肇庆端州：社会管理创新实证研究
肇庆端州：社会管理创新实证研究
广东省肇庆市端州区下设6个街道，88个社区（其中66个城市社区，22个乡村社区），总人口约37万，总面积152.3平方公里。中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋2008年6月视察端州区城北街道睦民社区时曾肯定端州城市社区党建工作；2010年6月从基层党建工作的角度作出了“端州的做法可总结推广”的重要批示；2011年5月莅临端州调研时又进一步肯定其综治信访维稳工作，并期望端州创新社会管理方式扎实为老百姓办事。为了给全省社会管理创新提供启迪，促进端州社会管理创新更上一层楼，2011年6月，本课题组通过在端州区进行实地考察、专题座谈、深度访谈、文献收集等方式，就该区自2006年步入“十一五”时期至今所进行的社会管理创新进行了专题调查研究。现将研究成果简要报告如下，供相关领导、部门和地区参考。
一、端州社会管理创新的主要做法
（一）创新载体，营造良好环境
一是注意加强社区基础设施建设。目前各街道都建立了社区综合服务中心，每个社区都设立了社区服务站，所有社区均已实现从“三无”到“三有”的转变[4]，各社区办公用房基本达标[5]，社区警务室覆盖率100%。二是注意加强社区网络平台建设。目前66个城市社区公共服务全部实现信息化管理，社区信息服务网、3G无线网络平台掌上数字社区、订阅式民生短信息服务、“民生通”惠民服务、语音信息服务等不断完善。三是注意开展丰富多彩的活动。如城北街道就先后开展了“人民群众满意服务窗口”活动、品牌特色社区创建活动、“爱心成就梦想”助学活动、邻里节系列活动。四是注意加强社区平安和谐建设。全区共创建安全文明小区246个，人口覆盖率达93%；城东街道柳园社区成为国家民政部授牌的“全国和谐社区建设示范社区”，全区90.9%的社区已被评为省“六好”平安和谐社区。
（二）创新制度，建构治理格局
端州普遍健全了社区党建工作联席会议制度、机关企事业单位在职党员双重管理[6]制度以及社区党组织议事决策、党员管理服务等规章制度；制定实施依法治区五年规划，建立健全了政府定期向人大及其常委会报告工作、支持人民政协参政议政、接受人大政协监督、决策咨询民主党派、无党派人士、工商联、人民团体及专家顾问等规章制度；建立健全了机关企事业单位与社区共同开展社会管理与服务的共建共管的不同形式的契约；机关企事业单位与社区普遍完善社会诚信等方面的规章制度，建立了不少各具特色的道德守则与民主参与社会管理的乡规民约。与此同时，在人才培养、资源共享、资金保障以及联系群众、保障民生、社区自治、社会稳定等方面，还出台实施了一系列政策措施。2006年以来，区每年为群众办的十件实事中都包括和谐社区建设；区财政每年安排8000万元用于民生工程建设。
（三）创新体制，弘扬传统优势
一是传统组织充当端州社会管理的主力军。端州社会管理体制的基本架构是：各级党组织总揽和引领全局；政府及其所属办事处具体承担责任；人大、政协、民主党派、工商联、人民团体、群众性自治组织等全力协同；全区人民群众积极参与。区党委、政府、人大、政协四套班子成员、区直部门、各办事处领导挂点基层，覆盖了全区所有社区。二是传统组织主导新社会组织。如全区志愿者队伍全部在党政工青妇等组织的主导下构建，现全区已建立社区志愿服务站33个，组建社区志愿服务队伍298支，志愿者超过3000人，其中党员志愿者接近1400人；目前全区新经济组织建立党组织的有160家，30人以上的新社会组织100%建立党组织，“两新”组织中共建立280多个党群团组织。三是与社区共建共管的机关企事业单位中的相关专业人士发挥指导志愿者的功能，形成了“准社工”加“义工”的独特模式。
（四）创新机制，激发内在活力
