〔美〕弗兰克·古德诺：《政治与行政》
/作者简介/
弗兰克·古德诺（1859—1939），出生于美国纽约州布鲁克林市一小康之家。古德诺曾于1879年获美国阿莫斯特学院文学学士学位，也曾在法国巴黎和德国柏林等地学习。从1884年起到1913年来华前，他曾在哥伦比亚大学任教，讲授历史学和行政法学等课程。古德诺的学术成就主要是在行政法学领域，是美国公共行政与市政学的重要奠基人，对20世纪美国功能主义政治学的发展颇有影响。
经由卡内基国际和平基金会董事、教育家伊利奥举荐，1913年4月5日，古德诺偕夫人由纽约启程，乘船至欧洲，再取道俄国，转乘火车前来中国。随后即被安排在隶属于总统府的法制局工作，正式开始涉足中国政治。1914年8月初，古氏夫妇乘船离华，经日本返美，10月1日抵约翰·霍普金斯大学任职。此后民国政坛发生了袁世凯复辟帝制的闹剧，而古氏在中国舆论界中亦复归于沉寂。尽管依照合同，他仍充任民国政府的兼职宪法顾问，直至1916年5月正式到期才去职，然而他已远离中国的政治中心，这段时间他都在美国任校长。直到袁政权垮台后的1917年又来华一次，参与由芮恩施等人发起并成立于北京的“中国社会政治学会”。
古德诺是美国政治学会的主要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席。1900年参加起草了《纽约市宪章》。1911—1912年任美国塔夫托总统的经济与效率委员会委员。1914—1929年任约翰·霍普金斯大学校长。著作有《比较行政法》（1893年）、《政治与行政》（1900年）、《美国的市政府》（1904年）、《美国行政法原则》（1905年）等。其中最有影响的就是《政治与行政》，确立了他在公共行政学研究中的开创性地位，并因此被誉为美国的“公共行政学之父”。
/原著目录/
前言
第一章 国家的主要功能
第二章 政治的功能
第三章 中央政治和地方政治
第四章 行政的功能
第五章 行政体制对政治与行政关系的影响
第六章 政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响
第七章 民治政府
第八章 党魁
第九章 政党与政党领袖的责任
第十章 结论
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
国家的主要功能
与仅能够提供法律框架的法律形式相比，法外制度对政治体制产生的影响更大。
人类的政治生活在很大程度上是由人性决定的，即由我们是人这一事实来决定。
政治是政策或国家意志的表达，行政则是对这些政策的执行。
政治与行政二分是古德诺最重要的学术观点之一，由此也奠定了他在公共行政学领域的重要地位，对今后公共行政学的发展绘制了基本的框架。
在所有的政府体制中，都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。
这一体制（新体制）一经采用，政治势力就立即开始对他进行诠释和修正，民众对此几乎是毫不知情的，直至现实中的政治体制变得与宪法本身所规定的体制截然不同。随着时间的流逝，毫无疑问，体制中发生的实际变化最终会为民众所知晓，因此，它也就可能被吸收反映到正式宪法当中。但是，在政府法定体制发生变化的很久之前，政府的实际体制很可能早就被改变了。
法律与实务的关系如同鸡与蛋的关系，究竟是先制订了相关的法律还是在实践的基础上人们才经过理性的思维编纂了法律，这是一个很难说清楚的问题。唯一确定的是：实务丰富了理论，理论又指导了实践，在现实生活中，二者将互相影响。
然而，和宪法所规定的政府形式一样，行政体制对整个政府体制的影响也是巨大的。
我们应该谨记，不仅要从法律的内部，而且还要从法律的外部来探究一个民族的政治制度。我们还应谨记，不了解行政体制就无法理解宪法。
