一、备案制
证券服务机构，即在证券市场上为证券投资者提供信息认证服务、为证券发行和上市出具相关法定文件，发挥市场“看门人”作用，以保证证券品质的服务性机构。其范围包括证券法第160条列举的从事证券服务的会计师事务所、律师事务所以及从事证券投资咨询、资产评估、资信评级、财务顾问以及信息技术系统服务的各类机构。证券服务机构作为证券市场的重要组成部分，承担着核查验证、专业把关的“看门人（gatekeeper）”[1]法律职责，发挥着平衡证券市场主体之间信息不对称，降低交易成本的作用。在本次证券法修订之前，相关机构从事证券服务业务，必须经证券监督管理机构和有关主管部门批准。在注册制改革的背景下，为推进证券服务业务进一步市场化，经本次修订，除从事证券投资咨询服务业务需要经证券监督管理机构核准以外，其他证券服务业务均实行“双备案制”。[2]证券服务业务备案制的产生有其深刻的理论基础和制度价值，在适用中只有准确把握其法律性质，才能更好地实施。
（一）产生背景
长久以来，我国证券服务业务实行严格的准入制度，这在一定程度上造就了“寡头市场”的形成。根据证监会官网公开信息显示，近年来涉及证券服务机构的行政处罚不在少数，理应承担“看门人”角色的证券服务机构反而成为委托人违法违规的“帮凶”，不少知名机构如大成律师事务所、银信资产评估有限公司、大信会计师事务所等都受到了证监会的处罚。但是这种行为却屡禁不止，仍然有不少证券服务机构触碰法律红线。虽然证券服务机构较为重视其“信誉资产”，但是在之前审核制准入模式下，单纯的行政处罚或市场信用记录似乎并未起到较好的证券市场治理效果。在金融市场不断开放和发展的今天，我们需要为证券服务市场注入新鲜的血液，发挥市场机制作用，让市场自行选择。只有经历市场化的大浪淘沙，才能真正地增加证券服务业务有效供给，促进证券服务市场乃至证券市场的良性发展，让证券服务机构更好地扮演“看门人”角色。
备案制改革是对国务院推进的“放管服”改革在金融领域的践行。在本次证券法修订以前，所有证券服务机构均采取审批制的准入模式，这不仅增加审核部门的工作量，且行政机关粗放式的管理模式往往导致其在审批中忽略重要信息，而且行政机关在审批完成后对证券服务机构的监管存在一定松懈。基于此，立法者借本次证券法修订中准入模式的改革，将证券服务机构的事前审批为主转变为事后监管为主，强调行政机关的事后监管职能，以便更好地为金融市场发展保驾护航。
此外，证券服务业务准入门槛的降低是实现金融服务业开放的重要环节。在保证国内金融稳定的前提下，运用服务贸易总协定中的“不对称原则”，逐步开放市场，使国内的证券服务机构能够积极参与国际市场竞争，并在竞争中提高自身实力，与国际金融市场接轨，有利于培育良性的市场竞争氛围，有助于推进我国金融市场的国际化。
（二）理论基础
证券服务机构作为证券市场的中介，其扮演着证券市场“看门人”的角色。科菲教授在《看门人机制：市场中介与公司治理》一书中对看门人下了准确的定义：那些以自己职业声誉为担保向投资者保证发行证券品质的各种市场中介机构。他指出这种声誉中介（reputational intermediary）的运行机制和看门人拥有声誉资本的原因在于：“他们将自己的剩余资本借给或抵押给公司发行人，从而投资者或市场能够据此信赖公司发行人的信息披露和证券品质，他们是市场中的重复交易者，已经在市场中经营多年，服务了大量客户。”[3]