端州在全区普遍实行党务公开、政务公开、居务公开、村务公开， 66个城市社区全部使用“数字社区”管理系统，22个乡村社区全部获得“广东省农村集体资产和财务管理示范村”称号，全区基本形成了民主管理、信息化管理、依法管理的良性机制。针对党委政府工作部门、企事业党委和社会组织出台了各种工作目标责任考核办法，建立健全了考核评价、责任追究、奖惩激励机制。与此同时，十分重视建立健全社会管理的人力、物力、财力保障及优化配置机制。例如，通过公开招考等办法，为每个社区配备了1名专职党务工作者[7]；把结对共建单位、辖区内有一定影响的驻区单位党员骨干，通过选举后聘任、挂任或委任为街道社区党组织的“兼职委员”；广泛开展学习型社区创建活动，注意全面提升社区干部工作水平[8]；将基层党建等与社会管理密切相关的工作经费纳入年度区财政预算，并保持了与财政同步增长。
（五）创新方法，求实兼容并重
端州社会管理方式创新始终坚持一切从国情、省情、市情、区情出发，不好高骛远，脚踏实地，循序渐进，并因此擦亮了社会管理方面的诸多特色品牌：如全省社区党建工作现场观摩会、全省纪律教育学习月活动示范点创建工作现场会先后在端州召开；全区被评为“广东省村务公开民主管理示范区”，并获“全国人口和计划生育工作先进单位”、“广东省人口和计划生育工作先进单位”称号。与此同时，端州还善于学习借鉴外地的成功经验。例如，他们学习北京等地的经验，本土化志愿者队伍日益壮大；学习兰州等地的经验，实施了“民情流水线”工程；学习南海等地的经验，社区信息化建设跃升省内领先地位。最近，他们又赴佛山市禅城区、清远市清城区取经，尝试建立健全市区一体化发展联动机制。
二、端州社会管理创新的基本经验
（一）根本保证：党建引领全局
端州始终把党建工作作为加强和创新社会管理的“龙头工程”来抓，形成了以区委为核心，以街道党工委为纽带，以社区党支部为重点，以党小组为支点，以党员为主体，以党员志愿者为骨干的城区党组织社会管理网络。他们通过开展“党员找组织和组织找党员”活动，引导“口袋”党员和“隐性”党员重新回到党的怀抱，增强党组织的凝聚力、吸引力；通过在区直有关单位和各街道建立统一规范的党代表工作室，在各街道设立党员服务中心和社区党员工作站，搭建了党组织引领其他社会组织共同开展社会管理并为之服务的综合平台，树立了各级党组织的光辉形象。城东街道把条件成熟的8个社区党支部提升为社区党委，构建 “社区党委（党总支）——楼幢党支部——楼门党小组”模式，并确保了各级党组织在社区社会管理与服务的各个领域都发挥核心引领作用。
（二）重要前提：政府勇担重任
端州通过深化行政体制改革、推进简政强镇事权改革、加强财政收支两条线管理、强化督促检查、推行电子政务和网上办公、简化行政审批程序等，努力建设责任型、服务型、阳光型、效能型政府，强化政府社会管理职能，为老百姓办了不少实事好事。例如2010年，投入460万元基本完成了小街小巷整治目标任务，发动多方投入3200万元完成了北岭截洪渠除险加固主体工程；全区新增经济适用住房140套，在建208套，新增廉租住房39套；投入400多万元做好校园安保工作，投入1094万元大力推进教育信息化建设；城乡1531户4048名低保对象实现应保尽保，被征地农民养老保障参保率95.06%，强制性参保率100%，新型农村合作医疗继续保持参合率100%；全区登记失业率控制在2.26 %；投入60多万元建立区应急管理信息平台，全年火灾事故“零伤亡”。
（三）基本路径：坚持共建共管
坚持共建共管，是指广东省驻肇庆市单位、肇庆市直单位、端州区直单位、端州区“两新”组织等在端州辖区内普遍与基层社区结对联动，共同开展基层党的建设、社区建设以及基层社会管理与服务。在省、市组织部门的大力支持下，早在步入“十一五”时期以前，端州就开展了共建共管的探索；到2009年，端州全区所有社区纳入了结对共建范围，共有375个省驻肇单位、市直和区直单位参与活动。开展共建共管活动以来，端州通过整合资源为社区提供各类活动场所4.8万平方米，解决办公用房26处，建筑面积3900平方米，添置社区办公设备6740件，支持社区管理服务经费2441万元，为社区办好事实事6668件。端州共建共管走在全省前列，表明其社会协同度相当高。端州公众参与的热情也相当高：2010年首届“广东扶贫济困日”捐助活动中，端州就接收社会各界捐款（含认捐）1308万元。
