〔澳〕欧文·E.休斯：《公共管理导论》
/作者简介/
欧文·E.休斯，国际知名的政治学家和公共行政学家，澳大利亚皇家墨尔本理工大学教授，主要研究领域为公共行政与公共管理、公共政策、澳大利亚政治等。在加入皇家墨尔本理工大学之前，休斯教授长期在澳大利亚莫纳什大学任教，曾担任该校管理系系主任，并被美国的科罗拉多大学、乔治城大学和我国的中国人民大学聘为客座教授。《公共管理导论》一书为其代表作，该书的出版确立了他在公共管理领域著名学者的地位。他还著有《澳大利亚政治》《政府间关系与公共政策》等，都颇具影响。
/原著目录/
第1章 变革的时代
1.1 引言
1.2 行政与管理
1.3 公共部门改革
1.4 公共部门变革的动力
1.5 公共管理学
1.6 结论
第2章 政府的角色
2.1 引言
2.2 公共部门的必要性
2.3 政府工具
2.4 作为公共政策基础的市场失灵
2.5 政府干预的阶段
2.6 政府的规模
2.7 结论
第3章 传统的公共行政模式
3.1 引言
3.2 早期的行政
3.3 19世纪的改革
3.4 韦伯的官僚制理论
3.5 威尔逊与政治控制
3.6 泰勒与公共行政
3.7 传统模式存在的问题
3.8 结论
第4章 新公共管理
4.1 引言
4.2 管理的内涵
4.3 管理方法的产生
4.4 管理的理论基础
4.5 新公共管理的问题
4.6 公共部门改革
4.7 对管理主义的批判
4.8 结论
第5章 公共政策
5.1 引言
5.2 公共政策、行政与管理
5.3 政策分析
5.4 经济性公共政策
5.5 政治性公共政策
5.6 基于证据的政策
5.7 政策分析的局限
5.8 结论
第6章 治理
6.1 引言
6.2 治理的内涵
6.3 公司治理
6.4 新公共管理的治理
6.5 治理与网络
6.6 结论：治理的有效性
第7章 管制、外包和公共企业
7.1 引言
7.2 管制
7.3 签约外包
7.4 公共企业：作为生产者的政府
7.5 关于民营化的争论
7.6 结论
第8章 利害关系人和外部环境
8.1 引言
8.2 外部关注的必要性
8.3 传统模式下的外部关系
8.4 作为一种管理职能的外部关系
8.5 利益集团
8.6 超越政策社群
8.7 外部依赖过度的诱发问题
8.8 结论
第9章 责任
9.1 引言
9.2 责任的概念
9.3 私营部门的责任
9.4 公共部门的责任
9.5 传统模式下的责任
9.6 管理主义模式下的责任
9.7 公共部门改革中的责任问题
9.8 结论
第10章 战略管理
10.1 引言
10.2 战略
10.3 私营部门的战略
10.4 公共部门的战略
10.5 战略计划模式
10.6 战略管理
10.7 对公共部门战略的批判
10.8 结论
第11章 领导力和人事管理
11.1 引言
11.2 传统的人事管理模式
11.3 领导力
11.4 人力资源管理
11.5 人力资源管理改革的一些问题
11.6 结论
第12章 财政和绩效管理
12.1 引言
12.2 政府预算
12.3 传统的财政管理
12.4 财政管理改革
12.5 绩效管理
12.6 对财政和绩效管理的批判
12.7 会计改革的问题
12.8 结论
第13章 电子化政府
13.1 引言
13.2 技术和传统的行政模式
13.3 电子化政府的产生
13.4 电子化政府的发展阶段
13.5 技术变革对官僚制的影响
13.6 电子化政府和公共部门改革
13.7 电子化政府的问题
13.8 结论
第14章 发展中国家的公共管理
14.1 引言
14.2 发展中国家的传统模式
14.3 行政模式的问题
14.4 公共部门改革
14.5 管理主义模式的问题
14.6 结论
第15章 结论：公共管理典范
15.1 引言
15.2 公共管理的典范
15.3 作为一种典范的传统公共行政
15.4 作为一种典范的新公共管理
15.5 作为一种典范的公共管理
15.6 公共部门改革的问题
15.7 结论
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