但我们相信，在人类的智力和道德相同的阶段，即使政府的外在形式差异很大，不同民族的真正政治制度也将展现出很大的相似性。正如我们所说过的，这种相似性主要是源于如下事实：无论在什么地方，不管在什么时间，人类终究是人类。因此，所有人类政治组织必然具有相同的终极目的，必然以普遍的方式采用相同的方法满足这一目的。
因为人类政治组织具有相同的终极目的，也因为以普遍的方式采用相同的方法满足这一目的，才使我们的互相学习和借鉴成为可能。又因为每个国家发展的历史背景和发展阶段不同，我们才更应该在学习和借鉴别国的经验时立足本土，运用不同的技术和手段，收获同样的幸福果实。
政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与国家意志的表达功能之间的差异就越小。
所有国家也都设立了分立机构，每个机构主要负责这些功能中的某项功能。这些功能分别是：政治与行政。
政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。
政治功能将决定在国家意志的表达问题上谁占据主要地位，谁占据次要地位和代表性地位。这也就是说，政治功能必须解决主权问题和政府问题。
为了确保国家意志的执行，政治应该对行政进行控制，但是，为了确保民治政府的利益和实现高效的行政，同时又不应该使控制超出必要的限制来实现其存在的合理目的。
政治功能与国家意志的表达和执行都有关——前者居于主要地位，后者居于次要地位。
权力分立原则的极端形式不能成为任何一种具体政治组织的基础。
政治与行政的关系
现在，为了实现国家意志的表达与国家意志的执行之间的协调，表达国家意志的机关和执行国家意志的机关，二者之间必须有一方牺牲独立性。
民治的政府要求，执行机关应该服从表达机关的安排，因为表达机关理所当然要比执行机关更能代表民众。
政党制度确保了政治与行政之间的协调一致，而这种协调对于政府的成功运作是不可或缺的。
政治功能必须在代议制政府体制中明确规定谁是选民，他们应该通过什么方式投票和为谁投票，以及法律应该由政府体制中的什么机关制定。
强制执行或执行国家意志的机关应该独立于表达国家意志的机关，这项制度实际上是规定，在国家意志的表达成为一项实际行为准则前，必须得到执行机关的同意。
明确允许政治机构控制司法行政的做法是非常危险的，被授权执行国家意志的机关应被赋予极大的独立性，即便已表达的国家意志丧失了成为实际行为准则所具备的资格，那也在所不惜。
如果将国家意志的实际执行委托给不受国家有效控制的地方政治共同体，那么此类地方政治共同体可以通过享有的执行权、实有的拒绝执行权或修正权，改变由代表整个国家的机构所表达的国家意志，从而适应被认为是地方政治共同体的需要。
立法是集权化的，而立法的执行则是分权化或地方化的。
为了实现地方和州之间的协调，我们需要做的是，授予地方比它们当前更多的立法权，并将其作为州的一个机构置于中央政府的控制之下。
执行国家意志的功能称为行政。
为了确保国家意志的表达或执行，必须建立、维持并发展一个错综复杂的政府组织；必须选举出立法者，选定法官，为执行上述准司法职责、为执行政府承担的统计工作和其他类似工作以及为直接执行国家意志配备一整套官员班子。
为了使国家意志的执行符合国家意志的表达，也就是为了使政治功能和行政功能协调一致，政府体制中的政治机构必须控制行政机关。但是这种控制也有一定的限制，政治机构不能超出这些限制行使这种控制。
政治对行政功能的控制最终会造成行政的无效率，因为这会使行政官员感到，要求他们做的工作并不是改进他们部门的工作，而只是要求他们遵守政党的命令而已。
