〔美〕托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》
/作者简介/
托马斯·R.戴伊，美国著名公共政策学教授和专家，曾执教于美国佛罗里达、宾夕法尼亚等多所大学。著作有《州和社区的政治学》《美国政治学》《谁掌管美国？》《自上而下的政策制定》《民主的嘲讽》《权力与社会》《理解公共政策》等。
/原著目录/
第一章 政策分析：政府做什么，为什么要这么做，这样做有何作用和影响
第二章 政治模型：为思考公共政策提供帮助
第三章 政策制定过程：决策活动
第四章 刑事司法：公共政策的理性与非理性
第五章 卫生与福利：寻求理性策略
第六章 教育政策：团体的竞争
第七章 经济政策：实践中的渐进主义
第八章 税收政策：特殊利益之争
第九章 国际贸易与移民：精英与大众之间的冲突
第十章 环境政策：外部性与利益
第十一章 公民权利：精英与大众的互动
第十二章 美国的联邦主义：制度安排与公共政策
第十三章 国防政策：重大博弈的策略
第十四章 国土安全：恐怖主义与无法阻止的威胁
第十五章 政策评估：发现法律通过后发生了些什么
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
政策分析：技术还是艺术？
公共政策就是政府选择做与选择不做的事情。政府要处理许多事务：调节社会内部冲突；动员人民协同对外；向社会成员提供各种象征性的奖励和实质性的服务；以税收的形式，从社会中汲取资金。因此可以说，公共政策涉及调节个体行为、构建官僚体系、分配利益、征税，或者同时完成这些事务。
开篇对什么是公共政策，公共政策的主体、客体、内容进行了明确的界定。核心是政府，关键是政府做什么、怎么做以及做的结果如何。
如今，人们期望政府为他们做更多的事情。的确，几乎所有的个人问题和社会问题都要求政府来解决。换句话说，制定公共政策的目的就是为了减轻个人的痛苦和社会的不稳定因素。这些年来，随着越来越多的美国人求助于政府来解决各种社会问题，政府的规模在不断扩大，与之相应，公共政策的范围也几乎扩展到了美国社会生活的各个领域。
政府到底要做什么、怎么做是百姓关注的核心。公共政策的作用就集中体现在通过政府制定各项涉及百姓的公共性政策方面，使得政府和社会以及个人有严格的规范可以遵照执行。
在20世纪的大部分时间里，政府不仅在绝对规模上扩大了，而且相对于国民经济而言，政府的相对规模也在不断扩大。国民经济的规模通常是用国内生产总值（GDP）来衡量的，也就是美国一年内生产的所有商品和服务的总和。
并不是政府所做的每一件事情都能反映在政府支出中。例如，政府的管制行为，特别是环境方面的管制，就让个人和企业承担了相当大的成本，这些成本并没有体现在政府的预算中。即便这样，政府支出仍是一个反映政府职能与政策取向的常用指标。
政治学是一门研究政治的学问，它研究的是“谁得到了什么，何时得到及如何得到等问题。因此政治学不仅限于对政府制度的研究，例如，联邦主义、分权主义、权力制衡、司法审查、国会、总统以及法院的权利与职责等。”传统的政治学主要关注这些制度安排以及对政府正当性的哲学论证。政治学不只是对政治过程进行研究，即竞选与选举活动、投票、游说、立法和裁决等，现代行为主义政治学才主要关注这些政治过程。
政治学也要对公共政策进行研究，即描述和解释政府行为的原因及结果。研究的关注点包括：描述公共政策内容；分析社会、经济和政治力量对公共政策内容的影响；探寻各种制度安排与政治过程对公共政策的影响；评估公共政策实施对社会产生的预期和非预期的结果。
政策分析的目的是研究政府在做什么、为什么这么做、这样做的结果是什么。
此处对政策分析的目的进行了详细诠释，亦即从政策分析中能得到什么，主要就是三个部分：第一，描述政策；第二，调查原因；第三，探究结果。
通过政策分析，我们能够描述公共政策——可以得知政府在社会福利、国防、教育、公民权利、医疗卫生、环境、税收等领域里正在做的事情（或者不做的事情）。了解国家政策的实际状况和相关信息，是现代教育中每个人不可或缺的一个环节。
用学术性的语言来说便是，当我们研究公共政策形成的原因时，公共政策就成为因变量，而决定公共政策的各种政治、社会、经济和文化因素等则成为自变量。
通过政策分析，我们能够追寻公共政策的结果或者产生的影响。了解公共政策的结果通常称为“政策评估”，即了解公共政策给人们的生活带来了什么变化。我们可以分析公共政策对政治制度和政治过程产生的影响。
用学术语言表达就是，当我们分析公共政策的结果时，公共政策就成为自变量，而政策对社会产生的政治、社会、经济和文化的影响则是因变量。
政策分析不同于政策倡议，把二者区分开来是很重要的。解释和说明公共政策的原因和结果并不等同于建议政府应该追求何种政策。了解政府为什么这样做而没有那样做以及这样做会产生哪些影响，并不意味着是要告诉政府应该做什么、如何去做以及行动上应该做出何种变化。政策倡议需要修辞、说服、组织与实践的技巧。而政策分析则鼓励学者运用系统研究的工具来探讨重要的政策问题。政策分析中隐含着这样一个判断：形成关于影响公共政策各种力量以及公共政策实施结果的科学知识，这个过程本身就是一种与社会相关的活动；而且政策分析也是进行政策倡议和政策实践的先决条件。
