权的法律依据。如果反垄断主管机构咨询权来自法律（反垄断法、行政法）的授权，那么竞争评估意见受重视的程度会很高、约束力也会很强；如果反垄断主管机构咨询权的获得只是来自习惯、惯例，那么竞争评估意见受重视的程度就会很低、约束力也不会很强。从这个角度来说，在《反垄断法》未来的修改中，明确反垄断主管机构的咨询权至为重要。（4）评估机制的可操作程度。《反垄断法》的实施、反垄断委员会的成立都为竞争推进工作创造了良好的外部条件。对于竞争评估机制而言，万事俱备只欠东风。这个东风主要是指可供操作的评估机制。这可以借鉴OECD提供的《应用于竞争效应评估的竞争核对清单》来制作我们自己的《竞争影响评估指南》。
（三）推行垄断行业的竞争性改革
尽管改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但是，我们应该注意的是，这30多年来的改革主要是在竞争性行业领域进行的，而“垄断行业改革的推进较为缓慢，范围还比较窄，层次还比较低，尚未形成规范化的准入制度，不少中小企业在垄断夹缝中生存的状况还没有得到根本改观”[26]。垄断行业还是市场机制贫乏的重灾区。垄断行业改革既是建设市场经济的内在要求，也是“通过深化改革化解经济增长中的不稳定、不健康因素”的外部压力使然[27]。2005年，国务院发布3号《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，允许非公有资本进入垄断行业和领域，以在加快电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域进一步引入市场竞争机制。2010年5月，国务院下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，提出要鼓励民间资本参与石油天然气建设，支持民间资本进入油气勘探开发领域。可见，对于垄断行业改革，我国政府秉持的是培育竞争对手、引入市场竞争机制的做法，这与大多数国家规制改革的路径也是相同的。
当然，如果没有配套的经济体制的进一步改革，这些“意见”是否真能够起到破除垄断，扩大准入范围，降低准入门槛的作用，我们不得而知。但是，我们可以确定的是，作为熟悉市场竞争现状及需求的专家，反垄断主管机构可以提出恰当的垄断行业改革的名单与时间表，及通过竞争推进的制度阻止新的可能限制竞争的法律法规及规制政策的出台。
（四）加强公众宣传
在信奉和谐即以和为贵的亚洲国家，宣传竞争文化，面临的共同难题在于，不仅是普通社会公众，而且很多法律学者都讨厌竞争，认为竞争不适合本国的国情（和谐即以和为贵）。日本经济法学家丹宗晓信、伊从宽认为，这个问题产生的根源在于，在缺乏竞争文化的国家，人们往往把形式化自由竞争（所谓弱肉强食原理的自由竞争）当作“自由竞争”中的竞争，他们没有理解规制垄断、维护竞争秩序的意义[28]。事实上，所谓反垄断法的“自由竞争”，并不是指放任自由主义的自由竞争，而是以有效竞争理论为基础的现代自由竞争。而所谓现代自由竞争，是通过禁止因放任自由主义所引起的私人垄断和卡特尔等限制竞争（市场支配）的行为，维持市场有效竞争秩序，保障大多数企业得到“经济活动自由”的竞争[29]。因此，在竞争文化薄弱的中国，反垄断主管机构的首要任务是纠正公众对竞争的偏见、增强公众对竞争机制的深厚的文化认同即“竞争文化”的发育程度。唯其如此，才能保证竞争机制的价值被广受认可，而竞争机制本身是否广受推崇将是竞争政策成功实施的最为关键的因素[30]。
从对公众进行竞争宣传的形式来说，我们可以借鉴日、韩两国公平交易委员会推进竞争宣传的经验，多采用通俗易懂的语言、生动有趣的画面来讲授竞争的益处与竞争机制运行的一般原理。