政治对行政的控制往往是力不从心的，因为行政工作的琐碎和政治规则的教条互相抵触，这往往在现实中对应了上有政策下有对策。如何权衡政治跟行政的关系，将会考验所有执政者的政治智慧。
在英、德等国，公共舆论已经极为明确地将政治与行政、地方政治与国家政治区分开来，这些国家在解决城市政府的问题方面肯定会大为成功。
民治政府如何保持稳定
我们应当记住，行政组织过于强大往往会使民治政府无法存在下去。
另一方面，我们还应该记住，在政党组织强大的地方，如果一个行政体制中那些较低级别的职务根本不存在长期任职的话，那么这个体制同样会使民意失效。
如果期望存在高效率和公正无私的行政，如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学部门、准司法部门、办事机构和执行部门中，就应该规定长期任职。
民治政府的最高主宰是广大民众，他们必须对执行和表达其意志的官员进行控制。
广大民众是委托人，执行和表达其意志的官员是代理人，他们之间是委托代理的关系，也表明政府权力的真正来源。因此，我们一直强调要顺应民意，这也是民治政府是否合法的关键所在。
在美国政府体制中，政党组织本身担负着协调表达和执行国家意志的重担，因此，政党组织不仅需要壮大自身力量，还需要长期存在下去。
只有在行政实现了某种程度的集权之后，才可以实现政治功能和行政功能之间的必要协调。
我们正逐步朝着行政集权的方向发展，这是不可抗拒的潮流。因此，这就要求承认政府的活动范围需要受到与以前相比更少的政治影响。
两种主要的行政体制
世界各国确立的行政体制或多或少属于两种主要形式中的一种。一般来说，第一种行政体制以官僚等级制为特征。这种等级制度中，下级官员效忠于上级官员，而不是效忠于本国法律，上级官员对众多下级官员拥有命令、控制和监督权。
第二种行政体制几乎不承认官员之间存在任何隶属关系，但这种体制强调，每位官员都应效忠有权表达国家意志的机关制定的法律。在法律面前，官员人人平等，官员只服从法律规定，只寻求法律的指导。
根据政府体制理论，政党不仅担负着选举那些表达国家意志的机关官员的重任（即选举立法机关的官员），还担负着选举执行这种意志的机关官员的重任（即选举执行官员）。
政治功能和行政功能之间的协调是绝对必要的，因此，如前所述，在政府体制中无法获得的这种协调性必须在政党组织中找到，因此人们所说的政党合法性才会在美国如此受到重视。
正如布赖斯（Bryce）指出的：“将公共职责视为政治的主要动力，这无异于将共和国当成了一个天使。正如我们所了解的，人必有其他某种动机。”
为什么需要政党？
从政治理论的角度而言，政党“分肥制”是指所有受委托执行法律的官员，不管是有自由裁量权的还是只负责执行的，还是任命的或选举的，都置于政党的控制之下。
政党组织是建立在政党必须完成的工作性质和数量之上的，而政党必须完成的工作在很大程度上取决于中央政府各机构之间的关系以及中央政府和地方政府之间的关系。
即使政府体制实现了集中和集权，那么存在一个相当强大的政党体制往往也是民治政府和高效行政的必要前提。
狡诈的人会利用组织强大的全国性政党实现腐败和自私自利的个人目的。
在执行机关很大程度上独立于立法机关的地方，与软弱政党相伴而生的政府秩序称不上是民治性的。而在执行机关依赖于立法机关的地方，软弱的政党通常伴随着低效行政。
如果对政党的忠诚受到了严重损害，那么这种传统的保护人与被保护人的关系必定会出现。如果你喜欢，也可以说成是中世纪封建贵族和奴仆之间的关系。因为政党体制建立在唯利是图的个人利益基础之上，所以他不可能成为一种宽宏大量的、为公众谋福利的行为基础。与最愚蠢的党派主义相比，他更有可能只是为了阶级或个人利益而滥用政府权力。
强大的全国性政党的候选人主要效忠于政党，其次是效忠于他们的直接选民。
对党忠诚是一种基本的行为动机，它逐渐取代了对政治原则的恪守。党的延续通常比党最初成立时要实现的目标更为重要。