政策建议从属于政策的描述与解释。一个隐含的观点是：理解政策是提出政策建议的前提条件，而真正的理解又是通过细致全面的分析而不是通过修辞技巧或辩论获得的。
政策议题都是由政治行为主体——选举或任命的政府官员、利益集团，有时甚至是选民，而不是由政策分析人员决定的。社会科学研究在政治领域里通常不是非常顺利的，它经常被演绎、被误解、被忽视，甚至被当作政治斗争的工具来使用。政策分析的结果有时会出乎意料，甚至会造成政治窘迫。公共政策并不总是按照人们的意愿来运作，政治利益主体为了实现自身的目的可能会有选择的接受、抵制或利用这些政策分析的结果。
不管出于何种目的，政府政策的重要性很容易被夸大。而且，也不能确切地得知政府的政策（即便具有创新性）是否能够治愈全部或者大多数社会弊病。政府受到家庭模式、阶级结构、养育习惯、宗教信仰等多种具有影响力的社会力量的限制，政府很难管理这些社会力量，即使政府有整合这些社会力量的意愿，也很难实施有效的控制。对政府而言，有些社会问题是很难解决的。
政策分析无法解决价值冲突问题。如果对“教育政策应该持有何种价值观”这一问题不能达成共识，那么政策分析对政策制定就没有什么作用。它最多只能建议如何让它达到特定的结果，但无法确定什么对社会才是有价值的。
政策分析处理一些带有主观性的议题时，必须依赖于对结果的解释。专业人员对分析结果有不同的解释。社会科学研究不可能是价值中立的，甚至在研究问题的选择上都受到个人价值观的影响。每个人对社会问题中哪些问题重要并值得关注，都存在不同的看法和价值判断。
也许对政策分析持保留态度是出于这样的现实考虑，即社会问题是如此复杂，使得社会科学家不能够对他们建议的政策所产生的后果做出准确预测。而且，社会科学家对个体和群体的行为了解不够，这也使得他们无法为决策者提出可靠的建议。
公共政策分析既是一门艺术，也是一门技术。说它是一门艺术，是因为在社会问题确认、社会问题描述、政策方案设计和政策效果评估方面，均需要有洞察力、创造力和想象力。说它是一门技术，是因为在完成上述这些任务时需要掌握经济学、政治学、公共行政学、社会学、法学和统计学等学科知识，政策分析实际上就是要综合运用所有这些传统学科的知识。
我们得到了肯定的答案，公共政策分析既是一门艺术，也是一门技术。政策分析没有既定的路径，但是政策分析也不是无法可依，它必须遵循科学的理论来实践。只有科学地掌握政策分析的方法，才能对社会做出更全面的贡献。
政策分析是这样一种活动，它没有既定的程序和模型，政策分析与创造力是同义的，它是通过理论来激发、通过实践来磨炼的，它是只可意会不可言传的。
在很大程度上，必须承认，知识是具有否定性的。它告诉我们不能够做什么事情，不能够去什么地方，我们在哪里犯了错误，但是，这些对于我们改正错误是不够的。毕竟，如果我们现在的努力完全令人满意，那就不再需要政策分析了，更不需要政策分析人员了。
政策分析的模型
模型是对现实世界某个方面进行简化的表现形式。这种模型可能是一种真实的物质表现形式，例如飞机模型或者置于桌面的建筑模型是设计者或建筑师用来展示这些物体建成之后的实际效果的。模型也可能是一个图表，例如，一幅道路交通图或者政治家用来揭示一项议案是如何变成法律的流程图。
没有哪一种模型是专门为研究公共政策而建立的，然而每个模型又都提供了独特的思考公共政策的视角，甚至还能解释公共政策的一般原因和结果。
这些模型并不是竞争性的，人们不能断定哪个“最好”。每个模型对政治生活都有各自的关注焦点，每个模型都能帮助我们理解公共政策的不同方面。
政府制度一直是政治学关注的核心问题。传统上讲，政治学被界定为是对政府制度的研究。政治活动通常是以特定的政府制度为中心，如国会、总统、法院、官僚体制、州政府及市政府等。公共政策的制定、执行和贯彻均要依赖这些机构。
公共政策与政府制度之间的关系非常紧密。严格来说，一项政策只有被政府制度体系内的机构采纳、实施和执行之后才能成为公共政策。政府制度赋予公共政策三个显著的特征：第一，公共政策的合法性。政府的政策通常被认为是法律义务，公民必须服从。人们可能会认为公司、教会、行业组织、公民团体等社会中其他团体或组织的政策非常重要，甚至具有约束力。但是唯有政府的政策涉及法定义务。第二，公共政策的普遍性。只有政府的政策才能影响到社会中的所有人，而其他团体或组织的政策仅仅涉及社会中的一部分人。第三，公共政策的强制性——政府垄断着社会的强制力。只有政府能够监禁违反政策的人，其他组织或团体运用这种制裁手段时受到诸多的限制。正是政府具有的这种号召全体公民忠诚的权力，使得政府能够制定政策、统治社会，加入其对暴力的合法垄断权，因而促使社会的个体与团体努力把自己的偏好转变为政策。
美国的宪法确立了政策制定的基本制度架构，它是美国“国家的最高法”（宪法第六条）。它的关键性结构要素是：在国家的立法权、行政权和司法权之间实行分离与制衡；建立联邦主义制度，即在联邦政府和州政府之间实施分权。
联邦主义承认，联邦政府和州政府都分别从它们自己的民众那里获得独立的合法权利：两者都能够制定法律、征税，保留各自的法院。州政府还在联邦政府选举方面扮演着重要的角色——按人口比例占有国会议席，每个州拥有两名参议员席位，并掌握着总统选举的投票权。我们需要明白的政策制定包括：议程设定（吸引决策者的关注），政策形成（设计并选择政策），政策合法化（寻求政策支持，获得国会、总统或法院的批准），政策执行（建立官僚机构、财政支出、施行法律），政策评估（探寻政策是否有效，是否受到人们支持）。