声誉资本只有在充分竞争的市场中才最能凸显其作用。但是近十几年来，看门人机制却表现出其在实际运行中的局限性。譬如，2001年美国安然事件、资信评级机构在2008年国际金融危机时期的集体渎职、国内诸多证券服务机构长期以来为上市公司出具虚假文件等。在察觉到看门人机制失效的情况后，世界各国均采取相应措施，比如美国2002年通过《萨班斯—奥克斯利法案》，奥巴马政府的一揽子金融计划，英国在2008年金融危机后改革FSA并发布了《2012年金融服务法草案》等一系列法案和文件，都有利于加强各国对资信评级机构、会计师事务所、律师事务所等机构在从事证券服务业务时的监管，以解决“看门人机制”失灵问题。具体到我国，正是因为长久以来我国证券服务业务市场的准入门槛较高，行政处罚力度较小，部分证券服务机构不惮于行政处罚和声誉资本的损失，仍然违规操作。本次证券法修改，不仅改革了证券服务业务的准入模式，为证券服务市场带来源头活水，以此加大行业内部竞争和淘汰力度，实现证券服务机构的宽进严出，还提高了对证券服务机构违法行为的处罚力度，提高了相应的行政处罚和事后监管力度，有助于提高证券服务机构对声誉资本重视程度、促进证券服务市场的良性发展、降低“看门人机制”失灵程度。
（三）制度价值
证券创新的复杂性增加了风险管理的难度，证券创新的高流动性增加了金融系统的不稳定性，政府过度监管不仅容易增加交易成本，而且干预市场机制作用的发挥。从我国以往“监护式监管”理念指导下的审批制实践来看，由于各证券服务机构的具体职能不同，证券法难以做出具体的审批管理办法，只能授权监督管理机构和有关主管部门制定审批管理办法。这不仅增加立法成本，而且证券服务市场本身的市场机制难以有效发挥，导致市场运行效率低下。因此，证券市场的有效运转应该坚持适度监管的理念，有效发挥市场本身的作用。
法律以社会为基础，制度的变革应服务于社会发展的需求。实施备案制，并非降低标准，而是顺应市场化发展要求，刺激行业适度性增长。实施备案制也并非放松监管，而是改变监管方式、强化监管力度，强化证券服务机构主体的合规操作意识。备案制的实质是将监管重心从事前监管转变为事中和事后监管，加大违规操作行为的处罚力度。宽进严出的监管理念和制度设计有助于增强证券服务机构自我规范、自我意识提升，努力提升自身的业务水平和执业能力，遵守职业道德、加强内部控制、强化风险意识、确保执业质量；有助于证监会获取证券服务行业真实信息，从而开展有针对性的风险监测与预警工作，提高监管效率。
（四）法律性质
证券服务机构从事证券服务业务的备案管理，是证券法吸收“放管服”改革精神、深化推进简政放权的重要体现，也是创新监管机制、全面实施注册制的立法配套机制。与此同时，为降低证券服务行业的准入门槛、促进公平竞争，备案管理也是证券法夯实证监会对证券服务机构从事证券服务业务实施“功能性监管”的具体化措施，体现了“放开前端、管住后端”的监管思路，证监会的职责将回归市场以自律为主的监管本位。
证券服务机构备案属于“事后备案”“告知性备案”，而非行政许可的法律性质。[4]证监会对证券服务机构的监管应助力于市场回归理性，强化事中事后监管。近年来A股市场欺诈发行、财务造假丑闻频现，部分上市公司被证监会查处，相关证券公司、会计师事务所、律师事务所等证券服务机构也因未尽勤勉尽责义务遭到处罚。不仅如此，注册制改革将引发证监会、交易所、服务机构等市场参与主体角色和职能嬗变。证监会前端实质审核的权力“隐退”，仅监督证券交易所的审核工作。证券交易所作为自律管理组织，以发行人、服务机构提供的相关信息披露文件为基础，负责审查申请文件的真实性、准确性、完整性，并通过公布问询的方式接受市场的监督。证券服务机构作为上市文件的第一道把关者，承担事实上的实质审核权。基于公共监管者的角色定位，证监会与证券服务机构对证券市场均具有监管职能，证券服务机构作为证监会监督证券市场的触角，对发行人的证券质量具有背书的作用。证监会通过压实证券服务机构“看门人”的法律地位，有助于更好地保障证券市场有序运转，保护投资者合法权益。因此，实施备案制有助于提升证监会监督证券服务机构的内在激励，落实规范证券市场的监管职责，集中精力加强查处和惩处违法行为，增强和重振投资者对市场的信心，实现保护投资者合法利益的终极目标。
（五）完善备案制实施的配套措施