伴随着全球化、信息化、民主化的加速推进，公共事务和政府不可治理性日益增强。处在这样一个充满变革与挑战的时代里，一个高效、有能力的政府是一国长治久安的必需品，而非奢侈品。20世纪80年代初，一些西方国家相继陷入了滞胀困境，接踵而至的是政府财务危机和信任危机的爆发。为了化解政府合法性危机、维护社会稳定，西方主要发达国家纷纷对其政府的组织形态和运作方式进行了大刀阔斧的改革。这场旷日持久的政府变革运动几乎席卷全球，直至今天仍然持续着。变革既意味着对传统公共行政的反思与扬弃，也意味着对一种符合时代情境的新型政府治理典范的探寻与建构。不可否认的是，这场变革促使了一个更有效、更富有活力的政府的形成：从官僚制政府转向企业家政府，从层级节制转向扁平授能，从行政管制转向亲市场行为，从过程导向转向结果导向，从官僚本位转向顾客本位，从去人格化转向个体的能动负责。对于这股浪潮，一向有着不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府、市场基准的公共行政等，它们都可被称为“公共管理”或“新公共管理”。对于“新公共管理”是否足以构成一种新的典范，仍存在广泛的争论。有些学者主张新公共管理已经成为一种典范，而另一些学者则反对在公共部门管理中应用典范变革的概念。
典范并不是某个领域内所有从业者普遍达成的一种一致性准则体系，它实际上是一种竞争性的准则体系。它不需要所有从业者的一致性；而在同一领域，经常会出现竞争性的典范。
在欧文·E.休斯看来，“公共管理”一词足以涵盖这一新典范的内容特质。“公共管理”典范摒弃了传统公共行政政治与行政二分、正统官僚制的僵化教条，实现了从“行政”向“管理”的转变。它以公共选择以及其他相关经济学理论为基础，重新界定了政治领导人和行政官员之间的关系，形塑了一个更为弹性、灵活的政府组织形态，引入了更为有效、多样化的政府治理工具，明晰了政府与其外部环境要素间的互动关联。“公共管理”典范所包含的一系列改革措施已经付诸实践，并且发挥了卓越的功效。这也是作者将“公共管理”视为一种新型典范的重要原因之一。但是，欧文·E.休斯并不认为“新公共管理”包含了一个典范构成的所有要素。他认为“新公共管理”的术语功能远大于它的理论功用，“新公共管理”的主要作用在于将分散的变革措施囊括于一个术语涵摄范围内而呈现给人们一个整体性概念。当然，欧文·E.休斯也指出，典范的变迁并不是对历史传统的完全抛弃，而是在批判和继承的基础上，实现一种科学理性的扬弃。
新公共管理典范具有完全不同的基本理论基础，即经济学理论与私营部门管理理论。这种新的管理典范强调：根据“成本—收益分析”来确定结构；运用目标管理方法实现任务；运用市场与市场机制；竞争与选择；通过权利、义务、责任的协调一致向工作人员下放权力。
传统模式存在的问题
在20世纪70年代和80年代，此类政府管理的不足之处已经变得非常明显。从投入和产出的比较来看，等级制结构并不必然是最有效率的组织形式。官僚制组织就控制而言可能是颇为理想的组织形式，但在管理方面却并不一定如此；它保证了确定性，但行动起来常常显得迟钝；工作可能是标准化的，但却是以牺牲创新为代价的；而且，在确保真正的责任方面，政治控制模式也总是问题重重。
传统模式尽管优于在其之前的模式，但是，它是僵化的和官僚主义的，且用狭隘的眼光关注并执迷于结构与程序。以功绩制为基础的任命制度、正式的官僚制以及政治与行政能够和应该分离的观念都是“一种行政体制”的适当原则，特别是当其运行于稳定时期之时。
自20世纪70年代以来，公共服务在绝大多数发达国家日益遭到人们的非难。问题主要有四点：（1）政治控制模式既不充分也不合乎逻辑；（2）“最佳工作方式”的考量存在重重困难；（3）官僚制理论再也不被广泛地看作是提供韦伯所认为的技术性效率的理论，而且它有一种非民主化的趋势；（4）右翼人士提出了他们的批评（此处称为“公共选择批评”），他们认为官僚制的整个思想背离了自由，而且与市场相比效率太低。
政治控制的问题
威尔逊于19世纪80年代提出的将政策与行政进行分离的设计是为了解决政党分赃制的问题，而这一问题在当时的美国仍十分猖獗。然而，将政治官员与行政人员、政策与行政进行严格分离从一开始就是不现实的。美国实行的改革运动也并未能够将政策与行政、政治官员与行政人员分离开来。它仅能清晰地表明公共部门的政治性任命与职业性任命相区分的重要性。这一原则在威斯敏斯特制度中得到了相当程度的肯定，但它不是安排各个部长或官员角色的正式途径，而更像是一种合理化的虚构。
