发挥税收再分配功能，开征垄断税
改革开放以来，我国经济高速增长，人民生活水平显著提高，社会财富大量涌现。与此同时，石油、电力、烟草、电信、金融以及盐业等资源垄断性行业，凭借其独占国家资源的优势，往往能够获得比竞争性市场中的企业高得多的利润，这不仅造成了“福利腐败”，损害了公共利益；而且有些垄断行业收入分配过分向个人倾斜，使得行业之间的收入差距总体上呈扩大趋势（详见图6-1）[39]。由行业收入差距扩大导致的行业收入分配不公平引起了社会的普遍不满，激发了社会矛盾，有碍社会和谐发展。再者，据统计，我国的基尼系数在2006年就已经高达0.458，超过国际公认的0.4的警戒线，进入了分配不公平区间。这些无不要求我们，必须采取积极措施加以应对。
图6-1 我国最高行业和最低行业的工资比变化一览
一、垄断税在中国开征的必要性
从世界范围看，寡头垄断结构是一种较为普遍的市场结构。对寡头垄断市场中的垄断行为，各国除了运用传统的政规制手段外，还注重运用另外一种管理手段——税收调节，即对垄断暴利征收垄断税。在现代社会中，税收不仅是国家政权生存和发展的物质基础，它与一个国家的政治、经济、文化、军事的发展与社会和谐密切相关，关乎全体社会成员的福利水平。市场经济国家的经济实践证明，作为国家调控经济的重要手段，税收对调节收入分配、缩小收入差距所具有独特的作用，是其他政策不可替代的。因此，在当下中国，我们有必要通过税收制度调节收入分配，缩小贫富差距，缓和社会矛盾，这是完善对寡头的规制效果的需要，也是建设和谐社会的必然选择。具体来说，在中国开征垄断税的必要性表现在三个方面。
1.开征垄断税是保护公共利益的需要
公共资源当由全社会公平享有，但是，一些寡头企业凭借其占有、使用某些资源的特殊优势，侵害公共资源、“福利腐败”之事频频发生，如交通职工免费乘车、电信职工免费打电话、电力职工免费用电等。利益冲突是法律产生之源，法律是利益与社会关系的调节器。“法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益。这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种利益冲突标准的一般性规则方能实现。”[40]从立法宗旨来看，无论是我国《反垄断法》，还是我国《税收征收管理法》[41]，无不将追逐和实现公共利益作为自己的目标。对于“福利腐败”之类危害公共利益行为的姑息，绝不是我国反垄断立法与税收立法的本意。加之，在处于转型时期的中国，一些拥有特殊资源优势的寡头往往假借公共利益之名维持垄断暴利[42]。运用税收，收割这部分极有可能转化为垄断企业职工高收入的暴利，还利于民实有必要。
2.开征垄断税是维护社会稳定的需要
合理、科学的收入分配制度，不仅可以积极调动社会成员的积极性与创造性、提高劳动生产率，而且还能大量减少社会矛盾与社会冲突，利于社会和谐发展，成为促进社会稳定的安全阀和稳定器。这些年来，由于寡头垄断企业员工畸高收入带来的收入分配不均，不仅破坏了社会的公平价值体系，而且还极大地危害了社会的稳定，成为我国社会中一个巨大的经济隐忧。
3.开征垄断税是维护健康的竞争秩序的需要
“凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾力图防止出现不可控制的混乱现象，也曾试图确立某种适于生存的秩序形式。”[43]反垄断法对公共利益的追求，也不可避免地表现在对经济竞争秩序的维护上。诚如哈耶克所言：“以自由竞争为基础的经济秩序本身，妨碍这种经济秩序的事态，就是直接违反公共利益”[44]。较之于那些依靠自身具有的特殊资源优势而在位的寡头，这些企业的从出生到发展都处于一种不公正的秩序之中：其一，从出生来看，占据特殊资源优势而在位的寡头嘴含金匙而生，如在英国私有化过程中，公用事业大都以非常低廉的价格获得企业运营所需的各种资源。其二，在长期的运行过程中，这些寡头企业与行业监管者多有利益往来，利益腐蚀与政治的游说为这些寡头赢得了很多补贴、优惠。这些直接造成了其他企业的先天不足、后天失调。开征垄断税，收割这种暴利，是还其他企业以公平、构建有利竞争秩序健康发展的必要条件。
