广州南沙：社区管理创新实证研究
广州市南沙区总面积527.65平方公里，其中陆地面积339.5平方公里。全区常住人口约32万人，其中户籍人口约15万人（非农业人口4万人，农业人口11万人），外来流动人口约17万人。下辖万顷沙、横沥、黄阁3镇、南沙、珠江2街，19个城镇社区、58个乡村社区。2011年5月中旬，本课题组就该区社区管理服务问题进行了专题调研。现将研究结果简要报告如下：
一、南沙社区管理服务的主要特色
南沙社区管理服务有不少特色和经验，值得认真总结经验宣传推广，在今后进一步发扬光大。
（一）党委政府高度重视社区管理服务
南沙作为以经济技术开发为主要功能的新区，能够高度重视社区管理与服务。如主办社区管理服务创新专题讲坛，邀请中国社会学会副会长蔡禾教授等内地知名学者和港澳嘉宾前往南沙指导，就是证明。这是难得可贵的。这说明南沙人具有独到的经济社会协调发展的远见卓识，真正牢固确立了以人为本的科学发展理念。这方面是很多类似的开发区的共同的短板，现在失地失业、征地拆迁、劳动保障不到位等引发的很多社会矛盾和群体性事件，都在一些开发区中集中得到体现。又如南沙街，在街道党工委和街道办事处的高度重视下 ，村级公共服务设施建设成绩显著，以弱势群体为重点的社区服务水平不断提高，社区服务队伍日益壮大，社区综合服务中心建设正在有序推进。
（二）管理服务体制改革探索有序推进
南沙的珠江街道是进行街道社会管理服务体制改革和建设社区综合服务中心的“双试点”街道，街党工委成立了街道社会管理服务体制改革试点工作领导小组，街道领导带队先后到深圳蛇口招商街、南山区梅林街、广州市海珠区等单位考察学习社会管理服务经验，邀请了中国人类学会副会长周大鸣教授、全国社会工作职业水平评价专家贺立平博士等进行指导，现已制定了《珠江街社会管理服务体制改革试点方案》，拟按照职能交集、工作关联、高效便民的原则，对街道涉及社会管理服务与政务服务的职能进行优化整合，打造社区综合管理服务中心，建立综合执法服务队，编就家庭综合服务网，实行一点式的智能办理、一站式的综合服务、一网式的精细管理、一个标准统一待遇、一个办法严格考核，实现智能化与网格化，为广东归侨社会工作服务树立典范。
（三）优秀社区省内国内产生广泛影响
南沙区是2005年设立的。南沙城镇社区成立的时间普遍比较短。19个城镇社区中有13个是2008年下半年后才成立的。但在短短几年内，19个城镇社区中，就涌现了1个全国和谐社区——南沙社区，涌现了9个广东省“六好”[1]平安和谐社区——南沙社区、南北台社区、黄阁社区、兆丰社区、新垦社区、新兴社区、泰安社区、平安社区、礼隆社区，可见其社区建设开局良好，效果明显。
（四）传统社区组织发挥社区支撑作用
南沙目前已成立城镇社区党支部、社区居委会各18个（新成立的龙穴社区已成立工作站，正在筹备成立社区居委会）。城镇社区干部比较知识化、年轻化，并保证了女干部的配备比例，如南沙社区6名两委成员，女同志就占了3名。所有乡村社区，现在也都完成了村党支部委员会、村民委员会换届选举，选举工作在广州市名列前茅。如横沥镇义沙社区，村党支部、村民委员会、经济合作设、交通安全服务站、维权工作站、安全生产管理办公室、人民调解委员会、综治信访维稳工作站、民兵营、计划生育协会、劳动和社会保障服务工作站、关心下一代工作小组等工作机构都已建立健全。
（五）社区软件硬件建设正在同步提升
一方面，南沙社区自治机制基本形成，一些社区民主自治建设卓有成效，社区综合服务不断拓展。如南沙街南北台社区，现在已经建立健全了社区居民（代表）会议制度、居委会工作制度、居民小组长会议制度、居委会民主生活会制度、居委会自治学习制度、居委会值班制度、居委会公章保管使用制度、居务公开制度；南沙街塘坑村是广东省文明村，他们实行党务公开、村务公开，设置了人口文化宣传栏，开辟了明德公园，天后古庙等文物古迹得到了有效开发和利用。另一方面，基础设施建设基本达标，办公用房达标，家庭综合服务中心、便民中心建设等，令人耳目一新，如南沙街南沙社区，社区服务中心办公楼500平方米，“星光老人”活动中心300平方米，老干活动中心400平方米，文化广场面积9700平方米，影剧院面积1600平方米，篮球场五个面积3000平方米，公园三个面积3500平方米。南沙还建立健全了社区信息管理系统，社区书屋藏书量4500册。
（六）社区流动人口管理服务成效显著