实际上，政府与行政的关系并不像威尔逊模式所描述的那么简单，而且可能永远都不会如此。政治官员与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，这种关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式的、线性逻辑的特征。正如彼得斯所言，政治与行政是不可能分离的（Peters，1989）。
行政与政策并非是互不相关的离散现象，它们确实是相互关联的。无论从客观上还是从主观上讲，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。行政体系确实在制定政策，尽管这些政策与立法部门和执行部门所制定的政策所采取的书面和公开颁布形式并不完全相同；而且，行政人员制定的操作规则，比起那些正式颁布的规则来说，对个体的实际影响更大。
传统的行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色。它造就了一种消极的控制形式，不是致力于提供积极性激励以提高效率，而是致力于避免犯一些尴尬的错误。“非政治化”的努力则意味着不愿承认公共服务工作的政策与政治意义。公务员也扮演着重要的管理角色，这种角色比单纯的执行或遵从指令要重要得多。
政治控制模式的不切实际之处在于，政治与行政必然是相互关联的。公务员的工作需要从本质上被认为是政治性的，尽管不一定是政党政治。某些实际工作者可能仍旧认为他们仅仅是执行政策而不是制定政策，但这是一种“意识形态的主张”（Peters，1996），而不是对经验事实的确认。尽管该理论一直被认为不切实际，但它确实为传统的行政模式奠定了重要基础。然而，传统模式的基础是一种不能发挥作用且长期以来被广泛认为不能实施的理论，这就说明传统的模式在整体上存在一些问题。
“最佳工作方式”的问题
传统的模式假定，行政管理存在一种“最佳工作方式”。潜在的思想是，通过官僚制理论和科学管理原理可以发现一种解决既定问题的“最佳工作方式”。而古利克的“POSDCORB”思想和泰勒的科学管理原理是对这种“最佳工作方式”进行理论建构的广为人知的表现形式（Stillman，1991）。也就是说，是一种在所有情况下遵循一些简单的“金科玉律”的方法论。
按照泰勒的思想，检查所有的工作步骤、测量最高效率，最重要的是把这种方法确定为一套程序，从而确定一种“最佳工作方式”。在公共部门，由于要详细规定、处理每一个可能想到的突发事件的方法，程序手册变得非常冗长。一旦如此，那么，公职人员的任务就纯粹是行政性的，仅包括手册制定过程的协商和执行既定程序。除了从手册中找到正确的出处，他不需要太多的思想，也不需要任何创造性。从概念上看，行政人员无须为其行为结果承担责任，“最佳工作方式”的考量容许他们一起逃避责任。
泰勒的科学管理思想最初的目的是提高效率，但是对于公共部门来说，过分的程序化操作反而造成组织缺乏活力和创造性，使每位员工变成被动的接受者，逃避责任，这与科学管理思想的初衷背道而驰。
只是到后来，随着管理者为其结果承担责任，才存在某些真正意义上的思想，如不同的方法可能引起不同的结果、方法与行为，应与环境相适应。实际上，根本不存在什么“最佳工作方式”，存在的只是众多的可能性答案（Behn，1998）。从抽象意义上讲，管理者被课以责任而没有被告知如何实现结果，管理者的角色之一就是决定采取何种工作方式，然后为即将到来的结果承担个人责任。
士气问题
对政府和官僚制的一系列无休止的抨击，伴随着一系列令人困惑的变革（其中包括绩效测量和人事变革），已经产生了士气问题。公共行政在其黄金时代曾是一个有价值的、受人尊重的职业。这种情况在20世纪80年代以前已发生了变化，官僚个人不得不应对来自公众的反感情绪。韦伯曾希望官僚作为一个精英集团而受到社会的尊重，但他们却因为浪费来之不易的纳税人的钱而日益遭到指责。公众缺乏对官僚制的尊重无疑使得管理改革更易被接受，但是，这或许使得公共部门士气低落的问题进一步恶化。管理变革和改革的动因在于公务员本身，并且取消了许多公务员经过艰苦努力才得到的利益，如希望终身任职等。
管理主义变革都是从高层开始发动的，而对执行缺乏足够的重视。这已成为一个现实问题，尽管在某些国家——这些国家已对改革进程投入了时间和资源——管理主义变革运作良好。