一项理性的政策是获得“社会效益最大化”的政策，即政府应该选择那些使得社会效益最大限度地超过社会成本的政策，同时避免采纳那些成本高于利益的政策。
需要注意的是，在社会效益最大化的界定上有两个重要原则：第一，任何成本超过收益的政策，都不应该被采纳。第二，在所有可供选择的政策中，决策者应该选择那个收益超过成本最多的政策方案。
为选择一个合乎理性的政策，决策者必须做到：（1）了解所有的社会价值偏好及其相对权重；（2）了解可以获得的所有备选方案；（3）知道每一个备选方案的所有结果；（4）计算每一个备选方案的收益与成本之比；（5）选择其中最有效的政策方案。
渐进主义把公共政策视作政府过去活动的延续，其中伴随着渐进的调整与修正。
根据团体理论，任一特定时间的公共政策，都是团体竞争达成平衡的结果。这种平衡是由利益集团的相对影响力决定的。
公共选择理论是用经济学的方法研究非市场决策，尤其是把经济分析方法应用于公共政策制定上。传统上，经济学研究市场行为并假定个人追求个人利益；而政治学则是研究公共领域的行为，并假定个人是为了实现公共利益。因此，对于人类动机，在经济学和政治学中有着不同的解释：“经济人”理论假设自利的个体追求个人利益的最大化，而“政治人”理论则假设具有公益精神的个体追求社会福利的最大化。
公共选择理论认为，政府必须履行特定的职能，处理市场不能解决的问题。也就是说，政府必须弥补“市场失灵”。第一，政府必须提供公共物品——也就是一旦向某个人提供，就必须向其他所有人提供物品或服务。第二，外部性是另一种市场失灵，需要由政府来干预。当个人、企业或地方政府的行为给其他主体带来损失而并不承担或无法承担成本时，外部性就发生了。最常见的关于外部性的例子是空气和水污染问题：空气和水污染物的排放，就把成本强加给了其他人。政府回应的方式是，要么管制那些产生外部性的行为，要么对这些行为给予处罚（交纳罚金），以此补偿对社会造成的损失。
博弈论是对特定情境中理性选择的研究，及两个或两个以上的理性参与者进行选择，而且自己选择的结果还取决于其他人所做出的选择。把博弈理论应用于政策制定中，需要强调的是，在特定情境中，人们不可能做出相对独立的“最佳”选择——这种“最佳”结果要依赖于其他人所做出的选择。
威慑就是通过警告对方，如果做出某种行为就会产生可怕的后果，从而努力阻止对方做出这种行为。当博弈论者用报复性的行为威胁对方，并断言这种行为给对方造成的成本负担远远大于对方获得的收益时，这位博弈者便使用了威慑。威慑实际上是在做一种心理上的防御：就是通过让对方对报复性行为产生巨大的恐惧，而试图阻止对方采取特定的行为。
一种模型只是现实政治生活的抽象概括或表现。当我们想到政治体系、精英、集团、理性决策渐进主义或博弈的时候，我们是在努力从现实世界中进行抽象概括，以简化、澄清并理解政治生活中的重要内容。
公共政策研究和分析过程中运用模型，可以帮助我们更简化、更简洁地认识公共政策研究的对象。这对识别公共政策的内容具有重要意义，同时可以使我们更好地从现实中剥离开来，抽象和提炼出更全面的理论。
如何制定政策
政策研究通常集中于政策的制定过程，回答“政策是如何制定出来的”这类问题，而不是特别关注政策的内容及其形成的原因和产生的结果。
由谁决定哪些社会问题是政策问题，对于政策制定过程来说是关键性的。决定哪些问题成为政策问题，甚至比决定这些问题的解决办法更为重要。
但实际上，政策问题并不只是“发生”的，提出议题，将其夸大以引起关注，从而向政府施压，要求其采取行动，这些都是重要的政治策略。这些政治策略被以下的政治参与者运用：有影响力的个人、有组织的利益集团、设计政策的组织、政治候选人、官居一定职位的人，还有更重要的是大众媒体，这些都是“议程设定”中所设计的政治策略。
在美国的政治学中，一个占主要地位的政策制定模型是“自下而上”的大众驱动型的政策制定模型。这种“民主—多元主义”的政策模型认为，在一个开放的社会里，任何问题都可以由下列行为主体予以确认：个人或集体，寻求获选的候选人，谋求提高声望并希望连任的政治领导人，试图确立政党原则并树立受大众欢迎的良好形象的政治党派，“制造”新闻的大众传媒，甚至还有寻求引起公众关注的抗议团体。
要评价或判断大众舆论对决策者的行为产生的独立性影响，其中问题在于决策者的行为是否塑造了大众舆论。
政策影响通常是公共政策塑造了大众舆论，而不是大众舆论造就了公共政策，有这样几个原因：第一，很少有人对摆在国家决策者面前的这些政策问题的重要性提出意见或看法。第二，公共舆论是非常不稳定的，它可能在几个星期的时间内就发生变化，受领导突然带来的新鲜事件的影响而转移。第三，领导者缺乏对公共舆论清晰的洞察与理解。决策者所接收到的大多数信息来自其他的精英人物，包括新闻人物、利益集团的领导者及其他有影响力的人物，而不是来自普通民众。
我们不能凭空假定在新闻媒体上发表出来的观点就是大众舆论的观点，这一点通常是导致混淆的根源。新闻人士认为他们自己就是公众，经常把他们自己的观点与公众的观点相混淆。他们甚至还把自己的观点告知公众，以利于塑造符合他们自己信念的观点。决策者也可能做出行动以回应新闻事件或有影响力的新闻人士的意见，并误以为他们是对公共舆论做出的回应。