南沙把社区流动人口纳入实有人口管理，实时登记办证，实行到位考核，提供实惠服务，构建了流动人口“实有、实时、实考、实惠”动态管理服务新机制。从社区管理来看，一方面，南沙成立了出租屋及外来人口管理大队，有效整合派出所警员、村（居）治安员、出租屋协管员、计生协管员等各方力量，建立了全区流动人员和出租屋信息数据库即时录入和查询系统，在辖区内实行备案登记制度，建立有奖举报制度，联合整治力度大、规范性强，探索形成了网格化管理模式，如南沙街的南沙社区充分发挥治安巡防队员、治安志愿者等群众性治安防范力量的作用，实行了24小时巡逻值班及视频监控制度，辖区设有A网11个，B网16个合共27个视频监控点，监控系统覆盖到社区各公共场所；另一方面，南沙原则上保证出租屋管理员月收入不包括职工个人应缴社保等费用不低于1500元，并且实现了社区民警责、权、利相统一，巡查人员由派出所统一管理，每月收集社区民警、工作站站长、服务中心意见，对出租屋管理员工作业绩进行综合评定，达到了全面、客观的考核效果。从社区服务来看，南沙一方面启用便民服务中心，免费提供上网、阅读、娱乐以及提供招工资讯等多项服务，提供了“一站式”办证办事服务，方便了广大流动人员；另一方面，南沙健全完善流动人口党团组织，建立“流动人员之家”，成立“流动人员志愿服务队”，强化户外宣传，启用流动人员信息采集车，建立房屋租情公开制度，建立评先评优制度，举办流动人员运动会、卡拉OK大赛等健康向上的文娱活动，增加了辖区内流动人员的归属感。
二、南沙社区管理服务的主要难题
通过实地调研，课题组发现南沙社区管理与服务现在主要存在四大难题：
（一）社区建设主体：该小的已经变小了但该大的没变大
根据精简机构、转变职能的要求，南沙区率先进行政府机构改革，转变政府职能，迈出了勇敢和坚实的步伐。如政府人力资源和社会保障、民政、残疾人联合会三个部门合为一个机构，仅19名在编工作人员，大大地降低了行政成本。但是新型社会组织特别是社会工作队伍的发育严重滞后，全区现在只有2名专业的社会工作者（以下简称“社工”）。南沙街社会工作服务人员有1169名，但大都是传统社会组织居委会的工作人员、志愿者或义工，专业社工人员极度匮乏。南沙现有的传统社会组织是非常敬业的，正在支撑着现有社区的管理与服务，但其与现代社会管理服务相适应专业素质的提升，还需要一个漫长的过程。
（二）社区建设投入：与居民的现实需求存在较大的差距
根据社会管理服务体制改革的原则，南沙区率先实现了经济职能与社会职能的分离，区里主要负责经济建设，试点的珠江街道及其所辖社区主要负责社会管理与服务。这种职能的重新分割，是一种大胆的改革尝试，最大的优点是避免了过去纵向职能设置上的交叉重叠，避免了纵向层级争夺资源的恶性互动，突显了社区管理与服务的职能。实行这种改革的必要前提是，街道、社区两级社区管理与服务的基本经费应该得到保证。但调研中发现这方面的问题现在比较突出。如珠江街自己没有经济实体，主要承担社会管理与服务的职能，但全年的民政经费只有8万元；基于利益矛盾，危房改造、职工房屋补贴、收回国有土地等，现在已成为珠江街维稳的三大难点。下辖的泰安社区也没有经济实体，居委会干部连探望生老病死的经费也没有，三千多居民中不少是失地后的农民或下岗工人，交不起社会保障费用，潜伏着巨大的社会稳定隐患和危机。据说前几年珠江就出现过几百人围攻机关的群体性事件。
（三）社区管理幅度，部分社区管理人口太多或地域太广
或者居民或流动人口数量偏大，或者地域范围偏大。比如南沙街的南沙社区，现有户籍居民二千六百多户，管辖六千三百多人；海庭社区现有外来人员9100人，蝴蝶洲社区管辖着进港大道两旁的8个住宅小区，管辖幅度太大。至于南沙的广大乡村社区，普遍情况是地广人稀，要实现网格化、责任化、精细化，实现管理服务地域全覆盖，相当难。甚至“一站式”服务，也很难解决许多错综复杂的社区服务问题。
（四）社区服务方式：与时代发展要求比存在一定的距离
如果要以南沙为突破口打造新广州，如果要按照CEPA[2]要求推进粤港澳合作，南沙就必须先行先试，在社区服务方面，就应该以港澳为师，有个比较现代化的社区建设模式与港澳对接。但科学化的定位与可行性路径之间差距太大。本土干部开展社会工作的专业素质极度匮乏，引进外来社会工作人才极其困难，整个珠江三角洲社会工作人才都呈高度紧缺状态。
