广东社区建设管理体制研究报告
2009年12月，胡锦涛总书记在视察珠海后强调指出，“要扎实推进社会管理体制建设，确保社会和谐安定”[1]。鉴于广东正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要时期，社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种矛盾的集聚点、社会管理的关键点和党在基层执政的支撑点，本课题组自2009年12月下旬至2010年2月上旬，以文献调研、走访相关主管部门、实地考察、专家学者和实际工作者座谈等方式，就广东社区建设管理体制问题进行了专题调研。现将调查研究了解的情况以及本课题组的建议报告如下，供有关部门决策参考。
一、广东社区建设管理体制改革的主要成效
（一）社区建设微观管理体制不断创新
随着1996年，《广东省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》出台，珠江三角洲大中城市开始逐步加强街道办事处和居委会的建设。1999年，佛山市被确定为全国第一批26个社区建设试验区之一。2001年，随着省社区建设工作领导小组的成立，广东城市基层管理体制改革全面铺开，居民委员会改设为社区居委会，开展社区居民自治，有效提升了城市基层管理水平。2008年以来，广东又启动了农村社区建设实验工作，现在已开始呈现城乡基层社区建设微观管理体制协调发展的良好态势。十多年来，广东各地特别是珠江三角洲地区，从设置社区专干、“议行分设”[2]，到设置工作站、实行“居站分设”[3]，再到社区党组织、社区居委会、社区公共服务站“三位一体”，在社区建设微观管理体制改革中进行坚持不懈的探索，涌现了不少在全国有影响的先进典型。如广州市提出了在街道办事处设置“一支队伍（综合执法队伍）、两个中心（政务管理中心和社区服务中心）”，街道办事处原则上不再向居委会布置行政任务。深圳市实行“居站分设”，为缩短行政管理链条，提出了政府扁平化管理思路，撤销区一级党委政府机构，调整街道办事处现有管辖规模，整合街道办事处和社区工作站行政管理资源，建立社区管理委员会。珠海市在调研的基础上理清街道与社区的职责，试点在街道设置政务服务中心提供“一站式”政务服务，在社区设置社区党组织、社区居委会、社区公共服务站“三位一体”的工作格局。
（二）社区建设宏观管理体制逐步理顺
2001年，广东成立了社区建设工作领导小组，对城市基层管理体制改革的全面铺开发挥了极大的推动作用和统筹协调作用。2005年，省委省政府进一步调整充实了社区建设工作领导小组，由省委副书记任组长，省委、省人大、省政府、省政协有关领导任副组长，同时在省民政厅设领导小组办公室。在领导小组的大力推动下，广东出台了《关于全面推进平安和谐社区建设的意见》和《关于加强和改进我省社区服务工作的意见》，在城市全面开展创建“六好”平安和谐社区工作，再加上2008年又启动了农村社区建设实验工作，全省基本形成了党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会共同参与的工作格局，有力推动了广东创建“六好”平安和谐社区工作的全面开展，创建了一批全国性的、省级的、市级的社区建设示范城区、示范街道和社区。总的来看，广东在社区党建、社区自治、社区管理、社区服务、社区治安、社区环境、社区风尚等方面，均取得了明显的成效，迅速改变了社区建设长期被动落后的局面，已经成为全国社区建设的排头兵。在2009年的评比验收中，广东有2981个社区创建成为“六好”平安和谐社区，约占社区总数的50%；9个城区、15个街道和39个社区被民政部命名为全国和谐社区建设示范单位。
（三）适应社会主义市民社会要求的“宏观管好、微观搞活”的良好格局初步本形成
