证券市场诚信档案制度
（一）证券市场诚信档案制度概述
1.制度背景及意义
新证券法第215条就证券市场诚信档案制度作出规定，授权证监会可依法将有关市场主体遵守本法的情况纳入证券市场诚信档案。这是一项宣示性规定，对于诚信档案制度具体应如何操作并未予以明确。事实上，证券市场诚信档案制度在我国早已有之：2012年证监会颁行《证券期货市场诚信监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对建立全国统一的证券期货市场诚信档案数据库作出制度上的尝试，以期加强市场诚信建设，保护投资者合法权益。《暂行办法》对纳入档案的诚信信息的范围作出了界定，并就整个资本市场各类主体诚信信息的采集、管理、公开、查询以及如何进行诚信约束、激励与引导等进行了规定。此后，《暂行办法》于2014年作出修订，缩短违法失信信息在诚信档案中的效力期限，并赋予“遗忘权”，即不再对超过效力期限的信息进行公开和查询；同时对失信信息公开查询平台作出补充，建立了违法失信信息互联网查询制度。2018年，证监会在《暂行办法》的基础上出台了《证券期货市场诚信监督管理办法》（以下简称《办法》），《暂行办法》随即失效。《办法》对诚信信息覆盖的主体范围、内容覆盖面均作出扩充，补充建立了包括诚信承诺、诚信积分管理、行政许可“绿色通道”、重大违法失信信息公示等在内的新制度，并强化了市场交易活动及事后监管环节的诚信约束。而此次证券法修订将诚信档案制度纳入“法律责任”一章，则是首次将证券市场诚信档案制度以法律形式固定下来。
市场经济是信用经济，而资本市场的交易模式和交易机制普遍建立在委托、信托等法律关系之上，对诚信尤为依赖[15]。近年来，随着《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020年）》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》等诚信建设相关专门文件的出台，加强社会诚信建设的重要性日益凸显。证券市场诚信档案制度作为资本市场诚信建设的重要制度探索，在约束市场主体、改善市场环境等方面发挥了重要作用，也成为监管“工具箱”中的有效一环。
新证券法全面推行注册制，这将直接使得证券市场的准入进一步宽松。这种情况下，事中阶段的诚信监管就显得尤为重要。诚信档案制度通过建立市场主要主体的诚信积分制度，实施诚信分类管理，可以为事中监管提供重要帮助。同时，证券市场日新月异，对于市场上某些仅行政处罚还不够的违法失信行为，以及某些游离在传统监管手段之外的领域，诚信档案制度可以通过公开曝光、限制交易等实施约束，从而对传统监管“工具箱”起到补充、补强的作用[16]。在此意义上而言，将证券市场诚信制度纳入证券法，确有积极意义。
2.主要制度内容：以《办法》为中心展开
就证券市场诚信档案制度的立法现状而言，基本是以证券法第215条为授权规定，遵照《办法》进行具体实施。
对于诚信信息覆盖的主体，目前《办法》中规定得较为广泛，不仅包括主要的市场参与主体如发行人、上市公司及其相关人员，中介服务机构、传播媒介机构、相关行业从业人员等，还包括投资者；不仅关注场内市场参与者，还对在全国中小企业股份转让系统、区域性股权市场挂牌的公司及其相关人员予以规制。对于诚信信息的范围，《办法》通过列举式规定作出界定，归纳而言，主要包括如下几类：其一是基本身份信息；其二是积极信息，包括获得的表彰、奖励、行政许可等；其三是消极信息，包括行政处罚、纪律处分、民刑事责任，对公开承诺、调解协议或在信用交易中的违约失信信息等；其四是信用评级机构、诚信评估机构作出的信用评级、诚信评估。同时，为减少对私权的侵害，《办法》特别规定诚信信息不包括公民的宗教信仰、病史等隐私信息以及法律行政法规禁止采集的其他信息。
