证券服务推行严格审查机制
此次证券法修订对证券服务机构制作、出具相关文件提出总括性要求，即应当履行勤勉尽责义务、核查验证义务、资料保存义务。细化证券服务机构的责任，加大对违规行为的处罚力度，一方面，提高对证券服务机构的行政处罚幅度，由原来最高处以业务收入五倍的罚款，提高到十倍，情节严重者并处暂停或者禁止从事证券服务业务等；另一方面，增加了承担民事责任的概率，确立了投资者服务机构作为代表人进行集体诉讼的制度，鼓励虚假陈述案件受损失的投资者积极索赔。
近些年接连查处的证券服务机构IPO违法违规案件以及“联合行骗”现象无不打破了投资者对证券市场的信心，也破坏了证券市场秩序。正如有学者认为：“会计师的证明和律师的法律意见书作为导致经济损失的工具，比凿子、撬棍更为厉害。”[9]因此，推行严格责任的目的是希望通过证券服务机构对证券欺诈等损害投资者利益的行为负责，加大违法成本，倒逼服务机构勤勉履行“看门人”职责，基于投资者诉求，客观中立地核验发行人信息的真实性、准确性和完整性。
（一）强化信义义务
勤勉尽责，意指忠实履行职责、尽心尽力、谨慎周全地工作。核查验证义务，即以有效的方法和手段，通过一定的程序核对、检查、验证自己所制作的文件资料内容的真实性、准确性、完整性，防止和避免自己制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。为保证证券服务机构勤勉尽责，需强化证券服务机构的“声誉约束机制”，证券服务机构作为证券市场的重复博弈者，以声誉为发行人担保，保证发行人证券品质及信息披露准确。[10]声誉资本是企业给社会公众留下的综合印象，是企业最强大的软性竞争力。现实中，行业自律缺乏且中介机构职责划分不清，加之看门人的收益来自于发行人而并非普通投资者的现实，若看门人从客户（发行人、上市公司）处获得利益大于其声誉价值，出于“理性”，则会选择牺牲声誉价值，追求从客户处获取的经济价值。故需对看门人施加严格法律责任约束，以弥补声誉约束的不足。[11]
第一，核查保密义务。证券法第162条贯彻严格审核治理理念，对证券服务机构关于“客户委托文件、核查和验证资料、工作底稿以及与质量控制、内部管理、业务经营有关的信息和资料”的核查保密义务提出了更高的执业要求。一方面，涉及对证券发行人、上市公司等主体的数据安全保护，同时有助于监管部门审查。另一方面，涉及对证券市场投资者个人信息的保护。我国民法典第111条虽规定了民事主体个人信息受法律保护，但仅为概括性的授权保护，对证券市场投资者个人信息保护缺乏可操作性。[12]严令证券服务机构及其工作人员应当依法为投资者的信息保密，不得非法买卖、提供或者公开投资者的信息。这一规定决定着投资市场的质量和风险状况，影响投资者的投资心态和热情，对于证券市场的活力有着深远的影响。
第二，勤勉尽责义务。信息不对称理论阐释了证券服务机构勤勉尽责义务的重要性，即证券交易中的信息优势方易利用其优势地位，提供虚假、遗漏、过时、误导的信息，使处于信息劣势的投资者基于合理信赖做出投资决策。对此，解决证券市场信息不对称的途径为：采用一定机制使证券投资者获得更多信息，或激励优势方说真话。[13]勤勉尽责是证券服务机构执业的内在要求，而证券服务机构勤勉尽责的实现是辅助行政监管、规范市场秩序的重要途径。证券服务机构利用自己的灵活性和信息获取的快速性等优势实现对上市公司的第一手监管，对公司的经营状况、财务情况、盈利能力情况、禁止情形和公司申请发行股票有无违法性、违法行为等问题进行审查，确保其真实性。就发行人、上市公司信息披露而言，通过看门人机制，可以有效降低融资成本，向市场彰显公司的内在品质，赢得投资人的信赖和投资意向。因此，证券服务机构应加强自我约束，勤勉尽责，提升证券服务行业的质量和能力；应严格守则、遵守监管程序、履行注意义务，发挥其对证券市场进行辅助监管的职能。
综上，注册制下监管权力由政府过渡到市场，而有效市场理论成立的一大前提为市场参与者获得市场可得信息的成本为零。真实、准确、完整的信息披露是有效市场理论发挥作用的关键。证券服务机构作为投资人与发行人的纽带，信誉是其立于证券市场的重要资产。作为理性的经济人，无论是律师、会计师还是其他证券服务机构，均会选择诚信尽责，以维护其市场地位换取更多的市场利益。
（二）健全法律追责机制
“在注册制改革背景下，投资者将过度暴露于市场，唯有责任的加重方能避免市场不完全给投资者带来的伤害。”[14]强化民事责任、提高处罚力度，是注册制的内在要求，有助于在一定程度上遏制证券服务机构执业过程中的违规行为，对于提升上市公司质量、提高证券服务机构服务能力以及维护市场秩序有较大意义。对此，证券法第163条已做出合理的制度安排。
1.明确不同主体的责任划分
证券服务机构的法律职责配置存在两种方式：第一种，对损失发生有过错的，提供发行或上市服务的所有证券服务机构应对投资人损失承担连带责任，符合证券法保护投资者的立法宗旨。但在实践中，基于证券业务的复杂性，注意义务成为证券服务机构承担责任的结果而非前提。第二种，以公平分配责任为原则，依主观过错决定中介机构的责任承担，不存在共同侵权时，采取与过错相适应的比例责任。但实践中，中介机构责任交织难以划分，美国之所以能采取区分责任的基础在于过失责任保险体系。[15](https://www.daowen.com)