证券服务机构种类繁多，为便于证券服务机构高效、便捷完成备案，提高监管工作的针对性和有效性，需设定相关规则保障备案制的实施，进一步完善备案制实施的配套措施。
1.夯实证监会功能性监管定位(https://www.daowen.com)
备案制的实施为应对当前证券服务行业监管困境提供新的契机，在控制风险的前提下降低市场准入监管，将监管重心后移，着重准入后的动态监管，强化对违规行为的适时监管和处罚，达到鼓励证券服务创新、激发市场活力的目的。
备案登记制的实质是形式审查，由资格准入的审核批准转变为备案登记，监管部门只对申请文件的完整性和真实性进行合规性核查，不再对申请文件的内容做实质性审查。为便于证券服务机构完成备案要求，应明确证监会的功能性监管定位，贯彻事中、事后的监管理念，进一步落实备案规则，简化备案程序，并结合现代信息技术，实行全国联网和类型化管理等举措，发挥信息在监管中的功效。以备案登记申请文件为例，其备案内容主要包括证券服务机构及其从业人员的职业能力和职业素养。证券服务机构应对其是否受过行政处罚、纪律处分、行业惩戒以及监督管理等情况进行备案。从业人员应对其职业能力、有无刑事犯罪、是否受过行政处罚等职业征信情况进行备案。
应积极完善备案信息共享机制。目前证监会监管科技3.0建设工作业已全面铺开，为督促证券服务机构归位尽责，着力提升监管工作的针对性、有效性，强化风险导向性问题意识，缓解监管低效的困境，证监会及证券服务行业主管部门应当充分发挥现代信息技术的互联互通功能，健全备案信息共享机制，提升科技监管水平。结合证券服务业务特点和风险控制要求，协同人民银行征信中心、国家企业信用信息公示系统获取证券服务机构及其从业人员的征信信息，保障信用信息获取的准确性、真实性、便捷性，并通过全国信用信息共享平台建立证券服务行业公共信用信息数据库。基于此，能够降低证券服务机构“自证清白”的形式化要求，实现高效信息披露、信息公示，以及异议处理和联合惩戒等功能。同时，备案信息共享机制也将助益于完善行业统计监测信息以及其他有利于规范和优化行业环境的相关信息服务。
2.限制公权力对证券服务市场主体的过度干预
市场的虚假繁荣、熔断机制的失败尝试、违法现象的屡禁不止、违规操作行为的层出不穷，都表明证券市场有效治理机制的缺失。证券市场的治理应当遵循市场规律，证券监管应当从“全能型”向“有限型”的权力结构转型，发挥市场在资源配置中的决定性作用，制定符合市场快速变化的管理规则，以推动证券市场的发展。涉及系统性风险和公共利益而依靠市场自发作用难以约束的领域，行政监管应适时到位。相反，对于行业自律和市场机制能够较好发挥作用的领域，法律规则的配置比重可相应降低。
证券发行注册制背景下，证券服务机构的工作重心从服务证监会向服务证券投资者转变。发行人是否充分履行信息披露义务，不再经由证监会实质审核，而是交由市场投资者依靠市场机制对发行人的资产情况、证券质量、投资价值做出判断，投资者在其自担风险与利益保护之间能否实现真正的平衡则主要依靠证券服务机构“看门人”作用机制的发挥。证券服务机构应为投资者提供信息收集、加工、传输和验证服务，确保信息披露的真实、准确与完整，则需要形成以证券服务为核心竞争力的证券服务市场。
在“放管服”的政策背景下，应厘清政府与市场的关系，发挥“市场晴雨表”的功能。[5]让政府的归政府，市场的归市场，既激发市场的微观活力，又做好政府的宏观治理。注重行政监管部门与行业协会的协同监管功效，创造良好的外部环境。划分证监会与证券交易所的具体职能，证监会的监管权力更多地下放至证券行业内部，应当赋予自律监管部门特定的监管权能，以增强其职能发挥的独立性。赋予证券交易所实质审核权，及时监督上市公司的行为，审核会计信息披露报告的质量；授予其公开批评、警告以及公开处罚等适当的处罚权，以提高证券交易所的震慑力，达到市场监管的目的。
3.优化证券服务机构行业自律管理