公众舆论是不稳定的，在某一特定问题上的大众舆论通常是相当模糊的。隔一段时间之后，提问同样的问题，许多回答者都忘记了他们曾经的问答，而填写出与上次完全相反的答案，他们的观点并未真正发生变化，然而他们却是如此填写。
公共舆论还随着测验问题的表达与措辞的变化而变化，对于任何公共政策问题，通过问题表述方式的变化而使大众同意或反对，都是相当容易的。这样，在同一议题上，不同问题的表述方式，可能会引起完全相同或相反的回答。
决策者很容易误解大众舆论观点，因为他们得到的沟通信息存在一种精英的偏见。公众很少给众议员或参议员写信或打电话，在宴会，鸡尾酒会或其他社交场合与这些官员谈话和交往的机会就更少了。因此，决策者获得的信息绝大多数来自精英内部——新闻人物、集团组织的领导、有影响的选民、富有的政治捐助者，或私人朋友。在相当大的程度上，这些人都与决策者拥有共同的观点。
绝大多数的美国人认为，政府是“被少数寻求自身利益的大利益集团掌控着”，而不是“为了全体人民的利益”。如果公共政策更加充分地遵循公众的观点，整个国家会发展得更好。虽然决策者通常表达他们对民意测验的蔑视，大多数美国人还是认为政府应该更多地关注民意测验。总之，大多数美国人都认为公共政策是自上而下制定的。
精英模型在政策议程的设定上，关注商业、金融、媒体以及政府领导的角色与作用，这些领导人可能会把他们所察觉到的社会发展视为对自己价值观和利益的威胁，或者视作推动他们价值观和利益以及事业发展的机会。
所有级别公共职位的候选人都要保持自身为选民所关注——出席公共场合、接受采访、发表演讲或发布新闻。为了做好这些事情，他们必须讲些什么，即发布一个消息或演讲一个主题，以塑造自身的良好形象。
总统及其行政部门通常被认为是政策建议的“发起者”，国会议员是政策抉择的“仲裁者”。虽然国会通常被描绘成其他政治主体提出的政策建议的“仲裁者”，国会的领导有时候也试图提出他们自己的议程。
利益集团可能会主动提出政策建议，或者与和他们具有共同利益的国会成员联合在一起提出政策建议。
当有影响力的个人、团体或政治体系本身把一些问题排除在政治领域之外的时候，不决策的情况就出现了。
不决策，如其被定义的那样，能够使决策者的价值观和利益受到保护，对一些潜在或明显的挑战进行抑制或制止。更明确地说，不决策是一种政治手段，统治者用它来对付社会中存在的改变现行权力和利益分配格局的要求。这些要求在发出声音之前可能就会被抑制，或处于地下状态，或在列入相关决策领域之前就被扼杀，或在政策过程的执行阶段致残或毁灭。
当政治候选人、各级官僚、行政官员预计精英阶层不会支持某种观点时，不决策也会发生。官员们之所以抛弃某种观点是因为不想“出乱子”，精英阶层不需要去做什么，官员们会根据预测替他们完成想要做的事情。
众所周知，政治体系对于那些规模较大、组织较良好、财富颇多、积极活跃、能够有渠道接近政府官员的利益集团是能够给予很好回应的；而对于那些组织性差、穷困潦倒、不活跃、几乎没有渠道与政府官员沟通的利益集团回应是比较差的。
对于绝大多数美国人来说，电视是其主要的信息来源。他们所接收到的超过2/3的报道或者绝大部分新闻来自电视。电视的确是大众传媒的首要形式，也即是说，这种信息传递方式几乎触及每个人，包括孩子。
控制社会传媒就会拥有巨大的权力。它们既是政治游戏中的运动员，又是裁判员。它们不仅报道社会中为追逐权力而斗争的人们，而且它们本身也参与争夺权力的斗争。它们是一个精英集团，与企业、劳工、政府等传统的领导群体竞争权力。
新闻制作包括所有重要的决策：什么是“新闻”和谁是具有“新闻价值”的人物等。电视的主管和制作者、报纸和杂志的编辑必须决定对什么样的人物、组织和事件给予关注，这种关注将会使这些主题引起公众的关注和政治行动。没有传媒的报道，一般公众无法知道这些人物、组织或事件。他们也就不会成为政治讨论的对象，也不可能被政府官员看作重要的问题。
电视摄像机不可能是“一幅世界的图景”，因为整个世界是无法压缩到里面的。新闻的主管人员必须在庞杂的信息中进行分类筛选，然后决定哪些是新闻。
到底什么是新闻？为什么报道这篇新闻？都涉及政府的政治利益和价值判断。因此，作为新闻的主管人员发挥了重要作用，需要在万千资料中筛选出符合政治理念和政治需求的内容，向社会提供一种具有引导方向的信息。
除了决定哪些是新闻，哪些不是新闻，新闻主管人员还要向观众提供有关这些问题、人物和事件的重要程度的线索。有些问题是被媒体突出报道的，在新闻广播中给予几分钟的头条报道，或者在报纸的第一版上报道，包括报纸的头条和图画。报道的数量告诉我们什么是重要的，什么是不重要的。
当然，政治家、专业的公关人员、利益集团的发言人、各种各样的热心名流都知道媒体的决策对他们的问题、他们的组织、他们自身的成功是很重要的。因此，他们通过特意的行为或制造某种情形来引起媒体的关注并获得重要的报道。这样做的结果就是“媒体事件”——通过特意安排的行为来赢得版面，从而吸引公众对某一问题或个人的关注。通常情况下，这种行为越是离奇，富有戏剧性、轰动性，就越能吸引媒体关注。媒体事件可能会是新闻发布会、电视台或报纸的记者被公众人物邀请出席，即使有时候并没有什么新闻可供宣传。媒体事件还可能是一场辩论、对质，或不公平的辩解。