证券服务机构既是资本市场的参与者，同时也是发行人、上市公司与投资者之间的联结者。在证监会“严进”的核准制框架下，证券服务机构扮演更多的是协助发行人应对审批、通过审批的角色。受利益驱使证券服务机构未勤勉核验发行人的相关材料、督导发行人信息披露，反而与发行人勾结串通损害投资者利益。那么，在“宽进”的注册制下，证券服务机构角色的“前台化”要求其承担更直接、更重的责任，但科以重任并不意味着对“公平正义”的背离。虽然“先行赔付制度”及严格的“保荐人牵头责任”有利于充分保护投资者的利益，但仍然需要明确中介机构之间责任分担的相关规则，否则可能造成证券服务机构之间过错与责任的不匹配。
目前A股实行“保荐人牵头责任”制度，保荐机构组织协调证券服务机构及其签字人员参与证券发行上市的相关工作。《保荐人尽职调查工作准则》规定，对发行人有中介机构及其签名人员出具专业意见的内容，保荐人也应结合尽职调查过程中获得的信息对专业意见的内容进行审慎核查。由此看来，注册制下若发行人虚假陈述，理应由保荐机构承担因牵头责任所带来的主要责任。而对会计师事务所等各类证券服务机构的责任，应与其承担责任大小、承揽业务所得金额相对应。比如若发行人造假财务报表，对此会计师事务所要承担较大比例责任，再结合其违规收益额度来确定其赔偿责任大小。如此才能引导市场主体归位尽责，证券服务机构才能成为发行人信息披露真实性的担保者，而不是发行人虚假陈述的包庇者。
2.加强行政处罚力度
注册制改革一方面降低了企业股票发行成本，促进了金融效率；另一方面却将投资者置于信息披露质量良莠不齐的境况中。保护投资者利益为价值依归的证券市场中介机构应发挥“看门人”作用机制，助力投资者核验发行人信息。然而，实践中不少服务机构未尽勤勉尽职义务，偏离了“看门人”角色本位，选择牺牲投资者利益而与发行人“同流合污”。对此，欲使证券服务机构理性回归“看门人”本位，须首先从制度根源入手，加强对违规行为的行政处罚力度。监管部门应加大对证券服务机构及相关专业人员的惩罚，针对违反行业准则、隐瞒内部控制缺陷、粉饰相关信息和虚假披露信息等行为给予严厉的处罚。其次从立法上廓清证券欺诈民事诉讼障碍，同时加大行政执法力度和刑事惩治力度，以提升违法违规成本，完善责任约束机制。最后通过采取相应措施来营造自由竞争的市场环境，方便投资者查询其行业信誉与职业能力，形成对证券服务机构的有力约束。唯有如此，方能使证券服务机构从迎合发行人顺利发行股票的“帮凶者”理性回归为保护投资者利益的“看门人”。
本次证券法修订大幅提高证券服务机构违法成本，对会计师事务所、律师事务所以及从事资产评估、资信评级、财务顾问、信息技术系统服务机构的证券违法违规行为，罚款由业务收入的一倍以上五倍以下上升至一倍以上十倍以下，没有业务收入或业务收入不足50万元的，处以50万元以上500万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的罚款由3万元以上10万元以下上升至20万元以上200万元以下。此举意在减少上市公司违法行为，有助于提升资本市场整体质量。
3.强化民事赔偿责任
近些年证监会增大了对股票市场不合规活动的监督管理力度，对违反有关规定的发行人、上市公司、证券服务机构等市场主体进行处罚。现行的处罚措施主要包括：罚款、暂停执业、吊销资格以及刑事处罚等，但投资者的民事赔偿却久未见成效。为此，应当健全和落实民事追责机制，在明确投资者享有法律索赔权利的同时，注重对违规人员具体民事赔偿责任的追究。另外，应健全民事诉讼机制，保障投资者可以利用法律渠道保障自身正当权益。本次修订还明确了证券服务机构的民事责任。即为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告及其他鉴证报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，如有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，除能够证明自己没有过错外，应当与委托人承担连带赔偿责任。
4.提升刑事处罚力度
目前证券服务机构的违法违规行为与责任的弱化存有直接关联。在注册制下，证监会由“审”到“监”的角色转化，监管方式由“事前”到“事中”“事后”的推移，权力由“政府”到“市场”的不断过渡，一定程度上赋予证券服务机构更多的权力空间，而与权力增加相对应的是责任的加重。[16]但同时要防止过度惩戒给服务机构带来的“极刑”考验。[17]因此，在注册制下投资者将过度暴露于市场，唯有归责的强化与责任的加重才能避免市场不完全给投资者带来的伤害。而刑事责任是最有效打击信用交易违法犯罪行为的制度安排，应当纳入规范证券服务机构违规操作行为的考量范畴。
证券服务机构责任约束机制的完善，应当建立民事责任、行政责任、刑事责任三者良好衔接的责任格局。要进一步优化民事责任、行政责任、刑事责任的立法和执法理念、方式。针对行政执法机关“以罚代刑”问题，应加强公安机关与行政执法机关的协作，明确行政违法与刑事犯罪的认定标准，提升证券服务机构刑事犯罪的处罚力度。