网上协同审批掀起行政审批“革命”
为解决审批过程中信息不能共享，申报资料重复填报，审批行为没有真正全程在网上实现和监察部门对审批行为监督刚性不足、监察覆盖面不广等问题，北仑区在立足本地实际需求，积极借鉴外地有益经验基础上，经过深入调研和充分论证，建设和实施了电子行政审批和监察系统，以高效、便捷、依法、便民为目标、以“一库二平台”为内容、以电子监察系统建设为切入点，通过梳理审批业务，优化再造流程，搭建网络平台，健全相关制度，强化监督考核，使审批行为更加公开、透明、高效，监察更加深入、全面、有力。
一、系统基本情况
系统总体框架是“一库二平台”，重点建设“两条龙”。审批系统和监察系统都构架在政务外网上，实现网上审批、网上监察。“一库”是指电子行政审批和电子监察系统共享数据库。“二平台”是指电子行政审批平台和电子监察平台。“二条龙”具体是：一建成对有基建任务的外商投资企业设立的协同审批和监督系统，二建成政府投资项目协同审批和监督系统。
电子行政审批平台包括互联网审批服务子系统、审批受理子系统、审批流程控制子系统、表单定制子系统、电子行政审批共享子系统等组成。
电子监察平台具有实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务四大功能。一是实时监控。即所开发的软件系统，要与政府有关部门业务系统连接，自动采集每项行政许可事项办理过程的详细信息，包括受理的事项内容、承办人和申请人情况、受理与否及其理由，办理人员、步骤、时间、意见、结果，许可的证件、收费、时间，以及投诉、行政复议和行政诉讼情况等，使监察机关即时、同步、全面监控行政许可的实施过程；二是预警纠错。即对各种违规行为，该系统分别给予黄牌、红牌警告，通过有关网络（主要是通过手机信息和网络信息）自动通知实施机关和责任人，监察机关进行督促整改和调查处理。对不许可、不受理、补交材料等，视为异常情况，实行重点监察；三是绩效评估。即该系统设置行政许可绩效评估系统，根据评估量化标准，对各部门、各岗位的行政效能自动进行打分、考核和分析。对不同部门、同一部门不同时间段的行政许可情况和行政效能进行横向、纵向比较和综合评价。每月对各部门的评估结果向有关领导和社会公布；四是信息服务。即该系统设置统计分析子系统和综合查询系统，可以灵活统计和查询行政许可实施的有关信息。
特别是政府投资项目审批和监管子系统具有三大亮点：一是材料共享、提前预审、结果流转、主动引导；二是项目信息、公开透明、网上监管、覆盖全程；三是流程图示、实时监察、预警纠错、绩效考评。区领导可以通过系统掌握全区所有政府投资项目的未建数、在建数、已建数和资金使用情况，了解具体一个项目的进展状态，查询到项目停滞或受阻的具体环节和部门，可以方便地追究责任，问责到人。
整体系统具有以下特色：
1 .统一性。电子行政审批和电子监察系统通盘考虑，一体化建设。利用现有的各部门系统和全区现有的硬件设施，建立统一的审批和监察共享数据库。
2 .互通性。即部门与部门之间的需要共享的数据都能达到互通互联，一次填写，多次使用，彻底打破部门之间“信息孤岛”现象，实现基本申报信息共享、结果信息共享、状态信息共享。
3 .全覆盖。对审批事项从受理到办结的5个环节，全过程监控，对于受理的事项内容、承办人、承办时间、结果等14个要素全面监察，对所有行政许可事项全部监察，对重要的非许可事项重点监察。监察透明、高效，系统5秒钟之内将各业务部门的审批信息数据及时采集，实现实时监察。
4 .自动化。系统提供通用审批平台给无审批业务单位使用，其中的许多数据可以自动生成，部分数据自动填写。系统的共享数据直接流转到相关审批部门，实现共享数据的自动流转。对违反程序和超越权限的，系统自动限制；对违纪违规的行为，系统及时发现、自动警告、自动记录。对各审批部门及工作人员的每月绩效直接打分，自动考核。系统还可以对每月审批业务量进行自动统计分析。
5 .人性化。系统设置黄、红牌。当承诺时限即将到时，及时以手机短信形式提醒办理人员。当并联审批时，主办单位将共享数据信息转到相关部门时，也以手机短信方式及时告知相关人员。同时提供网上视频讨论区和申办人的网上论坛。当审批办结时，也以手机短信形式告知申请人可以领批文或证照。
二、坚持业务和技术并重，全面扎实推进电子行政审批和监察系统建设
