1.1　研究缘起

控制性详细规划（以下简称控规）自20世纪80年代在我国产生以来，目前已经有30多年的历史。它是市场经济体制下国家应对土地开发有偿使用，规范开发主体行为的规划管理依据，其根本目的是通过控制政策来保证公众的健康、安全和福利以及公众对更好的物质环境的追求。由于我国城市规划法制体系中长久以来处于一种“重实体、轻程序”的状态，无法有效控制政府滥用职权、保障公众的权利，导致控规运行结果出现了很多侵犯个人利益、资源分配不公的现象。

2008年的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）在国家法律层面明确了“控规”的法定性，将其权威性提高到了前所未有的地位。《城乡规划法》规定城市和镇都必须编制“控规”，这也就意味着扩大了“控规”的适用范围。同时，《城乡规划法》规定城乡规划主管部门必须依据“控规”确定国有土地划拨和出让的规划设计条件；此外还规定了“修建性详细规划应当符合控制性详细规划”。至此，“控规”已经从可有可无的“自选动作”发展为必须执行的“指定动作”，“控规事实上已成为了城乡规划编制与管理体系中的核心环节”^[1]。核心地位的确立对控规运行过程的程序正义和实质正义提出了更高的要求。《城乡规划法》一方面通过设置审批程序、修改程序及公开程序来体现规划行政程序正义精神；另一方面，也是最重要的举措，通过设置公众参与制度，保障行政相对人的合法利益，提高公众对规划的接受性，促进控规运行过程程序正义和实质正义的实现。

上海早在《城乡规划法》颁布前就已经在控规编制（包括调整）和控规实施（行政许可）阶段制定了一定程度的公众参与制度，《城乡规划法》颁布后，更是从操作的细节化和规范化入手，将相应的公众参与紧密融合在控规运行的过程中，要求各区县严格执守。然而我们发现公众参与制度的实施并没有实现预期的结果。首先，公众参与的人数很少，无法实现利益的均衡博弈，规划决策还是基于政府和专家观点的单方结果。从目前上海控规编制（包括调整）过程公众参与的实际案例看，从2009—2013年，772个控规编制（包括调整）项目中有640个项目处于“公众无意见”状态，占总数的82.9%。其次，公众对规划的可接受度仍较低。从2013年上海控规编制（包括调整）过程中公众参与的典型案例调查来看，406位被调查者中有260位公众不认可规划结果，占总数的64%。从2013年上海控规实施（行政许可）过程中公众参与的典型案例调查来看，218位被调查者中有182位公众不认可规划结果，占总数的83.5%。另外，实践中出现了相当数量的规划行政诉讼案件。根据上海规划与土地管理局的年报，2009—2013年，共有219件行政复议案例，其中133件还进行了行政诉讼。更为引人侧目的是，近年来爆发了一系列的公众极端抵制城市建设行为：2008年上海“沪杭磁悬浮”事件，2010年虹桥机场航站楼事件，2013年松江、惠南居民反对电池厂事件，还有近年来愈演愈烈地反对大型变电站项目，等等。当某种行为大量重复发生并成为较为普遍的社会现象时，我们就可以推断与这种行为相关的制度安排在制度结构上产生了问题^[2]，这促使我们对目前的公众参与制度进行反思。

公众参与制度的研究存在两种视角：工具主义视角和本位主义（程序正义）视角。根据相关研究，公众参与制度的程序正义价值是促进行政过程实现程序正义，提高公众满意度，实现实质正义的必要条件，因此，本研究选择以程序正义为研究视角，以上海为例对控规运行过程中的公众参与制度进行研究，探索程序正义标准下公众参与制度设计的内容，为我国城乡规划公众参与实践提供理论支持。

本研究主要基于四个问题：①目前控规运行过程中的公众参与制度状况是怎样的？②目前控规运行过程中的公众参与制度是否能实现程序正义？③如果没有很好地实现程序正义，那么目前的公众参与制度存在哪些缺陷？④以程序正义为标准，该如何设计公众参与制度？