“纵观现代法治的发展和税收的变迁，税收领域的法治状况正深刻影响着国家政治乃至整个社会生活的法治进程，”[45]“税收与宪政之间存在一种互动关系：税收推动了宪政的生成，反过来，宪政又为税收矛盾的解决提供了有效的制度环境，为税收关系中对立的双方——国家和公民提供了一个博弈机制，使两者能够在这种机制下，消除彼此的对立和冲突，实现和谐和统一”[46]。因此，开征垄断税的意义还在于，它有助于税收法治建设，最终为税收立宪服务。
二、垄断税在中国开征的可税性
国家开征新的税种，必须考虑对哪些人、事、物可以征税，即可税性问题。只有具备可税性的事物才可以征税，不具备可税性的事物就不能征税[47]。可税性可以分为经济上的可税性、法律上的可税性和政治上的可税性等。
（一）垄断税“经济上的可税性”
“经济上的可税性”是指征税要考虑经济上的可能性与可行性。如果没有经济上的可税性，那么国家可能穷尽力气也可能一无所获或者收获甚微。
2006年3月，为推动石油价格机制改革，促进国民经济持续健康协调发展，财政部公布了《石油特别收益金征收管理办法》，决定从2006年的3月26号起，对“三桶油”即中石油、中石化和中海油公司征收石油特别收益金。石油特别收益金是指国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收的收益金。按照《石油特别收益金征收管理办法》规定，石油特别收益金起征点为40美元/桶，并实行5级超额累进从价定率计征，按月计算、按季缴纳。此后，由于国际油价一路攀升，财政部于2011年11月1日起，将石油特别收益金起征点提升至55美元/桶。2006年国家就已征收石油特别收益金450亿元；2008年，仅中石油集团就缴纳特别收益金850亿元，占总利润的62%。通过征收特别收益金，政府增加收入、充实了国库。这些收入部分用于补助因原油价格急升而受到影响的行业及社会团体，对保持社会稳定起到了一定的积极作用。石油特别收益金的成功征收说明，在我国已经具备了对垄断企业超出正常利润外的暴利进行收割的经济条件和税源基础，垄断税具备“经济上的可税性”。
石油特别收益金的开征被国内媒体评价为调整资源垄断业高额利润的“及时雨”，石油特别收益金业被贴上了“中国版”暴利税的标签，但是，石油特别收益金与垄断税存在明显区别。石油特别收益金是以“非税收入”的形式出现的，而“垄断税”则是税，作为“非税收入”的石油特别收益金与作为“税”的垄断税的区别在于：（1）垄断税是税，征收适用“取之于民，用之于民”的基本原则；石油特别收益金“行政性收费”，征收“灵活”、支出更没有“用之于民”的法定限制。（2）税收具有法定性，这就意味着税法主体的权利义务必须由法律加以规定；税法的各类构成要素皆必须且只能由法律予以明确规定；征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收[48]；而尽管财政部规定石油特别收益金属中央财政非税收入，纳入中央财政预算管理，但是无论在征收的强制性方面，还是收益金的减免、收益金的去向方面都与税收存在显著区别。
（二）垄断税“法律上的可税性”
“法律上的可税性”是指对某事物征税必须具备法律上的合理性与合法性。垄断税具有“法律上的可税性”，其表现有三方面：（1）课税对象具有收益性。从各国税法在确定征税范围的共性方面来看，只有企业存在收益时，才有收益的分配问题，才可能有纳税能力问题；只有向有纳税能力的人课税时，这种课税才是合理的、合法的、可税的。垄断税的课税对象是特定企业的“暴利”，这些企业不仅有受益，而且有超出社会平均利润率的“暴利”，它们具有相应的纳税能力，是可税的对象。（2）课税对象具有营利性。有了受益不代表国家一定要对其征税，“法律上的可税性”还要依靠是否具有营利性来进行判断。一般而言，对企业征税必须同时满足收益性与营利性两个要件。如果兼具两者，那就应当对其征税；如果只具其一，那就不应当对其征税。