为强化诚信约束，《办法》建立了主要市场主体诚信积分制度，并实行基本分类监督管理。诚信档案将对市场主体的诸多方面产生影响：在市场准入阶段，申请行政许可须先提交书面诚信承诺；在市场交易活动中，证券登记结算机构或证券、期货公司受客户委托开立证券账户时，证券公司在办理信用类业务时，以及各参与公司、中介服务机构等在聘任高管或从业人员时，均须查询相关对方的诚信档案，根据诚信状况作出决定；在事中事后监管方面，监管机构在开展日常监督检查以及作出行政处罚、实施市场禁入和采取监督管理措施时，也均应查阅被监管方的诚信档案，在综合考虑各项因素的基础上依法作出处理。
对于守信主体，《办法》予以守信激励，开通“绿色通道”：相关机关可对守信主体的行政许可事项进行优先审查，或可对其业务创新试点予以优先安排。反之，对于失信主体，《办法》则予以惩戒：相关机关可责令部分提出行政许可申请的失信主体先行提供书面反馈意见，就其失信行为的相关事实、后续情况及对行政许可的可能影响作出说明；也可暂缓或不予安排部分失信主体的业务创新试点；或避免某些失信公民担任负有审核、监督、咨询职责的职务；并对重大违法失信信息予以公示。同时，《办法》还规定由证监会会同国务院其他部门、地方人民政府、司法机关及相关组织建立“联动奖惩”制度，即对守信主体作出联合激励，对失信行为实行联合惩戒，从而更好助推证券市场诚信建设。
（二）证券市场诚信制度的进一步思考
自2012年实行以来，证券市场诚信档案制度已经实现了较好的实施成果，带来一定制度收益[17]。但其毕竟是一项较为新颖的制度，且仅依靠证券法第215条的宣示性规定以及《办法》的补充，仍有许多问题难以被覆盖。因此，对于该制度仍有进一步思考探讨之必要。
1.部分子制度暂缺配套规定(https://www.daowen.com)
尽管《办法》对诚信信息的界定、采集与管理、公开与查询、约束、激励与引导等作出了较为详细的规定，但仍有部分子制度未予以配套规定。其一，《办法》提出证监会应建立“主要市场主体的诚信积分制度，实行诚信分类监督管理”，同时亦提出建立“失信联合惩戒和守信联合激励制度机制”，但均未制定具体实施办法，实务操作上欠缺指导性规范，有待于后期作出补充。其二，目前对守信激励的“绿色通道”和对失信主体的惩戒手段，《办法》中基本仅限于对当事人行政许可申请和业务创新试点两项业务的办理予以优先或施加约束，难以完全实现激励或惩戒之目的。因此，为更好地发挥诚信监管作用，守信激励和失信惩戒手段还需进一步完善。证券市场诚信档案制度作为一项系统性工程，需要全面完善的制度配套协同，立法也应尽快对此作出回应。
2.失信惩戒与“一事不再罚之辨”
在由证监会对失信主体采取惩戒措施的过程中，一个可能的质疑是，该惩戒措施是否会造成对失信主体的二次处罚？
“一事不再罚”是行政处罚法上的重要原则，具体而言包含以下几层意思：（1）对符合一个违法构成要件的行为，对相对人一次处罚成立后，任何行政主体（包括原行政主体，下同）不得对相对人再行处罚（包括补充处罚）。即使原处罚是一个无效的行政行为，也必须经法定程序对其效力予以否定后方能对相对人重新处罚，除非具体法律另有规定；（2）一次处罚原则上只能给予一种处罚，除非具体法律另有规定；（3）作为例外，已经一次处罚，其他行政主体仍可依不同法律规定之性质不同的处罚种类甚至同一种类在合理限度内为第二次处罚[18]。在此定义下，对于失信惩戒的实施是否会违背“一事不再罚”原则，可以进行如下解释。