媒体的主管人员在决定什么事情可以占用电视时间或在报纸上登载的时候，他们会根据自己的政治价值观和经济利益作为指导原则。一般而言，这些媒体的主管人员在他们的观点上要比国家其他领域的领导更加自由开明。
歪曲新闻现象的主要原因是追求戏剧性的效果以及抓住观众的注意力而面临的挑战。电视必须具有娱乐性，为了抓住已经有厌倦感的观众的注意力，在新闻的选择上必须具有情感的感染力，且令人震惊的事件、戏剧性的冲突、超越陈规旧俗等。
媒体的影响可以分为三种情况：（1）为政策制定者确定问题并设议程；（2）影响观众对政策问题的态度及价值观；（3）改变投票人和决策者的行为。
媒体制作出新的观点比它们改变现行的观点要容易得多。媒体经常建议我们该如何看待新的事件与问题——我们没有预先感受与经历的事情和问题，媒体还能够强化我们已有的价值观与态度。但是，几乎没有迹象表明媒体能够改变现行的价值观。
观众“选择性理解”的心理机制，有助于抵制新闻和娱乐节目中的偏见。选择性的理解意味着在心理上把某人不同意的信息或形象筛选掉。它使得人们倾向于看到他们所期望看到的东西，听到那些期望听到的内容，这些也减弱了电视节目存在的偏见对观众态度和行为的影响。
政策形成是指为解决提上公共议程的问题而备选政策方案进行开发。政策形成发生在以下场合：政府的官僚机构、利益集团的办公室、立法委员会的会议室、特别委员会的会议、负责政策规划的组织，以及其他类似智囊团的组织。
游说在华盛顿是一个总额达数十亿美元的行业，每年游说者要花费超过2亿美元来试图影响政府决策，用于游说国会每一个成员的费用超过200万美元。
应该注意到，直接游说的支出只是这些组织在华盛顿产生影响的一个因素，有影响力的游说还需要有竞选运动的捐助、贷款服务、选举支持以及民众的政治支持。
任何利益集团成功游说的关键可能在于对竞选运动的捐助，这种资金捐助可以确保利益集团与政府决策者的直接接触。国会议员不接见资助其竞选的利益集团的代表，是不大可能的。
政治行动委员会的捐助对寻求连任的在任者相当重要。通常情况下，政治行动委员会捐助的2/3都给予了在任者，公司、工会和其他政治行动委员会也是这种情况。政治行动委员会很清楚，超过90%的国会议员寻求连任都会成功。
“最直接的决策者”扮演什么角色？总统、国会、法院、联邦机构、国会委员会、白宫的官员、利益集团等这些决策者的活动一直是传统政治学关注的核心问题，并被描绘成政策制定过程的全部。
那么，是什么问题导致了民主党和共和党人之间的冲突呢？一般来说，民主党支持通过联邦政府的干预行为进行公共捐助、资助低收入群体、提供保障性住房以及实施反贫困项目。民主党人赞成联邦政府启动新项目以在解决国内问题方面发挥更大的作用。相反，共和党人则倾向于政府对国内事务进行更少的干预、较低的税负，以及更多地依赖私人行为解决问题。
总统通过演讲、向国会呈递倡议（包括年度国情咨文）、发布年度预算等，提出政策建议。由智囊团和政策规划组织提出政策，经由利益集团、律师事务所和游说者组织发展，然后得到那些为白宫的立法日程提供重要资助者的建议，以便总统及其主要的政策顾问对这些政策进行最后的筛选。
总统的“得票成绩”，也即总统持有明确坚决立场的提议和政策中，国会的通过成为法律的比例，基本上取决于总统所在的政党能否控制国会的一个或两个议院。
在整个法律制定过程中，那些巨额资助者期望能够以电话或访问的方式把自己的观点直接呈递给他们所支持的现任议员。在总统选举中，这些主要的资助者期望会见总统，或者至少能够会见白宫的高层官员和内阁员。
如果发生贿赂，也只会出现在具体的政策行为上，如提供资金以干预某个还没提交给行政当局的案件，或者在税法或贸易免税方面留下漏洞，或者获得与政府之间的特殊合同。在重大问题上的贿赂是不大可能的，因为存在太多的公开性和面临很大的被揭露的风险。但是，国会成员足够精明，能够知道什么问题与资助者相关，以及如何通过恰当的投票吸引更多的资助者。
政策的执行是政治以其他方式的延续。国会通过法律并经总统签署之后，政策的制定并没有结束，而是从国会和白宫转到了行政官僚机构——政府部门、各局和委员会。宪法没有赋予行政机构决定政策问题的权力，然而，它却这样做了，正如它履行执行政策的任务一样。
行政官僚在政策制定中的权力，还可以通过国会和白宫中的政治政策得到解释，他们把许多政策责任授予行政机构。
行政机构制定规则是政策制定过程的核心，在《美国联邦政府公报》中发布的正式规章具有法律效力。
官僚机构的政策执行通常会涉及个别案例的解决。判决中，官僚机构必须判断个人、公司、企业等是否遵守了法律和规章。如果没有遵守，就要给予处罚或纠正违法行为。
实际上，行政人员的大部分工作是例行性工作——进行社会安全的检查、征收所得税并归档、寄发邮件。不过，行政人员在执行日常性的任务时，总有一些自由裁量权。经常的情况是：个别案件并不完全适用于已经制定的规则；更多的情况是，不止一项规则可应用于同一条件，从而产生不同的结果。例如，美国国税局管理着美国的税法法规，但是每个审计局在决定哪些规则适用于纳税者的收入、减除额、企业支出等的时候，都有相当程度的裁量权。实际上，同样的税收信息传递给美国国税局的不同部门，几乎总会导致对税收责任的不同估价。但是，在更多例行性的任务中，从处理医疗保险的申请转到寄信件，既可能是友好的、乐于助人的，也可能是敌对的、起阻碍作用的。