如果一个特定组织，存在兼具公益性的活动与营利性收入，那么对其营利性收入部分应当征税，对其公益性的活动则应给予一定的税收优惠。营利性是指商事活动主体必须通过经营活动而获得利益的特征。对于存在垄断暴利的企业而言，他们的收入是来自自己经营活动中所获取的超额利润，这部分超额利润显然具有营利性。（3）征收具有公平性。征税是否合理，不仅要看经济上的承受力，还要看征税是否平等、是否普遍等方面；征税是否合法，不仅要看是否符合狭义上的制定法，而且更要看是否合宪，是否符合民意，是否符合公平正义的法律精神[49]。如在17世纪欧洲，英国、法国都曾征收过烟囱税、炉灶税、壁炉税、窗户税以及门窗税，由于这些为了节省征收成本而设计的税种都忽略了征收的公平性，因此，都很快就被废除。垄断税的征收旨在收割暴利、调节收入分配，能够体现税收公平的原则。如在我国，三大石油公司掌握着国家的石油资源，可以利用其资源优势及市场地位获取高收益，但作为其产业链下游的炼油企业与消费者则事实上承担着巨大的成本压力与畸高定价导致的不公平的石油价格，而征收石油特别收益金，适用“还之于民”的原则，可以调节上下游部门之间的利益，利于经济公平。
（三）垄断税“政治上的可税性”
“政治上的可税性”是指对某事物征税虽然具备经济上的可税性，也可以具备法律上的可税性，但是由于社会、历史、宗教以及其他政治因素使得对该事物征税会影响政权的稳定及其合法性而不能对其征税[50]。易言之，垄断税的开征必须具备政治上的可税性。垄断税是一种特定目的税，其开征是用于解决垄断企业超额利润带来诸如社会不公等问题，这是实现社会公正的应有之义，社会公众大多对此持支持态度，征收垄断税是符合民意的。当然，垄断税的开征会遇到来自纳税主体的一定的阻力，但是如果能够处理好征税环节的具体操作问题，这些阻力还是可以克服的。再者，较之于垄断企业长期依赖依靠自身资源优势获取的利益而言，仅仅是针对“暴利”部分的税负还不是那么不可以接受，石油收益金的实践就可以证明。
三、垄断税在中国开征的制度建议
为改变当前困扰我国的收入分配差距过大、收入分配格局不平衡的现状，可以借鉴其他国家对垄断企业的超额利润部分进行征税调节的做法，以挤压垄断暴利生存的空间。这也是呼吁我国开征垄断税并予以法制化的重要现实基础。另外，从法制角度而言，垄断税立法应注意以下几方面，使其具有可行性。
（一）征收的基本形式：开征垄断税
收割暴利的依据必须“入法”，即开征垄断税。我国正处在从计划经济向市场经济体制转型时期，在这一时期，包括税收在内的宏观调控活动普遍存在一种宏观调控权的设定和使用都缺乏相应法律规范的行为，即“宏观调控失范行为”。这种行为既不具有任何的形式合法性，更不具有任何的实质合法性。究其原因，宏观调控法律供给缺失不失为其中一个主要原因。漆多俊教授很早就呼吁：“为了加强宏观调控，统一宏观调控的指导思想和基本原则，综合运用和协调国家的各种宏观调控手段和措施，很有必要使各种宏观调控法律规范系统化。可以考虑制定一部综合性的国家宏观调控基本法。”[51]从今天中国现实的情况来看，制定一部宏观调控基本法还难以实现，当然，制度的建设从来就不是一蹴而就的，从财税、金融、产业等各个领域分头供给相关法律制度，在当下，不失为一种解决宏观调控失范行为的可行的替代办法[52]。因此，对于收割暴利与调节收入分配的制度供给采用法制化的办法。
（二）征收的基本原则：税收法定
税收法定原则是税法至为重要的基本原则，是税法的最高法律原则，垄断税的开征也必须遵循这一原则。这就意味着：（1）税种法定。非由法律规定及根据法定程序，垄断税的税法主体的权利义务不能将随意变更，即如果没有法律规定，征税主体没有征税权力，纳税主体不负缴纳义务。（2）税收要素法定。即征税主体、纳税主体、征税对象、税率、纳税环节、纳税期限、地点、减免税、税务争议、税收法律责任等内容都必须且只能由法律予以明确规定。（3）程序法定。程序法定是指课税要素及与其密切相关的、涉及纳税人权利义务的程序法要素，均必须由法律予以明确规定。对垄断税的征收而言，税收行政机关不但必须按照法律的规定稽核征收、无权变动法定课税要素和法定征收程序，而且税收行政机关无权开征、停征，也无权减免、退补，即必须遵循依法稽征原则以及不能适用便宜原则[53]。