（四）主要方略：常态动态治理
端州区、街道两级均建成了高标准的综治信访维稳中心，88个社区全部设立了群众工作站[9]，形成了党政主导、政法牵头、司法指导、中心负责、社会联动、群众参与的社会矛盾纠纷大调解机制。肇庆市和端州区的政法、信访部门领导坚持每月定期到区、街信访综治维稳中心上班，街道调解委员会主任及委员坚持每月定期到社区坐班；区公安分局通过开辟警方微博、网络警务室、社区警务群、进行“大走访”开门评警等，使网上走访、网下解决问题成为端州警方崭新的工作模式[10]；法院系统在区、街两级全部设立法官工作站，选派优秀法官到区、街道综治信访维稳中心挂点上班，推进诉前联调工作[11]；各社区特别是城市社区普遍建立治保、联防、巡逻、调解、帮教等群防群治队伍，注意完善闭路电视、红外线对射、可视对讲等设施，实现社区全员化自治管理、全覆盖网格管理、全过程动态管理。
（五）基础工程：优化民生服务
端州搭建党组织服务党员、党员服务群众综合平台，打造了“党员责任岗”、“党员帮带就业”、“心连心互助金”等特色品牌；形成区级志愿者联合会、街道志愿者服务分队（分会）[12]、社区志愿服务站三级服务网络，选拔41名党员大学生挂任社区党组织副书记兼志愿服务站副站长，志愿服务实现社区全覆盖；完善救灾救助体系建设，推进基本养老服务体系建设，建立健全社会福利服务体系，努力解决就业难问题，重点满足了困难群体的迫切需求；实施科教、文体、法律、卫生、治安、劳动保障、环境整治“七进社区”工程，设置综合服务大厅和群众接访室、图书阅览室、健身娱乐室、星光老人之家、警务室、计划生育服务室、文化活动室等功能室，服务由较单一的“扶危济困”向多领域、多项目延伸，形成了较完善的社区民生服务体系。
三、端州社会管理创新的提升方略
（一）层级分工仍需理顺
调研中反映的最大难题，是层级分工上责权利不统一。从市、区、街、社区四级管理来看，越是上层权利越大，越是下层责任越大，往往是看得见的管不着，管得着的看不见。“上面千条线，下面一个针孔”，每条线都在社区挂牌子，都要考核；社区辖区内个别高级别单位也存在不服管理的问题。有人反映，社区干部压力很大，不少居委会主任都哭过。另外，在管理幅度上也存在偏大的现象。如城北街道18个居委会，常住居民30670户，97296人，居委会平均户数1704户，平均人口5400人。解决这方面的难题，需要上级管理部门重新核定各管理层级之间的责任、权力、利益关系，科学调整社区的管理幅度。上级管理者不能只管任务下达和考核，一定要承担与权力相对应的责任，给予下级管理者更大力度的支持；在赋予下级管理者较大责任的同时，一定要授予相应的权力并确保其工作经费和合法利益。
（二）社区自治仍需加强
在按照传统模式完成行政性事务的同时，在共建共管单位及各类社会组织的大力支持下，端州社区居委会[13]积极开展社区自治，总体上是富有成效的。但深入研究其自治状况，发现社区自治工作仍然存在两种潜在的危机：一是部分社区行政工作、自治工作“双优”局面难以为继；二是个别居委会自治功能正在萎缩或相当长一段时期已经形同虚设。危机出现的主观原因是：社区居委会干部不仅工作压力大[14]，而且待遇低心态不平衡，导致“鱼与熊掌难以兼得”。客观原因是：共建共管单位的支持受到多种因素制约，往往难以召之即来，难以保障能常态化；部分社区传统社会组织难以有效发挥作用，新社会组织发展缓慢。解决这方面的难题，可以由街道办事处在社区增设工作站处理行政事务；可以让自治组织回归自治功能，改善待遇；可以规范发展社区社会组织，充分发挥其社区管理与服务功能。