建设电子行政审批和监察系统，不只是通过开发应用软件系统，实现将原来的纸质书面审批转移到网上，实现电子化审批，更重要的是行政审批制度的新一轮改革和创新。涉及全区34个单位，172项行政许可，126项非行政许可事项，既要熟悉技术，又要改革制度，更要转变观念，工作阻力和难度很大。北仑区始终坚持业务和技术并重，从业务、技术和制度三方面全力推进系统建设。
（一）在业务层面，必须抓好四方面工作
1 .抓好审批基本信息梳理
系统开发的基础环节是全面摸清全区所有审批事项（包括许可和非许可）的基本信息。按照职权法定的原则，采用“三步走”，即先由审批部门内部全面梳理，再由部门领导班子集体确认，最后由领导小组办公室审定的方法，梳理出全区172项行政许可事项，126项非行政许可事项。并列出每一事项的名称、依据、条件、时限等项详细信息。具体运用“五清四表”法，通过发放“四表”的方式，实现审批业务梳理“五清”的目标。其中，“四表”是指《行政审批事项调研表》、《项目协同审批办理调研表》、《原有业务处理系统调研表》、《审批流程明细表》；“五清”是指办理事项数量清、申办主体类别清、内部业务流程清、业务事项条件清和部门协同关系清。
2 .抓好单项审批流程优化
流程优化和再造是系统建设的关键和核心。流程优化和再造程度越大，行政效率提高幅度就越大，企业和群众就越满意。正是牢牢把握这一思想，以系统开发为契机，大力推动审批制度的改革和创新。各审批部门在业务梳理时按照领导小组办公室的要求，上报原来审批工作的流程图以及拟优化的流程图，领导小组办公室进行审核后，提出完善和修改建议，再下发到各业务部门，并进行面对面沟通，各审批部门在修改完善进行确认后上报领导小组办公室。在单项流程优化中，主要做到“三个优化”。一是优化环节。将原来复杂的单项审批流程，基本规范成“受理——承办一审核——批准一办结”五个通用环节，部分简单的事项推行受理和承办合并，审核、批准、办结合并，形成“一审一核”制。国土、规划审批中有时一个事项内部几个部门要流转，通过优化建立了几个科室并联办理制，由公安分局审批的旅馆特种行业许可事项，原来流程中是先由派出所踏勘，后经分局踏勘，优化后形成联合踏勘程序。二是优化时限。在原承诺完成时间基础上，又有70项事项压缩了时间，达到40%。三是权限优化。主要是对同一个受理事项，根据复杂或重要程度，在一定范围内下放最终的审批权给科长，形成一般审批事项科长直接决定，重要复杂审批事项由领导或班子集体讨论决定。如城管局规定50平方米以下城市绿化临时占用审批可以由科长直接审批。
3 .抓好多项审批流程再造
有基建任务的外商投资企业设立、建设审批和政府投资项目建设的审批环节太多，审批办理时限太长，审批结果不能共享，填报资料多头重复，企业和群众反映最强烈。在系统开发时选中这两个最为重要、难度最大的审批链进行重点攻关，再造流程，形成协同审批机制。首先按照“分类指导，简繁分流”的原则，将政府投资项目细分为房屋建筑类、市政工程类、园林绿化类、交通类、水利类共五类，并在某一审批节点上再按照简繁分类，设置不同审批通道，申报资料和审批时限也不同。如环保局的环评审批就分成三类。其次把“串联”审批改为“并联”审批。如：以前建设部门的安监登记——质监登记一白蚁防治合同——施工许可证按规定是串联审批，经过调研论证后，改成四项“并联”审批，同时进行。申报单位一次性提交所需资料，重复资料建设部门内部自己解决和确认。再次建立多部门联席会议机制。如在选址/定点、用地预审、环评审批，立项审批等事项往往涉及好几个部门，确立由区行政服务中心负责协调，经协调后各相关单位在3个工作日内审批。
4 .抓好申报材料科学流转
在协同审批中，重复申报的资料通过电子档先行流转到相关部门，减少重复申报资料量，在不能协同审批的环节，但前后审批又有一定的关联性，通过将上一环节的审批结果数据和前后环节共用的申报材料以电子档方式提前流转到下一个（或多个）审批部门，让相关审批部门“提前介入”，可以大大提高审批效率。在梳理业务时，重点把共用的申报资料名称，以及前后环节必用的审批结果数据全部整理出来，并研究科学合理的流转路径，同时制订文件要求各审批部门相互承认电子数据并在接到上一环节审批信息时开始提前介入审批。
（二）在技术层面，必须正确处理三对关系
在应用软件开发中，认为正确处理好以下三个关系十分重要。
1 .工作流和电子信息流的关系
