二、举报人制度
新证券法第176条规定了举报人制度，这是首次在证券法中对该制度进行规定。举报人制度正式入法，不仅表明了中国证监会继续推进举报人制度建设的决心，也为今后更多配套措施的出台和完善提供了法律基础。举报人制度对加强证券监督，推进证券法律实施，落实公民宪法权利具有重要意义。证券举报人制度是我国证券监督管理机关行使国家行政管理权的重要补充部分，有利于更好地规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益。2020年中国证监会发布7号公告，重新修订了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》，进一步细化了证券举报程序，扩大有奖举报的适用范围，提高了有奖举报的奖励额度。尽管在制度构建上大体变化不大，但也在一定程度上体现了中国证监会对举报人制度的重视，这使得举报制度在中国证券市场上的深入应用成为可能。
（一）举报人制度在我国证券监管中的运用
我国对证券期货违法行为举报人制度的探索最早可以追溯至2001年中国证监会发布的《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为的通告》（以下简称《通告》），全文共6条。《通告》旨在鼓励知情人举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为，“严厉打击证券期货诈骗和非法证券期货交易行为，维护证券期货市场正常秩序，切实保护广大人民群众的合法权益”。在举报人激励方面，《通告》根据举报的证券期货诈骗和非法证券期货交易行为所涉及的“金额大小、人员规模和影响大小”，分别规定了“不高于3000元”、“不高于20000元”和“可予重奖”三档奖励。
2014年，中国证监会出台了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（以下简称2014年《暂行规定》），在《通告》的基础上，从举报受理、举报答复、举报信息的保密与管理和举报奖励四方面搭建举报制度的基本框架。在举报受理方面，确定了“证券期货违法违规行为举报中心（以下简称举报中心）负责举报的受理、审查、提请调查、举报奖励等工作”，除举报中心外，中国证监会的派出机构也可以受理和处理举报工作。同时还明确了举报应当符合的条件；在举报答复方面，规定了受理人答复责任；在举报信息的保密和管理方面，细化了举报人信息的管理方式举报工作人员的义务；在举报奖励方面，将举报奖励限于内幕交易、操纵市场、信息披露违法和证券发行欺诈4类违法违规行为的实名举报。而奖励幅度较《通告》有所提升，具体来说，“经调查属实，已依法作出行政处罚且罚没款金额在10万元以上的，按罚没款金额的1％对举报人进行奖励；已依法移送司法机关后作出生效的有罪判决的，酌情给予奖励，奖励金额不超过10万元。对于举报在全国有重大影响，或涉案数额巨大的案件线索，经调查属实的，奖励金额不受前款规定的限制，但最高不超过30万元”。
在实践中，由于举报范围有限，举报奖励偏低，举报人保护不足等原因，举报人制度反响平平，并未发挥其应有的作用。我国证券市场上的举报人制度仍处于较为初级的阶段，关于举报人激励和保护的规定不到位，不完善，甚至不符合举报人制度的立法逻辑，这是举报人制度在我国低效甚至无效的重要原因。我国证券市场要想真正发挥举报人制度的作用，就应当在制度构建上遵循奎谭规则，构建“罚没款分成机制”。同时也要积极探究举报人制度存在的合理性和必要性，为举报人制度的实施扫除理论障碍。而当代证券举报人制度又以美国为主要代表，了解其相关规定并学习借鉴，对于完善我国的证券举报人制度，巩固举报人制度的立法成果大有裨益。
（二）举报人制度溯源