政策过程模型暗含着评估政策制定过程的最后一步。它意味着决策者——国会、总统、利益集团、官僚、媒体、智囊团等，都试图了解他们所制定的政策是否实现了既定的目标，需要多大的成本，以及对社会将会产生什么样的后果。这一模型的复杂形式描述了一个“反馈”的关系——通过对当前政策的评估来确认新的政策问题，并再次进入新的政策制定过程。
政策过程模型关注的是，政策是如何制定的，而不是政策的实质或内容。这个模型确认了发生在政治系统内部的一系列活动，包括问题的确认、议程的设定、政策建议的提出和形成、政策的合法化、政策的执行，以及对政策效果的评估。
犯罪是任何社会所面临的一个核心问题。与犯罪做斗争的理性策略主要是威慑。威慑的目标是，使犯罪行为的成本远远大于潜在的犯罪分子试图从其行为中得到的任何收益。由于这些高价成本的预先认知，具有理性的个体受到威慑而不再实施犯罪。
要想确切地知道美国社会中有多少犯罪行为发生并不容易，官方的犯罪率是以联邦调查局的犯罪率统计报告为基础的，而联邦调查局的报告又是根据各州的地方警察局提供的数字做出的。
通过政策过程模型的分析，可见政策过程模型关注的是政策是如何制定的，而不是政策的实质或内容。这个模型确认了发生在政治系统内部的一系列活动，包括问题的确认、议程的设定、政策建议的提出和形成、政策的合法化、政策的执行，以及对政策效果的评估。
公共政策的理性与非理性
犯罪率受以下几种因素的影响：（1）人民警察报告犯罪的意愿程度；（2）统计犯罪报告的数据充分性；（3）犯罪本身的数量。
为了获知全国的的真实犯罪数量，美国司法部定期进行全国性的抽样调查，询问人们在过去的一年里是否有过被伤害的经历。这些调查显示，受害的比率远远高于官方统计的犯罪率。强奸、盗窃、攻击、抢劫等犯罪的数量是报告给警察部门的犯罪数量的两倍，在财产犯罪的数量方面实际达到了给警察部门报案的三倍之多。只有汽车偷盗和谋杀罪的统计是相当准确的。
为什么人们没有把犯罪报告给警察部门？接受访谈者给出的最普遍的原因是，他们认为警察不可能有效地处理这些犯罪。其他的原因还有，认为犯罪是“一个私人的问题”，或者受害者不想伤害犯罪的人。提到“担心受到报复”这一理由的人较少，这一理由通常是在人身攻击和家庭犯罪案件中得到。
孩子们对他们自己的行为无法承担全部的个人责任，因为他们还不具备理解自身行为的性质、后果以及判断是非的能力。然而，青少年犯罪大多数是由15～17岁的孩子所为，这个数量占到了全国犯罪率的20%左右。18岁以下的犯罪嫌疑人通常是在独立的青少年法庭给予处理。
联邦调查局的犯罪统计报告中没有把那些所谓的“非严重”犯罪计算在内，包括毒品犯罪、卖淫和性犯罪、赌博、醉酒驾车和违禁药剂等。这些犯罪都在联邦调查局所列的“严重犯罪”之外。
如果犯罪行为的所有参与方被认定是自愿的，这种犯罪行为就会被贴上“无受害者”的标签。例如，卖淫就被认定为一种“无受害者”的犯罪活动，因为嫖客和妓女都是因为自愿而涉足其中；大多数的毒品犯罪——出售和使用适度剂量的毒品——都是出于自愿并被认定为无受害者。
大多数的白领犯罪并不会出现在联邦调查局的罪名搜引中。据统计，白领犯罪给美国社会所造成的经济损失，比所有严重犯罪所造成的损失都多。欺诈（颠倒事实以使他人投入钱财）、伪造、伪证（起誓后撒谎）、逃税，以及与他人密谋作案，均是白领犯罪的一部分。
有人认为，美国犯罪率高是源于社会的异质性——美国人口的多人种、多种族的特性。欧洲国家、日本和中国的犯罪率较低，归因于这些国家单一种族的人口和共同的文化。
警察在社会中至少履行三方面的职能：执行法律、维护和平、提供服务。实际上，执行法律的职能只占了警察日常活动的一小部分。服务职能更为普遍——处理意外事故、指挥交通、保护群众、协助乘坐汽车有困难的人，等等。维护和平的职能也是经常性的——制止打架斗殴、平息争吵的各方、处理家庭或邻里纠纷，等等。正是在履行这种职能的时候，警察实施法律并行使着最大限度的裁量权。在大多事件中，很难判定是非，因此警察在处理每一个案件时必须运用自由裁量权。
什么样的因素影响着警察的决策？可能第一个因素就是肇事者的态度。与那些表现无礼并辱骂警察的人相比，如果当事人以默认的态度表示对警察的服从与尊重，并且配合警察的要求，那么他被逮捕的可能性就比较小。这种做法并不只是警察的武断反应。警察通过接受培训和积累经验，会认识到在街道上建立自身权威的重要性。
警察部门经常从下属几个方面评估自己的工作：巡逻次数与频度，对报警电话回应的数量，在报警电话与警察到达现场之间耗费的时间，但是几乎没有迹象能够表明，采取上述措施能够影响犯罪率、公民对犯罪的畏惧和对警察的满意度。
警察的另一个策略是“主动出击”，典型的做法是，在犯罪高发区的人行道上步行或骑自行车巡逻，学会认识马路上的人并赢得他们的信任与尊敬，阻止或驱逐毒品贩子、妓女及其顾客等。但是这种“社区安保”的成本是高昂的。
华盛顿的政治家不断受到压力，要求将社会中的每一种犯罪都纳入“联邦性”的犯罪范畴。但无论是民主党人还是共和党人，自由人士还是保守人士，都不愿冒着政治前途被终止的危险来提醒选民，与犯罪做斗争是州政府和地方政府的职责。