正如社会主义市场经济需要宏观管好、微观搞活一样，建设社会主义市民社会也需要“宏观管好、微观搞活”。经过多年的努力，到2008年，广东社区建设管理体制方面已经初步形成了“宏观管好、微观搞活”的良好格局。由于有省委省政府作社区建设的坚强后盾，由于社会各界的活力得到激发，一方面，广东初步实现了初步实现了社区“有址办公、有人办事、有钱办事”的工作目标，已有5361个社区办公用房面积达到省要求的80平方米以上标准，占全省社区总数的89%，其中有6市实现了100%社区办公用房达标。多数社区添置了电脑、打印机等设备。已建有社区警务室4800间，建立社区卫生服务机构1800多所，社区计生服务室4894间、“星光老年之家”4683个、残疾人活动室2920间。另一方面，社区慈善救助、劳动保障、就业、治安综合治理、计生卫生、文化、教育和体育等多方面的社区服务得到大力拓展，形成了政府、社区居委会、驻社区单位、企业、社区社会组织以及个人共同参与、有效互补的可喜局面，出现了服务对象向弱势群体、户籍居民以及非户籍居民全面拓展的可喜转变，呈现了道路建设、客运公交、金融、电信、邮政、科技等服务网点规划到村庄、服务范围向农村延伸的良好态势。广东逐步要求将居民生活服务交由市场提供，而不是“官”办或“居委会”办，社区服务理念也走在了全国的前列。在组织建设方面，全省6159个社区100%实现了“一居一支部（总支、党委）”，党员50人以上的社区大部分建立了党总支。社区“两委”[4]成员高中文化以上的占80.3%，45岁以下的占54%，社区党组织书记、主任实行“一肩挑”的占69.3%，同比均有较大幅度的提高。社区“两委”队伍得到充实，全省社区居委会成员超过3.2万人，平均每个社区居委会职数不少于5人，辖区人口较多的达到了9人。
二、广东社区建设管理体制存在的主要问题
（一）一些地方党委政府对社区建设的重视程度明显减弱，社区建设缺乏推动力
2001年，广东省社区建设工作领导小组成立。2005年，省委省政府进一步调整充实了社区建设工作领导小组。但是，2008年省领导小组被撤销，各地的领导小组随之撤销，一些地方党委政府对社区建设重要性的认识也随之降低，在很大程度上忽略甚至遗忘了社区建设。在千头万绪的实际工作中，社区建设往往摆不上议事日程，进不了文件，一些领导对社区建设“说起来重要，做起来不要，忙起来可要可不要”，社区建设缺乏强大推动力。
（二）宏观引导不足，社区建设缺乏统筹力
2008年前，各级领导小组充分发挥把握方向、统筹全局的作用，极大地提升了全省的社区建设管理水平。2008年后，随着各级领导小组的撤销，全省平安和谐社区创建工作顿时群龙无首；而目前城市平安和谐社区创建工作正处于攻艰克难的关键时期，农村平安和谐社区创建工作刚刚起步，亟待全面铺开，比以前更需要发挥领导小组的统筹作用。总的来说，现在全省平安和谐社区建设进程明显减缓，有的地方甚至出现停滞不前的状况。
（三）相关部门之间存在政出多门、相互推诿等现象，社区建设缺乏协调力
2008年前，由于有各级领导小组加强协调，与社区建设相关的公安、财政、建设、卫生、体育、文化等部门密切协同，形成了多个部门推进，多方力量协同，多种资源投入的良好格局。2008年后，随着各级领导小组的撤销，一方面，部门之间各自为政、相互摩擦、相互制约，“文明社区”、“法治社区”、“卫生社区”、“绿色社区”等社区创建和评比活动层出不穷、五花八门，基层社区疲于应付、无所适从，造成资源重复投入或浪费；另一方面，部门之间互相推诿，管理职能交叉的模糊地带少人问津，导致管理“空白”和服务“缺位”，不少重点难点工作难以推进。
（四）本可发挥牵头作用的民政部门势单力薄，社区建设缺乏执行力
2008年前，广东民政部门积极主动发挥牵头作用，每年承办全省社区建设工作领导小组会议，并切实抓好会议精神的贯彻落实，形成了“党政领导、民政牵头、部门配合、社会参与”的良好格局，推动了广东社区建设工作的蓬勃发展。2008年领导小组撤销后，民政部门失去了可以发挥牵头作用的支撑平台，各地、各部门社区建设目标不统一、步调不一致、工作不协调，而民政部门又力不从心，难以发挥牵头协调作用。
三、广东社区建设管理体制问题的主要成因
（一）对社区建设管理认识存在偏颇
