绪论

公共管理是以政府为主导的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动以及过程。广义上来看，自人类社会诞生以来，就存在公共生活及其管理；从狭义的角度看，公共管理发端于19世纪末，早期是以行政管理或者公共行政的名称出现的。

关于公共管理的发展背景及脉络，比较一致的看法是，其经历了三个阶段，学者陈振明也将其称为西方公共管理学发展的三种“范式”，分别是公共行政、（新）公共行政、（新）公共管理。20世纪20至60年代，在政府管理研究中，公共行政学处于主导地位。1887年，美国学者伍德罗·威尔逊发表了著名的《行政学之研究》一文，这标志着公共行政学的诞生。一般认为，西方公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯·韦伯等人所奠定的。威尔逊1887年基于行政研究，以及德国学者马克斯·韦伯1911年基于官僚政治的论文在欧美产生巨大的影响，奠定了公共行政研究的理论基调。20世纪40至60年代，是对传统公共行政的批判时期，这种批评与转变的结果则是新公共行政学与政策科学的出现。弗雷德里克森的《新公共行政》以及政策科学的兴起标志着公共行政学传统的主导地位的终结以及政府管理领域研究的新范式的形成。从20世纪70年代开始，西方各国的政府管理遇到了前所未有的严峻挑战。公共管理学是因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的，正是在公共部门管理实践以及社会科学发展的内力的推动下，20世纪80年代中后期出现了一种（新）公共管理运动。（新）公共管理研究以两个问题为主：公共管理问题和利益关系问题。前者在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用，后者拓展了以往公共行政学的研究领域，其研究对象包括政府组织、非政府组织及其他社会组织。研究所涉及的主题众多，如政府与市场、政府与企业、政府与社会、外部性、公共物品、公共选择、政府失灵等。

公共管理学的理论渊源有四个方面：一是政治—行政二分法，威尔逊和古德诺从社会治理系统的视角出发，认为公共意志的表达与执行是既有联系又有区别的。意志表达属于政治部分，在政治领域，对问题进行争论，做出一些有关指导公共政策的决定。意志执行属于行政部分，在行政领域，政策由中立的职业化官僚来执行。二是三权分立理论，孟德斯鸠及其他学者的三权分立理论从民主的角度出发，将公共事务的处理分为政治、行政、法律三个系统，三个系统通过协作与制衡，共同促进公共利益。三是一般管理理论，一般管理理论注重效率，是将私营部门的管理方式、原则、理念等引入公共部门，强调公共管理的绩效。当效率价值与其他价值发生冲突时，以效率价值为优先。四是公共选择理论，公共选择理论是公共管理的重要理论基础，它对政府的本质、公共决策的过程与方法，尤其是公共预算的决策与效益等问题进行了深入的分析，非常有启发作用。

进入新世纪后，公共管理无论在理论还是实践方面都有了新的发展趋势，已经从宏观理论研究走向实践研究、微观研究，如公共管理信息化、社会化、本土化以及创新与发展等。同时，作为公共管理的新发展，治理理论在全球兴起，如全球治理、国家治理、社会治理、社区治理等等。

本书并非是对公共管理理论的全面展示，但编写遵从两个原则：一是理论和实践相结合，从书目选取来看，既包括具有理论基础性质的《行政学之研究》《社会契约论》《公共管理导论》《公共组织理论》等；也包括实践和微观领域的研究，如《公共管理的技巧》《公共服务中的情绪劳动》《职业优势：公共服务中的技能三角》《公民治理——引领21世纪的美国社区》等。二是主题性的内容呈现，即从公共管理的基础理论、公共行政、公共管理、公共政策、公共服务、公共治理以及政府改革等七个主题和层面，为读者展现公共管理的理论和实践发展。