可以明确的是，失信信息的公示和查询并不构成二次处罚。依据《办法》第14条、第15条，应当被公示的失信信息类型包括证监会及其他相关行政机关作出的行政处罚、证监会作出的市场禁入措施、法院判决判处的刑罚、到期拒不执行行政处罚及其他严重违法信息。在大多数情况下，这些信息本身均是由相关机关公开作出。《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》亦规定，除法律法规另有规定外，应当将行政许可、行政处罚的信息自作出行政决定之日起7日内在网上公开，以提高行政管理的透明度和公信力。由此可见，对行政处罚、法院判决的刑罚等重大违法失信信息进行公示本质上是将散落各处的公开信息归集在一个平台以便于查询和应用，这一过程本身并不构成二次处罚。[19]同时，依据《办法》第17条、第18条的规定，证监会提供的信息平台并非无条件向所有主体开放，只有在查询申请人符合查询条件并已如实提供相关材料后，证监会才会对其申请予以反馈。并且，对于属于国家秘密、商业秘密及个人隐私的信息，证监会将不予查询。由此，在平台提供其他失信信息的查询也不构成二次处罚。
另外，对于联合奖惩制度中的联合惩戒，浏览相关文章，不难见到“一处失信，处处受限”“让失信者寸步难行”语句[20]，这些表述似有二次处罚之嫌。但事实上，诚如“一事不再罚”原则的定义所示，该原则中“不再罚”的“罚”是指对同一违法行为不得处两次以上的行政处罚；然而，失信惩戒从性质上来看并不属于法定行政处罚的一类，只是一种监督管理措施。实质上，实施失信惩戒只是增加失信主体的行为成本，降低其获利能力，使其减少或者不能获得经济效益，而不是使其两次受罚，承担另一法律责任。
可见，失信惩戒并不会违背“一事不再罚”原则，该制度本身具有合法性。
3.联动奖惩中的合法行政、合理行政与比例原则
《办法》第34条规定由证监会与国务院其他部门、地方人民政府、国家司法机关和有关组织（以下合称联动机构）建立对证券期货市场参与主体的失信联合惩戒和守信联合激励制度，依法实施联合惩戒、激励。虽然失信惩戒并非“处罚”，但毕竟也是一种监督管理措施，会对相对方的利益产生影响。证监会及其联动机构在运用奖惩措施时，也应遵循行政执法的基本原则。
如前所述，关于联动奖惩手段，目前《办法》基本限于行政许可申请及创新业务试点两个方面。但可以预见的是，伴随证券市场的迅速发展，实务中必将出现新型奖惩措施。这就要求证监会及其联动机构在缺少立法指导的情况下，创新奖惩方式时首先不可与立法法、行政处罚法等上位法的禁止性规定相抵触，以免陷入违法行政之虞。同时，证监会及其联动机构应当允许并保障相对方提出救济的权利，这是合法行政的应有之义。在这方面，目前《办法》已经有较为完善的规制，如赋予相关主体对已经法定程序撤销、变更的诚信信息申请删除、修改的权利；为给失信主体改过自新的机会，对违法失信信息设定效力期限，超过效力期限的将不再予以公开和提供查询等。证监会及其联动机构应当严格遵守这些规定，尊重市场主体的应有权利。
如前文所述，目前联动奖惩制度仍欠缺配套规定，这将损害法律的明确度和确定性，不利于市场主体作出事先预期，甚至可能致使证监会及其联动机构在执法时考虑不相关因素，不合理地行使其行政权。对此，除了呼吁立法尽快对此作出回应，还需要证监会及其联动机构明确各机构关联的诚信信息范围，作为开展联动奖惩的依据[21]，从而更好保证市场主体的知情权，合理预期一项某领域的失信行为可能在其他领域产生的联动后果。
当前《办法》中，比例原则已经有所体现，如对于一般违法失信信息，其在诚信档案中的效力期限为3年，须提出申请且满足一定条件才得以查询；对于如行政处罚、刑事处罚等严重违法失信信息，其效力期限为5年，且直接予以专项公示。除《办法》已有明确规定的外，证监会及联动执法机构在实施监管时，也应遵循比例原则，针对具体的失信情形，作出相应程度的惩戒措施，以免为被监管方设定过高的行政负担。