（三）公民意识仍需强化
由于腐败、分配不公、官僚主义等社会不良现象的影响，个别社区公民自私自利，缺乏基本的公民意识，缺乏社会责任感。例如，某社区住户自己开宝马，也不愿每月交30元的社区公共服务费；某社区某楼栋化粪池需要疏通堵漏，居委会出面时只有受害的一户积极交清理费，其他住户爱理不理；某社区隔壁两家因阳台问题闹矛盾，居委会及住宅区民警上门调解，全都无济于事；某社区个别家庭逃避应该承担的对残疾人的监护责任，任凭精神病人打人骂人，把矛盾推给政府和社会；某社区下岗工人逆反心理严重，对抗社区管理及安全文明小区创建等工作。解决这方面的难题，需要借助法律武器、乡规民约等形成良好的外部社会环境，更需要通过进一步改进群众工作、加强思想道德教育、营造良好舆论氛围、树立道德楷模等，大力培育社区居民的公民意识特别是责任意识。
（四）服务水平仍需提升
调研中发现，某些城市社区退休老人多、下岗工人多、流动人口多、残疾人或刑释解教人员就业难，某些社区居民市民化程度弱，社区服务仍然不到位。其原因有：居委会人手经费短缺；流动人口流动性强，容纳他们的企业、娱乐场所等对管理服务工作不配合；存在社会排斥或社会歧视；一些社区经济基础薄弱，且幅员辽阔管理服务难度大；“准社工”专业水平与专业社工比存在一定差距，不能召之即来，很难实现常态化。解决这方面的难题，要壮大社区服务队伍；完善社区内各单位之间的协同机制；通过宣传教育消除社会排斥或社会歧视；发挥城市社区的示范效应引领和结对帮扶乡村社区；抓紧提升社区工作人员、“准社工”和“义工”（志愿者）等的综合素质特别是专业服务水平。从长远发展考虑，需要抓紧引进和培育专业化的社工队伍，组建专业化的社会工作站。
（五）社区投入仍需加大(https://www.daowen.com)
与其经济状况比较，端州对社区管理是舍得投入的。但是，调研中仍有同志反映投入不足。如社区人员工作量大，经常要靠志愿者、居民帮忙；端州的居委会主任每月工资加社保只有两千多元，其他干部收入更低[15]；个别社区办公场所面积尚未达到80平方米以上；社区活动经费是办事处给一点，其他都靠到社区去“化缘”；维稳经费没有到社区，向居民收钱难，一人一个月收10元钱也收不上；低保每月280元太低，社区有互助基金会，但经费有限解决不了问题。这类难题存在的根本原因是政府财力有限。解决这类难题，首先是要加快经济发展，其次要善于优化资源配置，再次要千方百计更多地吸纳社会资金。
四、端州社会管理创新的主要启迪
（一）必须坚持党委和政府主导
端州社会管理创新虽然有需要进一步提升之处，但总体上成效显著，很多方面值得广东各地学习借鉴。其中最为关键的，就是端州能够坚持以党建工作引领社会管理工作的全局，就是政府及其办事处勇于承担社会管理的责任，就是党委政府能够引领社会形成共建共管的格局，就是党委政府在可能的条件下对社区社会管理创新给予了最大程度的重视和最大力度的支持。现在有的同志主张中国社会管理尽快形成“小政府、大社会”的格局，甚至希望党委、政府能够“还权于社会”，逐步淡出社会管理领域。这可能有失偏颇，也有点不切实际。坚持党委和政府主导，是由中国历史文化传统、当代中国政治优势、制度优势等决定的，更是由全球范围内社会发展的基本格局所决定的。在全球发展格局中，各国执政党和各国政府仍然是社会前进的火车头，官员依然是人类政治列车的驾驶员。
（二）必须加强和改进群众工作