广东在社区建设管理体制上存在的问题首先是对社区建设认识上存在偏颇。一是将政府主导与社区自治二者割裂开来。认为社区自治是政府主导之外的社会自治，既然实现基层社区自治，政府就不要参与进来，让政府和社区自治组织各自管理自己的事务，两者互不相干。这是从一个极端走向另一个极端：从过去政府完全控制基层社会组织走向政府与社会基层组织的绝对分离。在社区自治中，政府既不是一只无形的手，也不是一只沉重的手，而是一只有力推动的手，在社区建设体系中，政府的职能是作为推动主体，通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理，引导社区的发展方向，政府的职责是“掌舵”，社区居民自治组织的职能是作为实施主体，代表当地居民利益，在辖区范围内行使综合管理各项社会事务的权利，其职责是“划桨”。在社区建设过程中，政府与社区居民自治组织之间是一种互补增益的关系，政府的主导作用和社会的自治功能都是不可缺少的。中国现在的民间组织、社会团体还比较少，远远不能适应经济社会发展的需要，不能满足广大人民群众的要求，这对促进经济社会协调发展、加强社会管理、推进社会主义和谐社会建设是不利的。现在的社会建设主要力量还得靠政府，仅仅靠民间力量是不行的。推进社会建设需要靠采取恰当的社会政策，也就是还要靠“有形的手”加以调控和引导。在社区建设管理上还有一个错误观念是将宏观管理与微观管理混为一体。其实，社区建设管理体系可划分为两个层面，一是社区建设的宏观管理，包括规划、政策制定、组织管理；二是社区建设的微观管理，即在社区环境、社区服务、社区文明、设施建设诸领域的自治管理。社区的微观管理和宏观管理相对独立又相互依存，缺一不可，必须协调发展，不能偏废。
（二）误解管理体制改革的深刻内涵
广东社区建设管理体制存在的问题与对管理体制改革的误解有关。推行大部门体制的主要目的不仅要精简机构，更是为了集中和综合决策，大部制强化宏观管理、强化协调，重在转变政府职能，全面梳理、集中解决政府管理中的突出矛盾和问题，取消一些微观管理，加强经济社会事务的宏观管理，把政府该管的事项切实管好。但现实中不少人对这一政府管理体制改革存在片面性的理解，以为有了大部制，就可以解决一切宏观管理的问题，就不需要公共管理的工作协调机构。社区建设工作领导小组撤销也与精简机构和人员的大背景有关。多年来强调精简机构和人员，这无疑是正确的。但机构精简最需要解决的问题是如何精简，即精简哪些机构。这需要从经济社会建设的全局出发，以科学发展的要求为准绳，来做出取舍。在党中央强调推进社会管理体制建设的大前提下，在整个管理机构体系中本已偏弱的社会管理机构，不应作为精简的对象。社区建设管理体制是社会管理的重要内容，推进社区建设管理机制建设，有利于增强和谐社区、和谐社会建设的主体调节和控制力量，可以确保党和国家关于和谐社区建设的各项要求和部署的制度化。因此统领全省社区建设的工作机构不可或缺，不应作为“精简”对象。
（三）现行管理制度安排的失衡(https://www.daowen.com)
广东社区建设管理上存在的问题，与重经济建设、轻社会建设的整体管理制度安排密切相关。改革开放，广东先行一步，经济建设取得了举世瞩目的成就，但与全国一样，形成了重经济建设轻社会建设的倾向，官员政绩考核经济权重大、社会权重小。在GDP的指挥棒下，社会管理机构很容易淡出某些领导者的视野，并常常成为政府管理“改革”的对象。整个政府公共管理资源向经济管理领域倾斜，经济管理机构日益坐大，社会管理机构日益萎缩。经济与社会需要协调发展，特别是在经济发展到一定阶段后，更要腾出手来狠抓社会建设。因为生产力的极大提高，经济结构的深刻变化，要求社会结构变化与之相协调；经济高速发展，要求社会事业发展与之相配合；人民物质生活的极大提高，要求社会安定有序。必须清醒地看到，广东在现代化建设和和谐社会建设方面只是有了一个很好的开头和起步，经济社会建设依然面临着许多挑战，其中最大的挑战是发展上的各种严重不均衡，比如区域发展不平衡状况依然严峻，城乡差别的扩大还没有得到有效遏制，本地人口与外地人口之间没有达成均衡、和谐的关系，等等。具体到社区建设方面，广东户籍人口与大量的外来人口并存、城市社区与“村改居”[5]社区并存，随着社会转型加快，居民利益诉求呈现多元化，居民需求的急剧增加与需求结构的显著变化，对社区建设有了更高的期待。社区建设作为社会建设最重要内容，作为社会建设中的最大的实体建设，其宏观管理职能必须加强。在机构改革中，将省社区建设工作领导小组撤销，无疑对广东社会建设、对广东基层社会治理工作和社会稳定无疑带来深刻影响。