在垄断税是否应该征收，对谁征收的争议中，随着石油特别收益金的开征，前一个问题的答案似乎已经尘埃落定，而关于对谁征收的问题则显得飘忽不定。归纳起来，成为垄断税疑似征收对象的企业包括：石油、天然气、煤炭等能源型企业；电信、移动等服务型企业；房地产开发型企业。纵观各国征收垄断税的领域，暴利存在、有效税率过低是他们共同的要求，对于一般能源型企业、产品销售型企业来讲，满足这两者不存争议，但是对于服务型企业来说，对此就必须具体分析。电信、移动型企业与一般服务型企业本质并无二异，其暴利产生的原因主要在于企业服务定价过高而不是税率低，规制高定价的有效手段可以是在科学核定成本的基础上限定制最高价，对此采取征收新税种的方式实则无太多必要。
（三）征收的基本理念：“禁止税负转嫁给消费者”
在征收垄断税的过程中，难免出现纳税主体把自己缴纳的税收转移给别人负担的情况，即“税负转嫁”。一般认为，税负成功转嫁的决定因素有两个：（1）税收形式。在商品流转过程中直接课于商品的税，即流转税或间接税，易于转嫁；直接课于企业利润和个人收入的税，即收益税或直接税，则不易转嫁。（2）商品的供求弹性。如果商品的供求弹性较小，需求弹性较大，则税负转嫁出去的份额较小；反之，如果商品的供求弹性较小，供给弹性较大，则税负转嫁出去的份额较大。税负成功转嫁的途径有三：（1）“前转”，即纳税人通过提高商品价格，把税收负担向前转嫁给商品购买者。（2）“后转”，即纳税人通过压低原材料的收购价格或压低企业的劳动力价格，把税收负担向后转嫁给生产要素的提供者。（3）“消转”，即在商品购销价格不变的情况下，生产经营者通过提高劳动生产率、改善管理、降低生产经营成本，用新增加的相对收入来抵冲所交税款，以保持原有利润水平[54]。前两种形态的税负转嫁事实上导致了税收的最终承担者的变化，即税收归宿的变化。垄断税的设立目的在于收割暴利、调节收入分配，如果纳税义务人将税负前转，就与垄断税设立的宗旨严重不相符合，因此，为各国所禁止；如果纳税义务人将税负后转，那么会挤压炼油厂、发电厂、制盐厂等产业链中弱者的利益，因此也应该禁止。在开征垄断税的同时，应该特别关注对垄断税的负担转移问题以及税金的使用原则，以避免造成新的不公平。在前转与后转之间，前转的社会危害性显然更大，因此，应该将“禁止税负转嫁给消费者”作为征收垄断税的基本理念。
（四）征收的前提：垄断暴利的确认
征收垄断税的前提在于确认垄断暴利。一般而言，利润（profit）指企业营业收入扣除成本价格、税金、必要的费用以后的余额，是企业一定期间内获得的经营成果。垄断暴利是“以企业获得的超额利润为征税对象，或者是以生产经营者通过不正当交易行为获取的超额利润为征税对象”的一种所得税。因此，垄断税的征税对象绝对不是垄断企业的全部利润。事实上，企业所得税已经就企业的全部所得进行过征税，如果垄断税再次以企业的全部所得为征税对象，那就会造成国家对同一纳税人同一征税对象实施两次或两次以上的征税行为，即重复征税，这有违税收的合理负担原则，不利于经济发展。垄断税中的“暴利”＝营业收入-营业成本-其他税金-必要费用（销售费用、管理费用）-企业可持续发展的合理支出。有了计算公式，并不意味着垄断税就能够有效征收。在美国的征收实践中，我们看到，费用的不合理处理，事实上造成了对垄断企业的另外一种形式的税收补贴及有效税率过低，这是我们在征收垄断税的过程中，必然会遇见的困难。解决方法在于，各项成本的摊销必须严格按照法律规定。同时，必须警惕垄断企业对征收者和反垄断主管机构的政治游说。
当然，征收的过程中，还会遇见各种阻力与各种不同的技术难题。征收阻力可以通过竞争文化的培育、合理的制度设计来克服；技术难题有待制度设计者秉持税收公平的理念，根据一国经济政策来制定合理的规则。如垄断利润率的计算，有些国家采用固定比例的税率，有些国家采用超额累进税率。