端州特别注意密切党委、政府与群众的联系，不仅注意党组织的全覆盖，注意政府工作的民主化，而且能够充分发挥各种传统政治机构、政治组织、社会组织、党派团体的作用，高度整合机关企事业单位的各种资源，开辟了相关领导和专业人士挂点基层，到街道、社区综治信访维稳中心上班，进驻难点重点村以及进行网络“大走访”开门评警等联系群众的新渠道，创造了共建共管等新形式，组建了多元化的志愿者工作队伍，使社会管理真正形成了党政主导下社会协同、公众参与的良性治理格局，收到了显著成效。胡锦涛强调，要坚持贯彻党的群众路线，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面；[16]习近平强调，加强和创新社会管理，要把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节[17]。端州的经验表明，加强和改进群众工作，永远和人民群众在一起，创新社会管理就有了力量的源泉。
（三）必须把工作重心放在社区
近年来，端州不仅尽力以各种方式把区、街道各个部门以及辖区内各机关企事业单位的关怀送进社区，而且以社区党建工作为龙头，从社区办公活动场所、网络平台建设等入手，建立健全各种社区工作制度，加强社区工作人员队伍建设，把社区各种传统组织以及新建立的组织的作用发挥到极致，把各具特色的社区活动开展得如火如荼，以强化社区民生服务改善社区管理，坚持关口前移，努力把矛盾化解在基层，终于创造了全区90.9%的社区被评为省“六好”平安和谐社区的可喜成绩。在已发生“单位人”向“社会人”转变的今天，社区是社会的基本单元，是人们的生活共同体，是社会和谐的基础；保障和改善民生的平台在社区，维护国家和社会稳定的根基也在社区。实践证明，社会管理创新，工作重心应该落在社区，必须落在社区。
（四）必须坚持从本地实际出发
端州在经济上属于珠江三角洲的欠发达地区，但历史悠久，人文底蕴深厚[18]。由于经济原因，他们难以马上移植珠江三角洲发达城市发展社工、实行购买服务的经验，直到现在未能引进一个具有执业资质的专业社工；但利用传统政治优势和本地人文优势，他们又从党建引领、政府负责、共建共管、“准社工”加“义工”等角度找到了社会管理方式创新的切入点和突破口。当下广东已经取得执业资质的专业社工为数甚少，仅集中在珠江三角洲几个待遇优厚的最发达地市；我省当前社工队伍建设的最大难题，是幅员辽阔的其他地区，普遍没有能力吸纳专业社工人才。端州的“准社工”是社工人才奇缺条件下的新创造，当前及以后一段时期内适应于广东的绝大多数地区。当然，长远地看，端州也需要把专业社工队伍建设摆上重要位置。
（五）必须统筹经济与社会发展
“十一五”期末，端州生产总值105亿元，人均地区生产总值比2005年增长93.3%；城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别比2005年增长66.7%、45.6%。“十一五”期间，区级财政在教育、医疗卫生、社保就业等民生事业方面的支出是“十五”时期的3.1倍，新增的被征地农民养老保障和城镇居民医疗保险参保率均居全省“试点”之首。汪洋书记5月端州调研以来，端州又在全区开展了“解放思想，务实创新，努力建设成为能够代表珠江三角洲科学发展成果的城市”大调研大讨论活动，社会管理方式创新被列入大调研大讨论活动的主要内容之一。可见，端州社会管理方式创新成效显著，从战略高度上看主要在于端州能够坚持以科学发展观总揽全局，坚持以人为本，通过转型升级实现经济的又好又快发展，在突出不同时期工作重点的同时统筹全区经济社会发展。
（刘小敏为本报告执笔人兼本研究课题组组长；副组长左晓斯系广东省社会科学院社会学与人口学研究所党支部副书记、研究员；成员李娟系广东省社会科学院青年学术研究中心副主任、助理研究员，刘丽芳、张彦霞系刘小敏所带的广东省社会科学院2009级研究生，张桂金系刘小敏所带的广东省社会科学院2010级研究生）
【注释】
[1] 指自治好、管理好、服务好、治安好、环境好、风尚好。