举报人，又称为吹哨人（Whistleblower）或检举人，是指拥有关于违法活动的信息并将该信息进行报告的人[20]。举报人制度就是围绕举报人的激励和保护问题而建立起来的一套制度。该制度起源于安格鲁撒克逊（Anglo-Saxon）的立法传统，最初是鼓励自然个人协助国王起诉并分享罚金作为奖励，表现为罚没款分成令状（writ Qui Tam），后来演变为鼓励私人参与执行公共事务并分享执法成果的奎谭规则（qui tam），成为普通法的一部分。在执法力量不足的英国和美国殖民地，政府往往通过与私人部门合作，将执法罚款与私人分享以实现私人帮助国家执行公共事务的目的，这也被称为“罚没款分成机制”而成为政府执法机制的重要补充。[21]因此，奎谭规则具体表现为“罚没款分成”。
最早将“罚没款分成机制”成文法化的是美国1863年《反欺骗政府法》（False Claims Act，lse），该法针对美国政府供应商的欺诈行为，规定拥有相关信息的个人可以以政府的名义起诉，并承诺给予判决金额的部分作为奖金，且保护个人免受报复。直到1983年，美国最高法院在判决中第一次引入举报人的概念，并采用了“吹哨人”（the Whistleblower）这一形象的称谓，[22]举报人制度才开始被用来指代这种以“罚没款分成机制”为基础的公私协同执法制度。1986年，在里根总统执政期间，《反欺骗政府法》进行了大幅度修订，扩大了适用范围，时任参议员霍华德坦言，“建立在传统的‘诱之以利’和‘以贼捉贼’理念基础上的《反欺骗政府法》，是将恶棍绳之以法的最安全、快捷的方式。”[23]截至2013年，美国政府依据《反欺骗政府法》共收回389亿美元赔偿金，这一数额的70%即272亿美元是举报者参与政府对欺诈政府行为的索赔诉讼追回的。[24]此后，举报人制度广泛地应用于美国各个领域的法律中。
早在1988年《内幕交易和证券欺诈行为法》中就规定，向内幕交易举报者提供内幕交易所得的10%作为举报奖励。2002年，为了应对安然和世通财务造假的丑闻，美国国会颁布了《上市公司会计改革与投资者保护法案》（Sarbanes-Oxley Act，SOX，萨班斯法），其中保护财务欺诈举报人的反报复条款旨在打破企业员工沉默的僵局，鼓励知情员工举报。2008年金融危机再次暴露了美国金融证券监管体系的薄弱，金融监管急需改善。以此为契机，2010年奥巴马总统签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Act，多德-弗兰克法案），其中第922条对1934年《证券交易法》（Securities Exchange Act of 1934）作出修订，新增了名为“证券举报人奖励与保护”的21F条，该法的立法目的之一就是要“奖励举报不法行为，保护举报者”。[25]至此，美国在证券市场领域建立了一套较为完善的举报人制度，收效颇丰。根据美国证监会（以下简称SEC）的统计，自2011年8月以来，SEC共收到33300条举报信息。截至2019年，SEC共向67名举报人授予了约3.87亿美元的奖励，其中历史最高的举报奖励金额高达5000万美元。与之对应的，根据举报人提供的举报信息，SEC对外作出的罚金已超过20亿美元，其中追缴违法所得超过10亿美元。
美国举报人制度的建设是以举报信息、举报人奖励和举报人保护为核心的。从萨班斯法到多德-弗兰克法案，举报人奖励和举报人保护一直是升级完善的重中之重。证券举报人制度的基础是奎谭规则，具体表现为“罚没款分成”，主要是通过允诺与举报人分享罚款金额的方式，鼓励私人以举报的方式协助国家查处违法行为。其实质是私人参与执行公共事务，弥补国家的监管缺口，形成公私协同处理公共事务的局面，因此也是国家执法机制的重要补充部分。具体到证券监管上，举报人制度就是一种私人监督，其目的在于形成证券监管机关与私人共同监督的局面。但是，这里的私人监督只是作为证券监督中政府监管权的补充部分存在，证券监督的主力还是国家证券监督管理机关和证券自律监管机关。[26]私人监督作为法律监督的重要组成部分，其法律地位与作用不可忽视。私人监督就是第三人监视违法行为、收集违法信息、提供给国家机关，以便追究违法者法律责任的行为，对国家机关调查和追诉违法行为具有重要的辅助作用。英美国家普遍重视私人监督的重要作用，为发挥私人监督的功能建立了专门的激励和保护机制，举报人制度就是其中重要的一种。