不仅存在严重的士气问题，而且似乎并没有快速的或简易的解决办法。士气低落的工作人员显然是低效率的，因此，要想提高整体绩效，就必须重视士气问题。士气问题可以成为更大问题的一部分。对官僚制，甚至对整个政府的抨击或许是对政治和政府的观念普遍不满的部分反映。对政府的抨击或许不仅已经影响了公共行政的理论和实践，而且也对政府和公共服务可在社会的很多方面进行改进的观念产生了影响。
不管怎么说，公共部门不可能再像20世纪80年代以前那样是一个令人感到轻松安逸的场所。波利特惊讶地指出：“低层工作人员对既定改革的热情远远低于高级官员”（Pollitt，2001）。对此不应大惊小怪。对于那些追求稳定的人来说，传统公共行政是一个轻松安逸的去所。相比之下，管理主义模式下的工作则更加困难；它给有能力者以更多的报酬，而对那些混日子的人更加苛刻。在这一点上它更像私营部门。正如一份经济合作与发展组织的报告所说（OECD，1998）：“有些公务员也声称对变革所不可避免地带来的分裂以及变革的数量和速度有所关注。然而，事实上公共部门结构调整的数量并不比其他经济部门结构调整的数量多，而且所有变革的速度都在加大。”
或许改革进程将会出现这样一种执行状况：身处其间的人们搞不清楚自己的真正定位。在早期阶段尤其会产生士气问题。即便在那些被普遍认为亟须变革的地方，也存在着是否有更佳方法的问题。
当公共部门工作人员的期望变得和私营部门工作人员的期望相似时，或许可以逐渐提高政府系统内部的士气。如果现在的公务员不希望被终身雇用，那么他们将比早期那些希望被终身雇用的公务员有更少的士气问题。随着改革的推进，公务员的期望也在发生改变。这已经对人事管理的灵活性产生了积极影响。然而，灵活性有两种作用。如果对长期雇佣没有一种期望或渴望，那么优秀的公务员只会在某个政府部门短期停留，然后转到私营部门或其他政府部门。或许，所有这些变革的结果是改进公共部门的质量，而且这种发展将使公众和公务员都感到满意。然而，我们必须把公务员作为宝贵的资源来对待，因为公务员原本就是宝贵的资源。在处理优秀公务员的问题时，旧模式下的权威主义往往取得适得其反的效果，因为这些优秀公务员会很轻易地离开政府部门。
公共选择的批评
在20世纪的最后20年，受保守的市场经济学家引发的理论争论的影响，各国政府所采取的政策显然是以削减政府规模为目的（Hayek，1944；Friedman and Friedman，1980）。一个关键性的逻辑依据是，以削减政府官僚制为目标是政府自身的权利。这些经济学家主要提出了两项主张：（1）政府官僚制大大地限制了个人自由，应以“选择”的名义削减其权力。该论点本身引发了削减政府官僚制范围的要求。自由优于奴役，而消费者的选择比官僚控制更为可取。（2）与上述观点相联系，市场经济学家认为传统的官僚制模式不能像市场那样提供一个同等的刺激与报酬结构。因此，官僚制模式显然不如市场过程那样有效率。这种观点导致了公共选择理论的发展，该理论主张，以个人自由和效率为出发点来促进个人选择的最大化。
公共选择理论在本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的应用。邓利维认为（Dunleavy，1986），作为公共选择理论核心的“理性人”模式包含如下假定：
人们有多种形式的偏好，并能轻易地对其进行感知、排序和比较。
这些偏好顺序上是可以变幻的，或在逻辑上是一致的。
人们是“最大化者”，他们在决策中总是寻求以尽可能小的成本获取尽可能大的收益。当他们以有效的方式寻求其偏好，并使其净收益最大化时，他们的行为是理性的。以此界定为基础，如果某人以一贯的方式促使其偏好最大化，那么，不管我们有没有充分的信息来判断其偏好是否最优，这个人的行为也是“理性的”。
人们的行为基本上是自利的、关注自我利益的和工具性的，他们根据对其私人福利（或其家庭）的重要性程度来选择行动的方式。
假定人性的自利性是公共选择理论建立的基础，这种假设也是很多学科建立的基础。例如西方经济学也是假定人性是自私的，强调个人利益的最大化。
这些假定可被适用于各种不同的社会背景中。理性选择假定已被应用于政党、委员会（Black，1958）、宪政（Buchanan and Tullock，1962）和官僚制（Downs，1967；Niskanen，1971，1973，1994）之中。