四、广东强化社区建设管理体制的重要性和紧迫性
（一）从国际视野看，强化社区建设管理体制是顺应时代潮流、实现社会转型的迫切需要
加强社区建设管理已成为世界发展的潮流，各国政府普遍承担着社区建设法规制定、政策引导、资金支持、统筹协调等重要职能，将社区建设管理的大方向之舵牢牢掌握在政府手中。即使是在以自治为特色的美国，社区建设管理也在政府有计划、有目标的引导和掌控之下。现在，中国体制转轨和结构分化使大量的社会矛盾积聚并向城乡社区转移，“单位化生存”正在向“社会化生存”转变；再加上公民对政府的依赖存在历史的惯性，领导社区建设和促进公民社会发育的角色在当下非由党委政府来承担不可。因此，广东要借鉴国际经验，顺应世界社区发展潮流和趋势，通过强化社区建设管理体制特别是宏观管理体制，加强党委政府在社区建设管理中的规划、协调、引导、扶持、服务、治理等职能，加快有中国特色的城乡社区建设，推进社会主义公民社会建设，促进社会顺利转型。
（二）从国内经验看，强化社区建设管理体制是整合社会资源、实现科学发展的迫切需要
当前中国各级党委政府普遍掌控社区发展方向，主导规划设计和制度安排，握有人、财、物等主要资源，是社区建设管理的终极推手和掌舵人。即使以沈阳为代表的自治型管理体制，政府依然是社区建设的推动主体。目前，全国绝大多数省区市均成立了由党政领导挂帅、民政部门牵头、主要职能部门共同参与的社区建设领导小组（具体情况见下表），并明确规定了领导小组、领导小组办公室和职能部门的责任和权限。各地实践证明，推进社区建设，领导重视是关键，凡是有领导小组的地方，社区建设各项任务进展就顺利，工作就有声有色，反之，工作就摆不上位置，各项任务进展缓慢，甚至止步不前。2009年，民政部出台的《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》，也明确要求未建立社区建设领导协调机构的地方要尽快成立，切实加强组织领导。全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本要求。因此，恢复和健全广东社区建设工作领导小组，强化社区建设管理体制，保持社区建设管理齐抓共管、协同作战的良好局面，是广东实现经济社会全面协调发展，继续当好科学发展排头兵的迫切需要。
全国主要省区市社区建设工作领导小组构成情况表
（三）从省情来看，强化社区建设管理体制是协调利益冲突、构建和谐广东的迫切需要
多元文化和复杂的人口构成，既为广东经济社会生活带来生机活力，也给广东社区建设管理带来巨大压力。社区建设管理无小事，流动人口和农民工聚居社区的问题可能演变为群体性事件；少数民族聚居区产生的问题可能会上升为民族矛盾或宗教事件；外籍人群聚居社区造成的矛盾冲突可能会引发外交事件；富人区和贫民区日益加大的社会经济文化教育等方面的差距可能使广东在城市化进程中遭遇拉美陷阱，成为社会动荡乃至社会骚乱的源头。因此，从广东省情来看，强化社区建设管理体制，加强全局性的规划、协调、引导，扭转城乡之间、区域之间、群体之间，贫民与富人之间、中心与边缘之间、经济与社会之间力量分布不均衡、资源配置不合理、发展水平差距大的社区建设管理不利局面，是统筹经济社会发展，协调利益冲突，构建和谐广东的迫切需要。
五、强化广东社区建设管理体制的对策建议
（一）提高思想认识树立社区建设管理体制科学理念
各级党委和政府要充分认识到强化社区建设管理体制在社区建设过程中的极端重要性，切实把社区建设管理体制摆在突出重要位置，将其纳入重要议事日程，作为一件大事来抓；各级党委政府主要领导要亲自挂帅，经常研究社区建设管理体制面临的重点、难点、热点问题。与此同时，要增强紧迫感，并树立长期作战、常抓不懈的思想，必须克服急于求成、急功近利的短视行为，要循序渐进，积极采取切实可行的措施来推动改革的顺利进行和逐步完善。