（三）举报人制度的价值
举报是检测证券欺诈的最有效的方法。统计表明，举报有利于“更好、更早地获得有关公司欺诈的信息”。[27]举报人制度的价值在于其证券监管的效果，即打击证券期货违法性的激励效果、威慑效果和杠杆效果。这使得举报人制度作为我国证券监管执法中的重要补充部分具有必然性。
1.激励效果
证券违法是资源优势型违法，往往是处于优势地位的主体滥用其信息、资金优势从事违法行为。[28]例如，利用雄厚的资金实力操纵市场，或者是利用内部信息进行内部交易。因此，证券期货违法行为往往由专业人士操作，违法手段多样，形式复杂难辨，从而使其具有专业性、复杂性和隐蔽性的突出特点。证券监督管理机关作为外部监管者，很难在第一时间洞悉违法情况，主要原因是监管者与被监管者之间存在信息偏差。即使监管机关依靠专业调查和审计手段，依然难以在短时间内获取违法信息。
相比之下，内部知情人能够接触到内部信息，在违法信息的获取上具有天然优势。举报制度所起到的激励效果可以调动内部知情人协助证券执法的积极性，及时披露违法行为，从而缓解证券执法中信息不对称的困境。但是内部人士是否愿意揭发违法现象还受到其他因素的影响，例如公司的恶意解雇。因此，要激励知情人举报，不仅需要适当的激励措施，也需要充足的反报复措施。同时引导举报人本着对社会负责的观念关注企业发展，恪尽职守地维护正常秩序，及早披露企业的相关违法信息，成为证券监管者的有效支持者。[29](https://www.daowen.com)
2.威慑效果
举报人制度的威慑效果主要来自两方面：一是监管机关获得线索后制裁的可能性，二是违法信息被发现并举报的可能性，后者的威慑效果尤为显著。举报人制度能够调动私人监督的积极性，大大增加违法行为被举报的可能性，也就增加了监管机关制裁的可能性。总地来说，违法行为被发现的可能性越大，威慑效果越强。根据美国非盈利组织“纳税人反欺诈”为纪念《反政府欺诈法》实施十周年而撰写的报告称，虽然政府根据该法为违法者征收的罚款金额不过数十亿美元，但其威慑效果却相当于征收了数千亿美元。[30]
从更长远的角度来看，举报人制度的威慑效果有可能促进被监管公司的内部治理，培养金融自律文化。证券领域中有私人监督的存在，必然会推进公司不断检视自己以保护自己免受举报，在内部监督中自我审查违法问题，使得金融从业者能够不断提高自己的守法意识，间接增进自身对公共利益的关涉。这种内部治理水平的提高反过来又能培养更多守法的从业者，从而提升整个证券金融行业的道德标准，最终受益的是广大金融消费者、投资者。
3.杠杆效果
证券违法行为频发同证券监管执法资源的有限性是一对无法化解的矛盾。一方面，金融证券的全球化大大拓宽了证券监管的范围，层出不穷的金融创新增加了监管对象的复杂多样性；另一方面，受制于人力、物力、财力和技术手段的有限性，监管者仅凭手中有限的资源无法实现有效监管。因此，要及时转变监管思路，利用市场机制，将监管嵌入市场机制本身，从而提高监管效能。举报人制度的杠杆效果就体现在通过激励私人监督，吸引更多的私人主体加入监管大军，撬动起分布在市场每个角落的监管资源，编制成一道无处不在、疏而不漏的恢恢法网，从而成倍地增加证券监管的执法效能。利用举报人制度中“罚没款分成”的市场机制，举报人的成本可以通过与监管机关分享执法成果的方式得到补偿。这使得无论是举报人还是监管机关，二者的总收益均大于总成本，实现了效率。
（四）举报人制度的完善
1.举报信息
