8.1.1　农民工政策背景

改革开放使限制农村劳动力向城市转移就业的政策逐渐松动。1982年以后，“允许农民工进城开店、设坊、兴办服务业”等多项有益于人口流动的经济政策逐渐落实。随之而来的“民工潮”虽然提供了充足、低廉的劳动力，但是同时又使城市产生就业和社会服务体系的压力。在20世纪90年代，政府采取有限制地接受农民工进城的做法，引导农民工“有序流动”，从维护城镇居民的利益出发居多，政策围绕治理、限制和预防，消极的政策取向无法使中国城市化、工业化发展道路与民工有序地、有机地结合，结果只是农民工被边缘化的同时，农民工的个人风险不断累积，社会风险产生的可能性增大，进而可能对中国经济社会的健康和持续发展造成巨大的负面影响（郑功成等，2007）。

户籍制度从本质上看，是一种“社会屏蔽”制度，建立人与资源关系的秩序。20世纪50年代以来，户籍制度成为分配财产与资源的基础，调整社会关系并确立城乡分治的二元社会秩序。户口是新居民享有社区资源的合法权利的依据（Knight et al.，1999）。农村户口享有土地承包及住房的权利，而城市户口则是城市居民享有社会福利与社会保障的依据。改革开放以后，户籍制度维持秩序的功能逐渐被产权、文凭和技术证书所取代，逐步向着更公平的个人努力的新制度体系转变。不过由于制度惯性，户籍制度的改革仍然面临诸多阻力与挑战。

社会融入最关键的制度障碍是以户籍制度为基础的农村移民城市人口管理制度与社会福利制度及其对流动人口的限制与排斥。户口和其对应的用工制度、子女教育和政治选举等方面的制度使得农民工丧失权利、受到不平等待遇。据统计，农村户口与城市户口的待遇差别竟达47项之多，这些差别待遇，在某种程度上破坏了农民工对于融入城市的信心和努力，也使得他们融入城市的成本增大（任远等，2006）。因此，迫切地需要探讨户口体系的改革与政策，消除移民融入的制度障碍，为移民的服务与社会保障提供制度与法律的支持。