为了使政党领导下的政府成为民治政府，政党必须满足以下两个条件：全体民众对其没有信心的政党应该退出对政府的有效控制；失去政党信任的政党领袖也应该退出对政党的有效控制。
如果政府真的具有民治特征，那么民众应享有的权利应该是，在特定时间内能够强迫不受欢迎的政党退出对政府的控制，以及迫使他们不信任的政党领袖下野，让位给其他更顺应民意的人。
以上论述凸显了选举活动的重要程度，同时争取选民并关注选民的诉求将显得尤为重要。当被选者违背初衷，选民有渠道将其驱逐出政治舞台，当选者励精图治，选民也能继续支持他们参与政治活动，尽管所有这些活动并非简单和一帆风顺。
宪法规定或宪法规定以外的方法变革了政府体制本身，目的是使民众或民众代表拥有更多控制政府实际行为的权利。
正如洛厄尔先生指出的，“我们只要稍微浏览一下民主的历史就可以明白，在一个泱泱大国，民众作为一个整体不会也不能进行真正的统治。政党的行为或多或少会受公共舆论的影响，但又不完全受公共舆论的左右，事实是，我们被这样的政党控制着……党派纠葛的存在或多或少会扭曲公共舆论。”
政治上失意的人会将其失败归咎于不正确的原因，认为那些反对他们的人之所以会成功，是由于不负责任的领导在背后玩弄阴谋诡计，而实际上，这些人是因为获得了民众支持才成功的。
在当前体制下，政党是防止出现无政府状态的唯一手段，也是发展进步的唯一途径。
政党领袖的责任
英国的伟大进步并不在于他造就了一个沃波尔，而在于：造就了沃波尔之后，它看到了自己杰作的缺陷，并着手进行补救，直到造出了一个皮特、一个帕麦斯顿和一个罗伯特·皮尔爵士。
所有使政党负责的尝试都要考虑到这一事实，即必须使政党对民众负责。
如果我们记住是政党控制着立法机关和行政机关，是政党领袖或我们习惯上称之为“党魁”的人控制着政党，那么我们马上就会明白，美国的政治体制赋予了党魁什么样的统治地位。
在我们的研究中，我们不能因为党魁不符合民主思想就抱有成见。这是因为，民主思想可能并不是适当的思想。
最好的政体究竟是什么，是民主政体吗？对此，或许我们基本能够达成共识，民主政体是迄今为止最好的政体，它关注了大多数人的福祉。
因为自从有了政治组织开始，人类就一直在与不负责任的权利斗争。开诚布公地承认需要政党领袖是一码事，而政党领袖不负责任则完全是另一码事。
长期以来，文官制度是具有政治影响力的平庸懦弱之徒的庇护所，是控制选举的重要因素，它已经被重组，不输于当今世界上的任何一种官员制度。它已经不再是政治的玩偶，而是变成了一种有效的行政工具。
我们应谨记，对于一些民族而言，君主专制政体不仅是使事情变得更好的垫脚石，它也是一项永久的制度。
既然情况如此，那么政治风暴的中心就是政府机关，即议会。就政党而言，他们努力奋斗就是为了控制议会。实现了这一目标，政党的任务也就完成了。
要以诚实而公平的方式管理政党事务，在很大程度上，有待于靠每个党员的自身努力来实现。
作为拥有公民身份的公民，不仅应享有与一个政党一起活动的权利，还应被赋予从党外提名候选人的权利。
与其说民主政府实现的是民众对官员的审慎选择和对政策的积极决定，还不如说实现了否决权和更换政党领袖的权力。
因为组建政党是为了运作政府，所以政府组织的变革一定会对政党产生影响。
律师对州党代表大会在党组织中的权威进行质疑，就好比是穆斯林怀疑《古兰经》，或基督徒怀疑《圣经》。
在这种情况下，一条亘古不变的真理是，成功的桂冠只能给那些愿意为该奋斗事业奉献全部时间的人。而那些只希望从中捞取一些实际好处的人则会声名狼藉。这些人以不正当手段追求权力，肆无忌惮，这在很大程度上是因为这一程序性方法并未受到法律的有效限制。
为了控制政党机器，最常采用的不正当方法有两种：一种方法是，保证出席对政党领袖有利的政党会议；另一种方法是，如果碰巧出席的会议不利于他们的控制，那么他们就会在大会选票计数时故意欺诈。