（二）尽快建立健全广东省社区建设工作领导小组
建议领导小组组长由分管社区建设的省委常委任组长，主管社区建设的副省长、省委办公厅、省政府办公厅各一位副秘书长、省民政厅厅长任副组长，社区建设领导小组成员单位主要包括：省委办公厅、省政府办公厅、省委组织部、省委宣传部、省委政法委、省委政策研究室、省发展改革委员会、省财政厅、省民政厅、省公安厅、省教育厅、省卫生厅、省文化厅、省劳动和社会保障厅、省人事厅、省建设厅、省国土资源厅、省农业厅、省科技厅、省人口和计划生育委员会、省广电局、省体育局、省国税局、省地税局、省政府发展研究中心、省总工会、省团委、省妇联等。
（三）明确省社区建设工作领导小组职责
省社区建设工作领导小组主要职责如下：一是在省委、省政府领导下，统一组织和部署全省社区建设工作；二是研究贯彻落实中央有关社区建设的决策、决议，制定全省社区建设的政策措施、发展规划和年度工作计划；三是协调解决全省社区建设的重大事项；四是督促领导小组各成员单位和有关部门、单位切实履行工作职责，保障全省社区建设工作顺利开展；五是检查、考核各地市社区建设工作，督查和指导各地市贯彻落实中央和省有关社区建设的工作部署。为保证领导小组有序、顺利开展工作，发挥其组织协调的功能，建议领导小组下设负责日常工作的办公室，办公室放在省民政厅。领导小组办公室主要负责社区建设有关问题的调查研究和情况综合，提出加强和改进社区建设的意见和建议，为领导小组决策提供依据；研究全省城乡社区建设整体发展规划和宏观政策措施，督促检查领导小组有关社区建设各项决定的执行情况等。
（四）创新微观治理，激发城乡社区建设的内在活力
一是要加强基层社区建设领导体制建设，各地市、县（区）党委和政府都要参照省里的模式成立以党委和政府主要领导为组长的社区建设工作领导小组，由党政一把手亲自挂帅，全省上下形成逐级负责、层层推进的领导体制，切实加强城乡社区建设的领导力量。二是要合理设置城乡社区。在城市，按照国家城市居民委员会组织法和广东省实施办法及相关规定，合理调整社区规模；在农村，要结合各地、各村的地理、规模、分布和经济条件等情况，按照方便村民、便于管理、节约成本、提高效率的原则，确定农村社区设置规模与相应的组织模式。三是要理顺党委政府与自治组织的关系，创新城乡社区管理体制。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
（五）完善配套措施，健全适应现代化社区管理体制的运行机制
一是要完善政策法规，健全制度保障机制。要推进社区建设的人大立法和政策法规的保障，制定和完善社区卫生、社区服务、社区经费管理、社区治安、和谐社区创建等方面的政策规章。二是要建立多元化的投入保障机制。各级政府要根据建立公共财政的要求，把社区建设扶持资金和工作经费纳入财政预算，并根据经济发展和财力情况逐年增加投入，建立稳定的财政投入机制，加大对社区公共服务的投入。三是要建立健全考核监督机制。要建立党委政府目标考核、群众评价、社会各界和舆论评议相结合的社区建设工作绩效评估机制，实行量化考核。同时，各级要强化督查指导，保障社区建设工作按既定目标扎实推进。对因责任不落实、措施不得力而使社区建设滞后的有关部门和相关责任人员，要对相关领导人进行问责。
（本课题研究由广东省社会科学联合会顾问、广东省社会学学会会长范英研究员任课题组长，审稿定稿；刘小敏任副组长，统筹课题调研组织和文稿撰写。课题组成员有：广东省人口与计划生育协会秘书长董玉整教授；广东省社会科学院社会学与人口学研究所所长赵细康研究员；中共广东省委宣传部讲师团研究室调研员张应祥副研究员；广东省社会科学院社会学与人口学研究所柏萍研究员、广东省社会科学院社会学与人口学研究所左晓斯研究员。该报告2009年12月至2010年2月完成，经广东省社会科学院梁桂全院长批准最早立项为广东省社会科学院院级常规课题；科研成果初稿完成后，经梁桂全同意以广东省社会学学会的名义对省领导报送）