我国举报人制度并没有关于原生信息的规定，在面对不实信息和无效信息时，也缺乏类似美国律师作为“看门人”的制度基础和完善的公司内部举报机制。通过实名举报的方式来提高举报门槛，保证举报质量是我国当前的较为实用的方式。实际上，有数据显示，在2014《暂行规定》发布实施后半个月内收到的494件举报材料中，有70%的材料不属于稽查案件调查事项。[31]一方面，举报信息标准不明确最直接的结果就是大量信息的涌入，这无疑会加大监管机构的审查成本，限制监管资源的调配，最终抑制举报人制度的发挥。另一方面，标准的缺失也有可能招惹恶意举报，使得举报人制度成为某些人制造麻烦，进行不正当竞争的手段，轻则损害他人信誉，重则影响社会稳定。尽管采用实名举报的方式能起到缓冲作用，但随之带来的问题是，实名要求会打击一部分举报人的积极性，同时对监管机构的保密义务也是一种考验。一旦举报人信息泄露，可能会招致来自公司内部或者他人的报复打击，这反过来又进一步打击了举报人的积极性。
2.举报人奖励
（1）奖励金额。举报人奖励是举报人制度的重中之重，是“罚没款分成机制”的具体表现。例如，前美国司法部部长霍尔德所言：“如果缺少明确可预知的奖金汇报，举报人并不值得以事业、声誉以及社会地位来冒险。”对于符合举报条件的，举报人有机会获得SEC罚款总金额的10%～30%部分作为奖励，最终的奖励数额由SEC自由裁量。这里的自由裁量是将奖励金额同举报信息挂钩，进行“比例加幅度调节”。相比之下，我国对举报人的激励程度远远不够。尽管2020年新修订了《暂行规定》，但也仅仅是增加了对内部知情人员最高奖励金额不超过60万元这一梯度，对于其他举报人，最高奖励金额依然不得超过30万元。这对承担了社会风险和精神压力的举报人来说缺乏足够的吸引力。另外，奖励金额划分标准模糊不清，奖励金额与案件的关联性也不确定，很难对举报人产生稳定的、可预期的激励，举报人本身也就无法权衡举报成本和收益，从而作出理性选择。[32]
（2）奖金来源。SEC主要是在美国证券违法行为非法收入的“吐赃制度”的基础上为举报者授予奖金。依据1990年的《证券执法救济与廉价股票改革法》，SEC有权将查处的证券违法行为的非法所得分配给受损失的投资者。2002年的萨班斯法在此基础上设立了投资者公平基金，明确了SEC有权向法院提议或酌情决定将部分收缴的非法所得和罚没款注入基金，再由该基金按照监管机构确定的比例赔偿投资者或者用于奖励举报者。截至2019年，该基金余额为4.03亿美元。
相比之下，我国的举报奖励来源分为两条路径。依照现行法律，证券监管部门的罚没款收入要作为财政收入的一部分上缴国库，具体需要开支费用时再按照收支两条线的原则由财政部门拨付。[33]因此，证监会对举报者授予的奖金需要事先得到财政部门的核定和批准。跨部门的资金协调在实践中无疑需要耗费大量的程序和时间，而且往往与资金多少呈正相关，不仅影响效率，也难保不出现部门利益冲突，这无疑是举报人制度推行中的一大障碍。
3.举报人保护
举报人保护是举报制度有效运转的保障。举报人往往要承担来自公司内部或者他人打击报复的风险，如果不能有效保障举报人的合法权益，举报人制度的激励作用将会大打折扣。多德-弗兰克法案对举报人的保护主要体现在反报复条款和保密条款两方面。反报复条款规定任何雇主不能因任何举报人提供举报信息、协助调查等行为对举报人直接或间接做出解雇、降职、停职、威胁、骚扰及其他歧视行为。举报人对以上雇主的违法行为可以依据本条提起诉讼，SEC也可以对雇主主动提起诉讼。保密条款则允许举报人匿名举报，只提交代理律师的身份信息，但是在领取奖金之前必须向SEC披露身份，即只要不领奖，举报人可以一直保持匿名。[34]相比之下，我国对举报人的保护无论是在法律上还是在制度环境上都有所欠缺。在我国实行实名举报的背景下，仅通过强调监管部门的保密责任及要依法追究打击报复举报人行为的宣誓性条款，缺少配套的法律保护体系和救济措施，无法为举报人提供强有力的保护，也就无法为举报人提供足够的激励。