美国最高法院最近才认识到，把一些犯罪行为纳入联邦政府的管辖范畴内冲击了州政府的保留权力。
联邦政府的主要调查机构是联邦调查局的禁药取缔机构，这两个都是司法部的部门。还有一个是烟酒枪支管理局，隶属于财政部。
控制枪支的立法是一个普通的政策提议，这与高度公开的对显要人物的谋杀或暗杀事件是紧密联系的。
限制枪支买卖，对枪支所有者的许可及取缔枪支的基本原则在于，如果持有枪支数量减少，那么持枪犯罪就会减少。
继续禁止私人拥有自动武器、军事武器和其他重型武器。联邦法规还禁止“攻击性武器”的进口，这些武器被界定为自动武器。
联邦的《1993年布雷迪法案》（Brady Law of 1993）规定了购买手枪需要五天的等待期限。
枪支所有权在美国是很普遍的。虽然估计数字不同，但是全国三亿人手中可能有两亿枪支。在对公众的调查中，一半美国家庭承认拥有枪支。对多数拥有枪支的人来说，他们的枪支用于狩猎和体育运动；大约有1/3的人拥有枪支的目的是自我防卫。
在美国，每年大约有3万起与枪支有关的死亡事件。其中的大多数（58%）是自杀，超过1/3（38%）是他杀，其余部分（4%）是意外事故导致的死亡。虽然能够比较容易地计算出与枪支有关的死亡事件，但是很难估算出公民利用枪支来避免死亡、受害或犯罪的数量。
州政府的法律与许多地方性的条例，也规定了对枪支所有权的管制。管制手枪的法律是一般性的：大多数的州要求把销售枪支的记录提交给州或地方政府的有关机构；一些州要求购买手枪之前必须申请并有一定的等待期限；一些州要求持有执照或购买许可；多数州规定携带“隐形武器”（隐形手枪）要经过许可；而一些州却禁止任何人拥有手枪，那些经过执法官员许可的个体除外。
关于控制枪支的争论也涉及宪法的问题。美国《宪法第二修正案》中规定，“纪律严明之民兵乃保障自由之州安全之所需，人民保有及佩戴武器之权不得受侵犯。”
美国很长时间以来对于毒品使用就持有模糊的态度。酒精和烟草是合法的产品，而生产、销售和拥有海洛因与可卡因却是违反联邦和州法律的犯罪行为。
现在，美国服用毒品的总数量明显低于二三十年之前的水平。但自20世纪90年代中期以来，毒品使用开始呈逐步上升趋势。这个结论是从联邦政府对于全国使用毒品的常规性中调查得出的。
大麻是美国最常用的毒品。在12岁以上的人群中，大约有10%的人声称他们在过去的一年里服用过大麻。
白宫的国家麻醉品控制政策办公室认为，大麻的危害包括频繁的呼吸道感染、损害记忆力和学习能力、使心率加快等。他们把大麻界定为“一种上瘾的毒品”，因为他会导致物质依赖，甚至有报告称停止呼吸大麻后会出现戒断症状。
服用可卡因比服用大麻会受到更多的限制。12岁以上的美国人口中，大约2%的人在过去的一年里服用过可卡因。从物理性质来看，可卡因不具有成瘾性，但是继续服用的心理冲动是强烈的。
以静脉注射的方式代替吸食的方式使用毒品，会给身体健康带来更大的伤害。用感染针头注射毒品，成为艾滋病病毒传播的一个重要途径。
美国麻醉品控制政策办公室估计每年美国人在不法毒品上消费650亿美元，这意味着美国毒品生意市场规模相当于美国十大工业公司之一的市场规模。
禁毒禁斗可分为四类：封锁、教育、加强执法和戒毒治疗。由于出现了大量走私毒品，严防美国边境、禁止毒品进口的做法遭受挫败。每年美国禁毒署、海关总署、海岸总卫队及州政府和地方政府截获的走私船只数量巨大并逐年上升，但每年进入美国境内的毒品数量仍然呈增长态势。
过去几十年，使用毒品的总量在下降，然而这通常为关于毒品政策的政治辩论所忽视。从文化的角度来看，人们对吸毒的看法在转变，以前吸毒被看成是时尚和解放的象征，而现在被看成是一种过时的、不理智和不健康的行为。
美国司法部内设立的禁药取缔机构是1973年由国会创立的。
但是，这种毒品合法化的建议引起了美国人的不满，他们认为那将会导致毒品在全国的扩散。廉价的、容易得到的毒品会极大地增加吸毒者人数，形成一个“生性麻木的社会”，从而破坏整个国家的社会结构。
在刑事司法领域，理性政策的发展，由于相互冲突的价值观而改变得更加复杂，这一冲突主要体现在遵守法律正当程序的义务和与犯罪做斗争的决心之间的冲突。
虽然社会需要警察的保护，但是防止社会遭受警察的侵犯也同样重要。武断的搜查、没收与逮捕，在没有经过听证与审判就给予监禁，强行逼供、严刑拷打、污蔑别人、过分的惩罚，以及其他各种对人权的侵犯等，这些在全世界都是再平常不过的。
美国《宪法第四修正案》规定，公民的人身、住宅、文件和财产不受不合理搜查和扣押的权利，不得侵犯。
2011年，“9·11”恐怖事件的发生促使美国重新思考美国人的个人自由和他们为社会的安全而牺牲一部分个人自由的意愿。
在处理恐怖案件时，规定允许外国情报监督法庭这一特殊机构授权进行电子监听、证据搜查，包括查询信用卡记录、银行账单、图书馆、高校档案等。这不要求必须存在“依据可能成立的理由”，只要调查人员声明这一案件涉及恐怖主义即可。《美国爱国者法》并没有特别允许布什总统授权国家安全部在没有批准的情况下窃听打往国外或者来自国内的电话，但是布什总统却这样做了。批评者控诉总统超越了国会赋予他的权利，对此，总统回应称国会批准可以使用所有必要手段打击恐怖主义并且宪法规定总统作为首席指挥官拥有固有的权利。
事实上，不允许法官或律师把这些信号给陪审团，法官也有义务指导陪审团不要从被告的拒绝作证来推断罪行。