三、南沙社区管理服务的决策要点
向区委、区政府进决策咨询之言，进仅供参考之言，课题组的基本观点有六：(https://www.daowen.com)
（一）要坚持党委领导，政府负责
课题组不赞成“小政府、大社会”的说法，至少在社会发育不全的情况下，不能过度地削弱党委政府的力量。著名政治学者、中共中央编译局副局长俞可平曾指出，“在人类政治发展的今天和我们可以预见的将来，国家及其政府仍然是最重要的政治权力主体。在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性。……善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。”[3]现在中央提倡加强和创新社会管理，课题组认为所谓“加强”，最重要的就是要加强党对社会建设的领导，就是要强化政府对社会建设的责任。
（二）要坚持当好舵手，转变职能
党委政府发挥要主导作用、承担主要的社会责任，但不是说党委政府要事无巨细包揽一切，维持计划经济时代的一元化领导形象或全能政府形象，而是说党委要总揽全局协调各方，全力支持社区建设，政府要善于发动和组织社会力量加强社会建设。党委政府要实现由划船向掌舵的转变，由运动员向裁判员的转变，切实维护公平正义。
（三）要坚持社会协同，公众参与
党委政府要大力扶持社会组织的发展，而且主动把可以交由社会组织自我管理的许多权力以及许多具体事务交给社会中介组织，千方百计调动人民群众的主动性、积极性和创造性，千万不能越俎代庖、引火烧身。社会协同和公众参与要大力激发全社会各界人士的主人翁精神和社会责任感，党委政府要积极主动的倾听人民群众的意见和呼声，自觉接受人民群众的监督。但坚持社会协同，绝不能把权利全部上收，责任则全部下移，因为责权利三者不统一，社会协同，公众参与最终无法实现。而且这样做，可能会比过去包揽一切事务带来更大的麻烦。
（四）要坚持关心社团，扶持社团
现阶段党委政府对社会组织的发展，要把主要的精力用在培育和扶持上。不能主要放在管卡压上，更不能不给好处不办事，给了好处乱办事。对社会组织的发展进行规范和监管是必要的，但课题组认为当前中国特别是南沙这样的新区新型社会组织的力量还相当薄弱，一些传统社会组织也存在很多的困难。现在矛盾的主要方面是发展不起来而不是发展乱了套，所以党委政府的工作重点应该放在扶持社会组织发展上。
（五）要坚持购买服务，优化环境
港澳都是实行购买服务，政府买单、监管，非政府组织提供服务、反映服务需求，减轻公民对政府的依赖。南沙学习港澳，对社会组织要实行购买服务，要确保街、居两级以及社工、义工的工作经费和合理待遇。天底下没有免费的晚餐。社区服务和管理、民生保障，首先是政府的责任。想社区建设抓出成效，想社会和谐稳定，又不想为社会建设和民生保障增加投入，就等于既想点好菜，又不想买单一样，是非常荒谬的。当前存在的“上级点菜，下级买单”的情况特别是让没钱的下级买单的情况，是极不正常的；至于“又要马儿跑，又不让马儿吃草”的现象，肯定也是难以为继的。对下级，对社区建设者，真的要多理解他们，巧媳妇真的难为无米之炊。
（六）要坚持雪中送炭，底线公平
党委政府要“把好钢用在刀刃上”。经济建设可以直接赚钱，社会建设也可以间接地带来经济效益。但从表面上看，社会建设主要是花钱的事。不要说中国还是发展中国家，就是一些发达国家，面对全民性的社会福利制度，往往一样不堪重负。大家不能指望政府能够把所有的社会难题解决在一朝一夕，对此基层的同志也要深刻理解。对党委政府来说，现实条件下的可行性选择就是“把好钢用在刀刃上”，首先重点解决好弱势群体的问题。从经济发展或效率的角度看，要扶强扶优；但从社会建设或公平的角度看，党委政府要少搞“锦上添花”，多搞“雪中送炭”，首先确保基本公共服务均等化，确保底线公平。在政府钱不够的情况下，善于凝聚社会资金，培育企业家的社会责任，培育公民的社会责任意识和奉献精神，也是值得高度重视的路径。
四、南沙社区管理服务的路径选择
关于南沙社区管理服务路径选择，课题组的基本观点有六：
（一）要深入调查研究做好统筹规划
