8.2 海洋防灾管理体系
近年来，随着全球气候变化和沿海经济社会的发展，海洋灾害呈严重多发态势，已成为沿海地区经济社会发展和人民群众生命财产安全的巨大威胁。一个国家关于海洋灾害的防灾减灾管理体系的建设至关重要，包括中国在内的众多沿海国家及有关国际组织，都愈发重视海洋灾害防御。
1989年12月，第44届联合国大会通过决议，指定每年10月的第二个星期三为“国际减灾日”。确立“国际减灾日”的目的是敦促各国把减轻自然灾害列入工作计划，推动各国采取措施减轻自然灾害的影响。
2009年，经国务院批准，将5月12日确定为全国“防灾减灾日”，一方面顺应社会各界对我国防灾减灾工作关注的诉求，另一方面也是为了进一步提高国民防灾减灾意识。
1）各国管理体系现状
美国和日本，作为世界两大经济强国，也是属于海洋灾害高发的国家，他们在防灾减灾的基础性工作方面都有大量投入，并且在技术上也具有领先优势。
图8-9 美国国家灾害反应体系
（1）美国管理体系现状。
美国拥有着比较完善的防灾减灾管理体系。在灾害应对管理机构上美国政府在1979年创设了美国联邦应急管理署（federal emergency management agency，FEMA），是一个从中央到地方，统合政、军、警、消防、医疗、民间组织及市民等一体化指挥、调度，并能够动员一切资源进行防灾减灾的管理体系（图8-9）。通过这个体系可对自然灾害进行有效的管理与控制，将灾害造成的损失减少到最低程度。
在灾害应对流程上，美国联邦应急管理署根据美国政府管理部门承担的紧急突发事件反应的职责，把美国划分成十个应急管理区。这些应急事务管理区是联邦紧急事务管理署的派出机构。
在海洋灾害管理技术支撑上，美国的海洋灾害管理实行以NOAA为核心，与其他相关机构高效协作的管理体制。它们主要负责海啸、海冰、风暴潮、赤潮等海洋灾害预报的管理，并在全球海洋观测系统和全球海洋生态学计划等国际组织中起重要的作用，为世界其他沿海国家树立了海洋环境监测预报管理的典范。
（2）日本管理体系现状。
日本是世界上地震、台风、海啸等自然灾害最多的国家之一。日本把预防和应对危机看得同等重要，在与自然灾害的长期抗争中，建立了具有世界领先水平的防灾、减灾、抗灾、救灾综合应对体系。
日本关于防灾、减灾及紧急状态等危机管理的法律法规约200多部，主要分为基本法、灾害预防和防灾规划法、灾害应急法、灾后重建和恢复法、灾害管理组织法等五大类。
日本成立了全国性防灾组织“灾害对策本部”，建立了完整的防灾预警预报机制；加强政府管理部门、防灾研究机构、地区民众三者之间的联系和沟通，形成了政府、社会团体、企业和志愿者等多种主体共同行动的防灾救灾应急机制（图8-10）。
图8-10 东京都灾害应急指挥体系示意图
对于灾后救助措施，日本政府实行救助物资储备管理，保证充足的物资供应和储备，如防灾仓库、家庭紧急避难用品包等。消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。
在国民防灾教育体系方面，日本实行防灾减灾普及教育，主要通过报纸、广播、电视等多渠道普及和宣传防灾减灾知识，中小学大多开设灾害预防教育课及防灾演练等。此外，日本的非政府志愿者组织也发挥积极作用，灾害志愿者变得大众化；志愿者登记网络比较完善。
（3）中国管理体系现状。
目前，我国在海洋防灾减灾管理体制上实行统一领导、综合协调、分级负责、属地为主的管理体制，国务院负责统筹协调全国的海洋防灾减灾工作。各相关部委根据自身职责承担相应的海洋防灾减灾工作。其中，自然资源部负责海洋灾害监测预警，水利部负责海堤建设和运行管理，交通运输部负责海上交通安全监督管理和突发事件应急处置，农业农村部负责海洋渔业防灾减灾和灾后生产恢复工作，民政部负责灾害救助工作，公安部、卫计委、住建部、应急管理部等部门负责本领域相关的灾害应急处置工作。沿海各级人民政府负责本行政区域内海洋防灾减灾工作。
在海洋灾害应急工作机制上：经过多年的发展，目前我国已形成了包括监测预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节在内的海洋灾害应急工作机制。各相关部门结合自身职责制定了本部门应急预案。一旦海洋灾害来袭，海洋部门会提前向各级政府及其相关部门和社会公众发布海洋灾害预报信息，公安、安监、卫生、住建等相关部门也会加强值班，随时处置各类突发事件。
在海洋灾害预报系统建设方面：20世纪80年代以来，我国海洋部门在风暴潮、赤潮、灾害性海浪、海冰等主要海洋灾害的监视、监测、调查研究、分析预报及警报技术系统的建设方面都做了许多工作。目前，我国已成功建成较发达的海洋监测监视网络，并且海洋管理系统，海洋资料服务系统及海洋环境预报系统也正逐步迈向世界先进水平。其主要包括两个方面：
①立体海洋观测网。现已组建起由海洋站网、海洋资料浮标网、海洋断面监测、船舶和平台辅助观测、沿岸雷达站、航空遥感飞机、海洋卫星等多种遥感系统组成的海洋观测网，基本实现了立体观测，成为全球海洋观测系统的重要组成部分。
②三级海洋预报、预警体系。目前，我国已建成了以国家海洋预报中心、3个海区预报中心和11个省级海洋预报机构为主体的三级海洋预报体系。通过遍布沿海省（区、市）的海洋环境预报台站，我国逐步建立了一个从中央到地方、从近海到远海、多部门联合的海洋灾害预报预警系统。目前，我国海洋环境预报部门自主开发的多项科技成果，已经在风暴潮、海浪、海啸和海冰等海洋灾害防御中发挥了重要作用。
2）海洋灾害预警应急机构
（1）世界各国主要机构。世界各国主要的海洋灾害预警应急机构主要的机构有美国地质调查局地震灾害中心、国际海啸信息中心、太平洋海啸预警中心、美国国家海洋与大气管理局海啸研究中心、美国海洋大气局国家飓风中心、日本气象厅等。
（2）我国主要机构。我国主要的海洋灾害预警应急职能主要归属自然资源部和应急管理部管理。自然资源部负责海洋灾害监测预警，主要下属机构有国家海洋环境预报中心、国家海洋环境监测中心、国家海洋信息中心、国家卫星海洋应用中心、自然资源部海洋减灾中心等；应急管理部负责海洋灾害事件应急处置，其下属的中国地震局主要负责地震的灾害预警。