二、法律依据
（一）关于国家武装力量运用的法律规定
《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）与中华人民共和国的国防和军队建设相适应，确认了中华人民共和国武装力量的构成和地位，确立了国家军事领导体制、军队体制编制和建设原则，开启了国防和军队法制化建设进程，为1954年我国第一部《宪法》的实施奠定了基础。《共同纲领》将国家的国防和军事制度作为重要内容，例如：第10条规定：“中华人民共和国的武装力量，即人民解放军、人民公安部队、人民警察是属于人民的武力”；第20条规定：“中华人民共和国建设的统一军队受中央人民政府人民革命军事委员会统率”，[3]实行统一的指挥、统一的制度、统一的编制、统一的纪律。根据《共同纲领》的规定，中华人民共和国武装力量的“任务为保卫中国的独立和领土完整，保卫中国人民的革命果实和一切合法权益”；第24条规定：“中华人民共和国的军队在和平时期，在不妨碍军事任务的条件下，应有计划地参加农业和工业生产，帮助国家的建设工作。”[4]
1954年颁布实施的《宪法》明确了我国武装力量的性质和任务，第20条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民，它的任务是保卫人民革命和国家建设的成果，保卫国家的主权、领土完整和安全”；第42条规定：“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席”。这是我国《宪法》首次规定了包括军队在内的国家武装力量统一归国家国防委员会主席统率，建立了国家对所有武装力量的统一领导体制，开创了中国特色的国防和军事领导体制。
1954年9月28日，中共中央政治局做出《关于成立党的军事委员会的决议》，在中央政治局和书记处之下成立党的军事委员会，担负整个军事工作的领导，统一领导全国的武装力量，加强了党对军队的绝对领导，自此，人民革命军事委员会退出历史舞台。[5]根据1954年《宪法》的规定，领导武装力量的职权由国家最高行政机关国务院行使，凡属于军事、国防建设方面的重大决策都由中共中央政治局、书记处和中央军委同国家军事机构共同做出。1954年《宪法》确立的国防领导体制恰当地解决了国防部和中共中央军事委员会的关系，国防部长可下达有关武装力量建设的命令。
1982年《宪法》中关于国家国防领导体制的规定是在1954年《宪法》的基础上形成的，并增设了中央军事委员会，其他有关国家机构和国防职能的规定与1954年《宪法》一脉相承。其中第29条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民，它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务”；并对武装力量的建设目标做出明确规定：“国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量”。中央军事委员会的设立将党的中央军事委员会与国家中央军事委员会合为一体，保证了党在国家体制下对军队的绝对领导。《宪法》未就中央军事委员会的组成、职权等问题作出明确规定，而《国防法》却对中央军事委员会的职权作出了规定，下位法与上位法的不统一，使得在《宪法》中设立专节以完善对中央军事委员会的相关规定、保证中央军事委员会有效行使领导国防和军队建设职权的法定性和权威性显得十分迫切。[6]
全国人民代表大会及其常务委员会对国防和军事活动实行监督和指导是《宪法》赋予其的职责和权力，全国人民代表大会作为国家的最高权力机关，有权根据《宪法》对国防、建军、作战等方面的重大问题制定法律；在全国人民代表大会闭会期间，如果遭受武装侵犯或者必须履行国际共同防止侵略的条约情况，全国人民代表大会常务委员会有权宣布决定战争状态，决定全国总动员或局部动员。
在国家机构中设立的中央军事委员会与党的中央军事委员会是一致的，其既是党的军事机关，也是国家机关，把党的领导和国家的领导有机地融为一体并以法律形式固定下来体现了党领导军队与国家领导军队的一致性，使党对国防和军队的领导获得了《宪法》的保障。《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）第19条规定：“中华人民共和国的武装力量受中国共产党的领导，武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”这一规定确定了党的各级组织在武装力量中的法律地位，把“党指挥枪”的原则法律化。[7]
《国防法》是对《宪法》有关军事制度原则性规定的具体化、明确化，其第三章“武装力量”部分就武装力量的性质、构成、使命任务、建设目标等方面予以明确，强调武装力量必须坚持依法治军，遵守《宪法》和法律规定，保障了依法治国原则在治军实践中的落实。人民解放军作为国家武装力量的主体，始终把保卫国家安全、维护国家主权和海洋权益作为义不容辞的责任，遂行自卫反击、抢险救灾、反恐维稳、国际救援、海上护航、国际维和、联合军事演习等战争和非战争军事任务。
我国的国家利益、国防与军事利益和人民利益的一致性决定了有关国防和军事事项的立法统一性，即并不是所有有关国防和军事事务都必须制定专门的军事法律，而是随着国家法治进程的发展，逐步将一些有关国防和军事的事项与国家普通立法统一起来。[8]