审批应用软件的开发就是实现曰常行政审批的工作流程转换成网上办理的电子信息流，但是工作流又不能简单地直接搬到网上。既要立足审批工作流程的基础和现状，又要提炼简化成计算机逻辑语言，才能实现工作流转化成电子信息流的目标。特别是政府投资项目中的协同审批流程，要设计成网上并联审批，必须要理清数据关系、流程顺序、共享数据才能正确设计网络程序。
2 .电子信息流和纸质流的关系
电子行政审批和电子监察所要达到的目标是全程网上办理、网上监察，但传统工作方式及法律对归档的规定，还需要完整的档案资料以及书面的纸质资料或证据。在系统运行中，两者必须兼顾，都要达到相关要求和标准。在审批过程中，电子数据可以提前流转，作为审批依据，但在后期归档时，相应纸质原件必须附上。在不需要原件的情况下，电子数据可以通过网上直接打印，形成纸质文档。另外，涉及图纸资料（设计文本）等数据容量特别大的资料，网上传输难度大，还是以传统的纸质方式传递更为方便、有效。
3 .电子信息流和人流的关系
电子信息流可以使网上审批连贯起来，但审批中的有些环节是无法在网上就可以直接办理或完成的。如规划、国土等部门有些事项需要到现场踏勘后才能出具意见。另外一个事项涉及许多部门或重要、复杂的审批事项往往需要通过召开各部门的协调会才能形成统一意见，然后进行审批，所以电子信息流还需要人流（人的活动）加以辅助，才能真正实现电子审批。
（三）在制度层面，必须建立七项制度
为了保证软件开发的顺利进行和系统后期的正常运行，必须建立一整套规范作为保障。在实体方面，制定《关于对政府投资项目实行网上协同审批和监管的意见》和《关于对新办外商投资企业实行协同审批服务的意见》，确保各部门按照优化后的流程进行高效审批；在技术方面，制订《北仑区行政审批数据交换技术规范》，保证数据的统一性、一致性；在监察方面，制订《北仑区行政审批电子监察系统管理规定》、《北仑区行政审批绩效测评电子监察办法》、《北仑区行政审批电子监察预警纠错办法》、《北仑区行政审批网上投诉处理办法》等制度规范，确保监察工作有据可依，有章可循，规范进行。
三、系统建设的效果
北仑区电子行政审批和监察系统自2006年12月8日开通以来，取得了初步成效：
（一）优化投资环境
（1）系统设计时明确了每个项目的每一个审批环节的主办单位和协办单位责任，建立了有人办事，有人督办机制；（2）系统自动设置短信系统，自动告知申请人和相关政府部门办结信息，提醒申请人及时到下一个部门办理和提醒下一个部门提前介入，进行预审；（3）系统具有自动预警功能，推行红黄牌制度，督促并警示相关审批部门，有利于提高审批效率，从而不断优化北仑区投资环境。
（二）提高审批效率
（1）通过流程梳理，流程再造，有70个单位审批流程缩短，承诺时限缩短的单位达40%，政府投资项目审批有5个环节由串联改为并联协同审批，缩短审批时间达45个工作日，外商投资项目通过三个主要环节的协调机制实现协调办理，大大提高效率；（2）由于数据共享，部门审批的结果数据和收到的电子申报材料：如批文，证照从办结时就自动流转到需要共享的后续审批部门，后续审批部门可以提前介入审批；（3）电子监察系统的实时监察，绩效测评，公布前三名，后三名单位等制度措施，有利于激发各审批部门的工作热情，提高办事效率。
（三）方便企业群众办事
（1）审批时间缩短，审批效率提高为企业群众提供优质的服务；（2）视频监控系统和服务电子评价系统有利于督促审批工作人员服务态度变优；（3）部门之间需要申请人提供的纸质材料，属于部门结果性文件或者有电子文档的，需要存档的单位自己在系统数据库中下载，不得要求申请人再提供纸质材料，从而减少企业和群众的工作量。
（四）促进依法行政
（1）在静态方面，各部门的审批事项、依据、时限、流程等能够公开的内容在政府外网上公布，便于群众监督，公开透明；（2）在动态方面，各部门内部从受理到审核、批准、办结的具体情况可以去清楚查阅，实现行政权力公开透明运行；（3）电子监察系统对时限超期、程序违法、收费违法等情况可以自动报警，督促政府部门依法行政。
（五）便于领导决策
系统设计中专门为领导开发了区领导层界面，向区领导报告全区审批业务办理总体情况，政府投资项目的计划、进度、资金等总体情况，有基建任务的外商投资企业的注册登记、审批等总体情况。区领导可以查阅自己关心的某个具体项目审批和建设情况，发现项目阻塞的环节，以便及时协调推进。各部门的局长也有自己的专门界面，可以方便地查询本部门审批或者办理业务总体情况，动态变化，进行审批业务分析和预测；同时可以直观、客观地了解单位内部每个审批工作人员的工作量、工作效率、有无红、黄牌警示等情况，便于内部的管理与决策。