被告在对进行有罪辩护还是接受审判做决策的时候，其决策受到起诉机构政策的强烈影响。被告可能会因为检察官减少了控告或者保证从轻处罚，而承认罪行和接受宣判有罪的结果。也有可能是，被告面对严重的控告和较轻的刑罚，抱着无罪释放的希望去接受审判。然而，在陪审团的判决中，这种无罪判决的可能性仅有1/6。出现无罪判决的原因是，检察官认为案件的证据不足或者证据是非法获取的，从而撤回了控告。这样，面对着严厉的指控，大多数被告决定选择“避重就轻的认罪”。
除了140多万名囚犯外，全国还有大约400万人由于严重的犯罪而被处缓刑。但是，就像监禁一样，缓刑减少犯罪是无效的。虽然人们认为，被判缓刑的人比被监禁的人对社会产生的危害要小，但是研究表明，接近2/3的被判缓刑者再次被捕，超过一半的人会在缓刑期间由于犯罪而被判刑。
超过2/3的犯罪是以假释的形式获得释放的。现代监狱管理学关注于改造罪犯，倾向于支持假释而不是无条件的释放。假释和释放后的监管，其职能是获取被假释者出狱后的行为信息，并帮助犯罪分子逐渐实现从监狱生活到获得完全自由之间的转变。
死刑一直是全国范围内长期激烈争论的话题。反对死刑的人认为，他违反了《宪法第八修正案》“不得施加酷刑和非刑”的规定。他们还认为死刑的实施是不平等的，被判为死刑的人中有很大部分是贫穷的、没有受过教育的非白色人种。
只要是谋杀犯，白人应该与黑人同样受到死刑的惩罚。然而，有些统计表明，如果受害者是白人，那么杀人犯被判死刑的可能性比受害者是黑人的可能性要大得多。不过，不能因为统计案件中种族的不同，而禁止所有案件中的死刑。
今天，全国已有超过3500个狱犯被判为死刑。但是，每年只有大约50～75例的死刑得以实际执行。囚犯和他们的律师对付死刑的策略就是通过无限期地拖延和上诉来延缓对死刑的执行。
死刑有可能被不正当执行，这使美国人有些担心。近几年DNA取证技术的发展使得对一些死刑判决的审查和上诉成为可能。而且，实际上，DNA取证技术还使得被判为死刑的罪犯获得释放。还有一些罪犯也因审判错误、检察官无资格、证据被保留在检察官手中以及其他程序性错误等理由，而被免除死刑。
今天所适用的死刑——对极少数的人施加死刑，并且在犯罪多年之后才执行，因此几乎起不到威慑作用。不过它还有其他几个目的，它使检察官在与被控谋杀的被告进行辩护交易时获得强大的力量。
利益集团在政策制定中的相互影响被称为“多元主义”，团体理论认为，公共政策是利益集团之间经过斗争而达成的一种平衡。虽然这种平衡并不等同于多数派的偏好，但是在多元主义者看来，在一个庞大而多元的社会里，这种平衡最可能接近公共利益。
任何一本经济学教科书都告诉我们，全面、简单、公平而又能促进经济增长和社会福利的税收体系，能够最好地服务于公共利益。然而，联邦政府的税收体制几乎正好相反，它复杂、不公平且不具有全面性。
精英主义模型认为，公共政策是精英分子的利益和价值观的反映。但这种模型并不意味着精英与大众处于矛盾与冲突之中，也并不是说精英总是占主导和优势地位就会牺牲大众利益。更为准确地说，这种政策模型认为精英决定着公共政策的方向，而公众由于表现冷漠或知之甚少，会在很大程度上受到精英观点的影响。该模型也承认精英可能选择制定“关心公众”的、使大众获益的政策。
我们试图通过各种公共政策模型来分析和解释公共政策，我们的目的就是希望可以让社会和公众更加理解公共政策，并通过各项政策领域的拓展来加以分析，并且通过模型展示在实际生活中的应用，同时也进一步完善和丰富政策模型。
所有的人类活动都会产生废弃物。环境问题专家、大众传媒、政治专家和官僚们可能将污染描述为一种“道德之恶”，但事实上污染是一种生产成本。就像我们不能阻止我们身体的自然功能一样，我们不能“阻止污染”。我们一旦理解到污染是不能阻止的，进而开始将污染视为人类活动的一种成本时，我们就能开始制定具有创造性的环境政策了。
只有当污染不成为生产者的成本——那就是，当生产者可以忽视其污染成本，且将该成本转嫁给他人或整个社会时，公共选择理论才视污染为一个“问题”，当个人、公司或政府从事一种将额外成本强加给他人的活动时，“外部性”就出现了。
/简要评价/
公共政策是一个动态的过程。由于政策过程与政治过程具有同构性，所以各国政治体制的差异造成了各国公共政策的过程各具特点。另外，各国的特殊经验、历史文化传统、主流意识形态也对其公共政策过程产生了深刻的影响。因此，作为公共政策过程在观念形态上的反映，就会形成不同的政策过程分析模型。
作者在对公共政策相关理论和方法进行必要介绍的基础上，通过对典型公共政策领域的政治学理论模式的应用和对理解公共政策不同领域进行的探讨，使读者对公共政策的制定过程有所了解。本书引用了美国十个关键政策领域（刑事司法、医疗保健与社会福利、教育政策、经济政策、税收政策、国际贸易与移民、环境政策、公民权利、政府分权、国防政策）的材料进行了全面的分析，为我们揭开政策制定的“黑箱”，了解美国政府政策制定的复杂过程提供了丰富的素材。
理论模型是思考公共政策的工具，在政治学著作中都能找到。但是没有哪一种模型是专为专门研究公共政策而形成的，然而每个模型又都提供了各自不同的思考公共政策的方式，甚至还解释了公共政策的一些原因和结果，指导我们更好地理解公共政策并预测其结果。