要抓紧厘清不同群体特别是弱势群体最紧迫的社会服务需求；要学习香港、澳门、新加坡等地的经验，学习借鉴广州兄弟城区及深圳、东莞、江门、中山等地以及北京、上海等地开展社区服务的经验，从南沙实际出发调整居委会的管理幅度，明确社区管理服务的主要内容（如基本公共服务均等化的内容）和基本标准，制定社区服务准入标准、社区服务设施建设标准、社区信息化建设标准，规范服务和建设行为。要把社区管理服务纳入经济社会发展规划，加大政策支持力度、确保有人做事、有钱办事。要健全社区管理服务工作机制，相关职能部门必须界定职责，理顺与社区的关系，落实好自身在社区建设中的任务，形成推进和谐社区建设的整体合力。建议制定全区社区管理服务的总体规划，制定促进社区服务业发展的政策，指导协调全区社区管理服务工作。建议街道办事处制定本辖区社区管理服务规划。
（二）要不断加强社区社会组织建设
澳门面积只有29.5平方公里，现有人口56万，但有3800多个社团；南沙面积是澳门的18倍，现有人口32万（户籍人口15万，流动人口17万），但仅有屈指可数的数个社团。要努力完善社区自治，发挥基层党组织、基层群众性自治组织以及工青妇等群团组织在社区服务方面的引领作用。要建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，制定工作规范，通过各种形式培训提升本土社区服务人才。要积极壮大社区服务组织特别是专业化的社工组织，形成社工加义工的社会服务网络。要推动社区服务社会化、市场化，形成政府与社区社会组织合作推动社区服务发展的局面，开展良性竞争，提高公共服务效率和质量。要制定优惠政策，吸引更多社会优秀人才、大学生到社区工作，切实解决社区居委会成员及其聘用的服务人员的生活补贴、工资、保险等福利待遇，并使待遇水平随经济发展而适当提高，同时为他们开展好社区服务提供必要的工作条件。对优秀的社区服务工作者予以多种形式的表彰奖励，将社区工作者的报酬所需经费纳入财政预算，并随着社会经济的发展提高待遇和社会保障水平。要按辖区内居民数和社区工作量合理配置社区工作者，给予社区工作人员适宜的编制。要努力协调好社区居委会、业主委员会及物业服务企业之间的关系，发挥好居民小组长、居民代表的作用，形成合力。
（三）要逐步扩大社区管理服务内涵
要由户籍人口向常住人口、流动人口扩展。消除对流动人口的制度性和政策性歧视，在就业、教育、社会保障、医疗卫生、住房等方面逐步实行城乡居民享受平等、公平的基本公共服务，努力将社区管理和基本公共服务对象涵盖到所有常住人口，并逐步覆盖到流动人口。要把社区管理服务由城镇社区向乡村社区延伸，实现城乡社区基本公共服务的均等化。在重点保证好社区弱势群体最迫切的社区服务需求的基础上，还要逐步使社区服务覆盖到全体公民，使服务内容涵盖面更加广泛，使服务层次和质量不断提升。
（四）要不断创新社区管理服务方式
管理服务方式要由单一依靠行政手段为主向多样化转变。要通过综合运用经济的、法律的、社会化的手段以及现代信息技术等方式，推进社区管理服务的创新。要切实加强信息化建设，建立健全细分到人的社区服务档案，建设社区信息数字化网络平台。要围绕“帮扶救助、劳动保障、便民利民”三大系列，完善和配齐社区管理服务设施、设备，培育和规范服务网点和服务项目。
（五）要切实加大社区管理服务的投入
政府要对社区管理服务资金承担主要责任。同时要从政府单方投入转向多方投入。要从传统体制下的政府单方投入逐步转向政府、市场组织、社会组织等社会多方共同承担，通过放开市场，发挥市场机制有效配置社会资源的优势，鼓励和引导各类社会资本进入社区服务领域，提供适合群众需要的社区产品和服务。
（六）要逐步建立健全绩效评估等机制
要把是否重视社区管理服务，是否完成社区管理服务和民生保障的各项任务，作为考核党政领导政绩的重要内容，与干部考核晋升和奖励挂钩。要建立党委政府目标考核、群众评价、社会各界和舆论评议相结合的社区服务绩效评估机制，实行量化考核。同时，要强化督查指导，保障社区管理服务按既定目标扎实推进。
（刘小敏为本报告执笔人兼本研究课题组组长；课题组副组长赵细康系广东省社会科学院社会学与人口学研究所所长、研究员，左晓斯系广东省社会科学院社会学与人口学研究所党支部副书记、研究员；成员刘丽芳、张彦霞系刘小敏所带的广东省社会科学院2009级研究生；张桂金系刘小敏所带的广东省社会科学院2010级研究生；燕云霞系赵细康所带的广东省社会科学院2010级研究生。本报告成稿后曾由刘小敏2011年5月25日在广州市南沙区南沙大酒店一楼金莲厅广州市南沙区民政局主办的南沙区创新社区管理服务讲坛上进行专题演讲）