[2] CEPA（Closer Economic Partnership Arrangement），即《关于建立更紧密经贸关系的安排》的英文简称。包括中国中央政府与香港特区政府签署的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、中央政府与澳门特区政府签署的《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。
[3] 俞可平、李庆英：《走向善政和善治之路》，《北京日报》2005年10月18日。
[4] “三无”指无址办公、无钱办事、无人理事；“三有”指有人员、有经费、有场所。
[5] 平均面积194平方米。有的面积较大，如城北街道的睦民社区综合服务大楼总面积1700平方米，由区财政局无偿提供，区政府投入100万元装修改造而成。
[6] 指机关事业单位党员在接受机关事业单位党组织管理的同时接受社区党组织的管理，以便更有效地发挥基层党组织在基层社会事务管理与服务工作中的总揽全局作用、战斗堡垒作用和先锋模范作用。
[7] 全区共配备社区专职党务工作者66名，平均年龄34岁，大专以上学历占近70%。社区专职党务工作者一律按定岗定额原则落实工资福利待遇，按政策解决养老、医疗等社会保障问题。
[8] “十一五”以来，全区选派社区党组织、居委会主要领导到华南师范大学南海校区参加脱产培训1期，50人次；选派社区干部到区委党校参加集中培训4期，329人次；社区在职干部参加大专、本科学历教育45人，学费由区财政报销50%。
[9] 如城东街道综治信访维稳中心成立以来，共受理各类信访案件、矛盾纠纷36宗，处理完结35宗，成功率97%；18个社区群众工作站受理各类纠纷71宗，处理完结68宗，成功率95.8%。
[10] 该局先后获得全省追逃工作先进单位、全省公安机关“厅长论坛”先进集体等称号，其出入境办证大厅被省厅评为“省级文明窗口”，刑侦大队等四个单位被省厅授予“广东省公安机关基层所队执法示范单位”。
[11] 区法院派法官进驻难点村从维护村民合法权益入手依法化解矛盾，维护社会稳定，也引起了媒体的关注。2011年5月30日，《法制日报》记者曾深入端州就此进行专题采访；6月17日，《南方日报》已就此抢先报道。
[12] 例如，城东街道成立了接近1000人的党员志愿者、青年志愿者、老人志愿者、巾帼志愿者、红领巾志愿者队伍。2010年组织的医疗卫生、综治普法、水电维修、教育关爱、大学生社区实践五支党员志愿专业服务队伍，队员由共建单位111名专业人士和有一技之长的大学生党员组成。近年来，城东开展志愿服务活动12000多件次，向困难群众送温暖500多人次，为生活困难群众捐款捐物价值近6万元，帮助250多名下岗职工实现了再就业，志愿者参与各种服务的时数达到2万多小时。
[13] 端州的城东、城南、城西、城北四个街道所辖66个城市型社区均设居委会。随着黄岗、睦岗两个镇的建制改为街道，所辖22个乡村型社区原来所设村委会，现在正在改建为居委会。
[14] 有居委会干部反映，现在社区样样东西都要上墙，某社区办公场所有300多平方米，但在墙上还是挂不完；安全事故等要追究责任，综治维稳、计划生育等是一票否决。另外，社区应付上面检查、汇报、参观多，让人经常感到力不从心。
[15] 有位不愿透露身份的同志这样描述居委会干部的现状：“白加黑，五加二，（指没日没夜的工作，星期一到五以及两天双休日都工作）责任特别大，权力特别小，收入特别少”。
[16] 徐京跃、李亚杰、周英峰：《胡锦涛：扎扎实实提高社会管理科学化水平》，新华网2011年2月19日。
[17] 徐京跃、李亚杰、周英峰：《习近平：群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作》，新华网2011年5月23 日。
[18] 广东广西人都知道，“先有广信，后有两广；先有端州，后有肇庆”。广信即今肇庆。有广信后，广信以东便为广东，广信以西便为广西。端州2004年被授予“中国砚都”称号，2011年端砚入选“岭南文化十大名片”。