事态的发展已经达到了这样的一种程度，只有剥去了“党员登记是代表党”的所有伪装，党员登记才能获得所谓的“净化”。但是，这个净化的过程是在操纵政党机器的人的监督之下实施的，因此在实际条件下很难带来真正的改变。
我们的结论是：无论在理论上还是在实践上，没有人反对政党登记成为公共事务；也没有人反对政党登记像公共选举中选民登记一样，规定其采用相同的方式和相同的保障措施。如果这种方法使用恰当，就会获得巨大的好处，可以将城市利益与国家和州的问题分开来考虑。
我们一定不能怀有这样的期望，认为任何初选方法或对政党公共性质的完全承认将会使党魁消失。政党领袖永远是不可或缺的。
由于我国的政治制度具有不负责任的特点，如果不存在被民众抓住，并对其行为进行清算的严重风险，那些掌控我国政治机构的人可能会接二连三地对公司施以优惠、放弃征税或者强加公正或不公正的负担。
如果我们希望使政党领袖和政党在管理我们的政府时能够负起责任来，那么，为了保证完全的公开性，合适的初选立法以及合理规制公司和政党领袖之间的关系在美国似乎是必要的。
在民治政府中，民众不仅掌握着执行法律的最终控制权，还掌握着制定法律的最终控制权。
如果政府是民治政府，那么民众应有权否决政党领袖的提案，有权剥夺其领导权，并将政事委托给其他更能顺应民意的人。
我们要做的就是坦率地承认新形势需要新对策，要以务实明达的态度做能做之事，以此保证构建责任政府和实现行政高效化。
从行政的角度来看，不仅政府体制必须适度集权，而且政党也必须获得非常充分的法律承认。
古德诺从三个方面强调政治与行政的相互协调。一是政治对行政的适度控制。首先，政治对行政的控制必须掌握适度原则；其次，要讲究控制的方式，即立法机关对行政机关的控制。二是法外调节，讲到政党的作用。三是行政的适度集权化。政治功能与国家意志的表达和执行有关，前者是根本。具体包括制宪、立法、官员的选举，以及对国家意志执行功能的控制。此外，政党的组织和行为对政治功能的行使有重大的影响作用。
/简要评价/
本书成于1900年，是行政学第一本专著，为行政学的发展奠定了理论基础。对政治与行政关系的系统阐述是古德诺的重大学术贡献之一，他不仅指出了政治与行政之间必须进行一定程度的分立以实现国家的两种基本功能，而且强调了政治对行政进行必要的控制是二者和谐的基础，并给出了实现和谐的具体途径。政治与行政之间的分立与和谐是其整个思想的核心，片面强调任何一个方面都可能导致对其思想的误读。这对于今天我们正确认识政治与行政的关系仍有重要的启示作用。
在《政治与行政》中，古德诺的最大贡献在于对威尔逊提出的政治—行政二分法做出了进一步的阐释与发挥，形成了关于“政治—行政”二分法的典范。同时，古德诺还对国家行政与政治、法律、政党之间的相互关系、行政与立法、司法之间的相互关系、中央与地方之间的关系、行政功能与体制之间的关系等重大理论问题做出了有益探索。这些成就奠定了古德诺在行政学和行者法学研究中的不朽地位，他的行政学思想对于后世的行政学和行政法学研究产生了深远的影响。
——谭功荣（深圳大学）《西方公共行政学思想与流派》
随着《政治与行政》一书的出版，政治与行政两分法的观点得到了较为系统的阐述，从而为建立系统的行政学奠定了理论基础。也正是在这之后，在美国形成了比较系统的行政学理论，并得到了广泛的承认。
——胡象明（北京航空航天大学）《政治与行政两分法：思想渊源及其评价》
古德诺在其《政治与行政》一书中通篇的探讨立足于两个出发点：一是行政效率，在此基础上，他提出了行政集权论；另一个则是政党政治，在此基础上他提出了双重责任原则。这两个出发点一起构成了古德诺的民治政府理论。
——佟德志（天津师范大学）《古德诺的政治思想》