如何让证券服务机构既能加强自律，又能在市场上发挥应有的“看门人”作用，提高市场的运行效率，是目前我国迈向成熟证券市场法治亟须解决的问题。
由于证券市场存在监管主体分工不明、政府监管难以克服其刻板性和滞后性等弊端，在以政府主导为核心的传统监管模式下，自律监管发挥效用的空间较少。而在简政放权、放管结合、优化服务改革的政策基调下，证券服务机构自律治理具备的灵活性和及时性得以显现，能够更全面、细致地维持证券行业秩序，充分保护投资者权利。比如，在备案制下，行业协会对资信评级机构的监管着重强调评级机构的独立性、透明度、利益冲突、评级程序规范等，要求信用评级机构进行充分信息披露，便于市场各方对信用评级机构的评级质量、评级技术、人员配备、从业经验等做出比较和判断。[6]备案制并不意味着对评级机构监管的放松，反而对评级机构业务实施提出了更高的要求，而对这种要求的监管可由证券服务机构行业自律治理发挥一定的作用。
综上，证券服务机构自律治理的适应性与多样性能够保障资本市场的灵活性，[7]能够准确、快速地分析市场动态，及时确定治理方法，充分调动市场活力，有助于促进股市健康发展和应对行业乱象。证券服务机构作为贴近市场、了解市场的“前线阵营”需要明确自身定位，探索出一条以保护投资者权益、维护市场秩序为目的，能够解决市场乱象的、更加符合市场规律的、灵活且全面的发展道路。因此，证券服务机构是市场的第一层把关者，相对于行政监管而言，其与发行人、上市公司等的接触更加便捷，发挥证券服务机构行业自律监管的主动性和积极性作用，有助于实现其对行政监管的有效协助，发挥证券市场自律治理的效果。
4.明确证券服务机构的职能与责任
政府职能转变使得作为证券市场看门人的各类服务机构迎来空前机遇，同时也面临巨大挑战。就机遇而言，投资者判断证券的价值将更加依赖于服务机构对发行人信息的审核、校验，且注册制背景下审核流程加快，证券服务机构自然也会获得更多的商业机会。就其面临的挑战而言，证券服务机构具有核查发行人信息披露是否真实有效、审查公司是否达到证券市场准入门槛和保证拟发行证券品质的职能。然则如何压实证券服务机构“看门人”的职责，如何确保其能够勤勉尽责，切实发挥核查把关作用，是稳步推进备案制改革的关键。对此，可参照美国萨班斯法案（Sarbanes-Oxley Act，SOX法案）的规定，[8]做好以下几个方面工作：
一是强化服务质量控制建设。各类证券服务机构应严格按照职业标准，运用专业的技术手段对发行人和上市公司财务状况等指标进行严密谨慎的审计，必须确保提供证券服务过程中的每一项数据信息的真实准确，并且在提供证券服务的过程中，要始终秉持怀疑态度，严格按照执业准则与规范开展工作，对各种可能性干扰因素都应该时刻保持警觉，力求审查工作的准确性。
二是提高执业能力与职业道德水平。公开信息披露是监管的核心领域，独立性是服务机构对外提供服务之本。故此，要求证券服务机构在履职过程中应当树立合规意识，提升执业水平，强化信息披露，强化勤勉尽职能力，以助推资本市场的有序发展。具体而言，证券服务机构应对信息披露过程严格把控，严守中立，谨慎审核文件，在核准发行人重要合同等发行文件时，必须经过切实调查，确保出具文件或核准文件过程的完整性、合法性，确保信息披露的真实性、准确性，也要保证自己出具的文件经过合理的调查、认证，恪尽应有的注意义务，避免实质审查流于形式。切实提高执业能力，加强职业道德的培养与考核，从根本上改善诚信环境，推动行业发展。
三是明确各类证券服务机构的权限范围，避免权能交叉导致的效率低下。有业务联系的证券服务机构之间要尽可能地配合协作，不能轻率地引用其他证券服务机构的意见文件并以此为不承担责任的借口，即对于其他证券服务机构的文件也需要进行一定程度的实质审核。整个证券服务行业应当形成一个完整的实质审核体系，力求全面监督和规范发行人、上市公司等证券市场主体的行为。