关于武装力量的运用问题，除了在《宪法》和《国防法》中作出有关规定外，在其他一些法律、法规中也有所涉及，例如：《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第14条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”2020年年初，受新冠肺炎疫情的影响，经中央军委主席习近平批准，军队从陆军、海军、空军、火箭军、战略支援部队、联勤保障部队等多个医疗单位抽调派出数千名医护人员支援武汉抗击疫情。[9]
《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》）第8条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当执行国家赋予的防震减灾任务。”
《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第5条规定：“军队的传染病防治工作，依照本法和国家有关规定办理，由中国人民解放军卫生主管部门实施监督管理。”
《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）第11条规定：“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量……都有维护国家安全的责任和义务”。第18条规定：“国家建设与保卫国家安全和发展利益需要相适应的武装力量；实施积极防御军事战略方针，防备和抵御侵略，制止武装颠覆和分裂；开展国际军事安全合作，实施联合国维和、国际救援、海上护航和维护国家海外利益的军事行动，维护国家主权、安全、领土完整、发展利益和世界和平。”(https://www.daowen.com)
《中华人民共和国戒严法》（以下简称《戒严法》）第8条规定：“必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助执行戒严任务”，即武装力量在得到中央军事委员会授权的情况下有协助执行戒严任务的职责；在国家没有做出戒严决定时，根据第31条的规定，可由中央军事委员会决定派出人民解放军协助当地人民政府恢复和维持正常社会秩序。
《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）第8条规定：“中国人民解放军……依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规以及国务院、中央军事委员会的命令，并根据反恐怖主义工作领导机构的部署，防范和处置恐怖活动”。该法的第38、57、71、74、78条就武装力量参与反恐怖活动的授权来源、指挥协调、行动方式等问题作出明确规定。
《中华人民共和国防汛条例》（以下简称《防汛条例》）第5条规定：“任何单位和个人都有参加防汛抗洪的义务。中国人民解放军和武装警察部队是防汛抗洪的重要力量。”
《突发公共卫生事件应急条例》第53条规定：“中国人民解放军、武装警察部队医疗卫生单位机构参与突发事件处理的，依照本条例的规定和军队的相关规定执行。”
（二）关于海军遂行非战争军事行动的法律规定
海上非战争军事行动是国家权力机关按照法定程序授权给海军部队使其依法行使海上执法权，并完成相关海上执法任务以实现政治目标的活动，因此，海上非战争军事行动的顺利开展必须以国家权力机关的合法授权为基础，以国家政治目标为导向，以军事武力使用的限制性为原则，也就是说，需要有明确的法律依据贯穿于整个海上非战争军事行动中，以确保合法完成国家政治目标。
我国海军遂行非战争军事行动的法律依据要从国际法和国内法两方面进行把握，在国际法方面，对我海军遂行非战争军事行动具有指导意义的法律依据主要有《联合国宪章》《联合国海洋法公约》以及已经签署生效的相关国际协议，例如《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位协定》《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》等。海军在遂行跨国联合作战任务时还会涉及对环境法、商法、航行法、通信法的应用及对受援国国家法规和惯例的遵循。这一系列相关国际法和国际协议、国际条约对遂行海上非战争军事任务的海军部队来说既是法定约束，也是法律依据。
目前，国内对我国海军遂行非战争军事行动具有指导意义的法律和政策依据可以分为三类：一是国家法律：《国防法》《戒严法》《中华人民共和国领海及毗连区法》（以下简称《领海及毗连区法》）《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（以下简称《专属经济区和大陆架法》）《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）等；二是国家行政及军事法规：《军队抢险救灾条例》《中国人民解放军军事训练条例》《处置海空边防情况和涉外突发事件的若干规定》《海上战备巡逻细则》《国家安全法实施细则》等；三是国家战略性文件：《2010年中国的国防》（白皮书）、《中国的和平发展》（白皮书）、《中国武装力量的多样化运用》（白皮书）及党的十八大提出的海洋强国战略等（见表6-1）。
表6-1 我国海军遂行非战争军事行动的法律及政策依据
续表
上述法律依据仅有个别条款规定了军队在维护国家海洋权益中的作用，明确了我国海军的海上执法权，例如《国防法》第26、27的规定。[10]由此看来，我国现有的对海军遂行非战争军事行动具有指导意义的法律依据屈指可数，并且多数为原则性的法律指导，缺乏针对性，既没有明确授权的范围，也缺乏对遂行任务过程中各个环节的法律规制，这容易造成海军遂行非战争军事行动过程中对遇到的涉法问题因法律规范不明确而无法及时化解，甚至还会产生国际侵权和纠纷，不利于我国海洋权益的维护。