根据标准的理性行为原则，可以得出如下假定：官僚们力图使其自身效用最大化，也就是说，官僚们为了自身目的利用等级结构来提升自身的权力、声望、安全性和收入，而并不是推动组织目标的实现。韦伯模式所依赖的是一些本质上不具有利益取向的官僚们，他们受到“服务于国家”等诸如此类高尚信念的激励。根据公共选择理论的行为假定，这类行为动机是不合逻辑的。公共选择的理论家们认为，个人抱负驱使下的产出并不必然符合组织利益的最大化。
尼斯卡丁认为（Niskanen，1973），个人抱负会导致机构预算的最大化。如果官僚们谋取到更多的预算，他们自身也会从中受益，因为这意味着他们能有更多的下属，（可以想象得到的）更大的权力以及在组织中更高的个人地位。
很多官员期望通过下属数量的多少来证明自己，下属的数量越多，成就感越强。由于有了这种想法，政府机构规模就会不断扩大，从而带来机构预算的最大化。
官僚的行为动机千差万别，主要包括：薪水、部门津贴、公共声誉、权力、委任权、部门产出、变革的难易程度以及部门管理的难易程度。在官僚制的任期内，除后两项外，其余诸项都是部门预算的明确目标……对于单个的官僚来说，即使不考虑其个人的动机，由于信息的有限性以及与他人的冲突等原因，他也不可能按照公共利益行事。这甚至会促使那些最无私的官僚们去选择某些可行性强的、低层次的目标，而这又经常造成某些领域狭隘的专业技能的发展……某个官僚可能不会出于个人动机而追求部门预算的最大化，但内外部环境却常常驱使他这么做。
这种观点的确有助于解释为什么在所有的官僚制中，“官场政治”的现象会如此普遍，也能够解释为什么不能完全无视官僚个人服务于自身利益而非公共利益的观点。官僚的确要谋求个人的发展，有条件这样做的官僚更易于为本部门谋求更多的资源。教育部门会提出种种无懈可击的理由年复一年地要求增加支出，而海军则要求增加军舰。这种现象也许并不全然关乎个人动机，但个人动机与组织动机却是一致的。一个成功的官僚通常是能够保持或增加部门预算的。而传统的行政模式则不能为此类“官场政治”提供令人满意的解释。
同样，奥斯特罗姆也认为，当代政治经济学家——公共选择理论家——将其理论建立在某种源自经济学的典范之上，“对传统公共行政理论的诸多基本假定提出了挑战”（Ostrom，1974）。他认为官僚制组织是无效率的（Ostrom，1974）。
大型官僚制组织将：（1）在对不同需求的回应中，日益变得不加甄别；（2）对那些假定的受益者施加日益高昂的社会成本；（3）不能使供求均衡；（4）由于无法阻止一种应用对另一些应用的损害，致使公共物品受到侵蚀；（5）对于公共目标做出种种言过其实而又无法兑现的承诺，这种言行背离的错误倾向日益严重并变得无法控制；（6）最终产生了这样一种情况，即各种补救措施不仅对问题的缓解无济于事，反而加剧了问题的恶化。
因此，官僚制组织与市场是两种截然对立的组织形式，奥斯特罗姆认为，与通过市场实现选择的市场化的组织形式相比，官僚制组织在效率或效能方面都略逊一筹。根据亚当·斯密的观点，由于市场顾及产生最优结果的个人抱负，因而市场通常能提供一种更有效率的资源配置方式（Adam Smith，1976）。竞争、消费者主权和消费者选择提供了降低成本的激励，而这些被认为在官僚制的行政模式中根本就不存在。
绝大多数公共选择的论点都倾向于削减政府和官僚制的规模。提出的替代方案通常都是要更多地依赖于市场结构，而并不考虑既定情境的细微差别。公共选择理论的结果之一是突破公共部门与私营部门之间的界限，并试图对那些应由公共部门提供商品或服务的领域加以界定。奥斯特罗姆主张运用公共选择理论，认为这将导致公共部门作用的极大缩减，一如公共选择所带来的其他激动人心的成就一样。正如尼斯卡宁所言：“如果必须通过大规模地改变官僚制组织的结构和刺激机制才能提高绩效的话，那么何不仰赖于那些已存在于私人市场之中的结构和刺激机制呢”，而且“大量原先由政府资助的服务或者是可以市场化，或者是具有在私营部门中加以市场化的潜在可能性”（Niskanen，1973）。根据这一观点，随着大量现行的公共服务职能回归到私营部门中或是干脆被取消，公共服务应当被缩减到最小的限度。
公共选择理论关于官僚制的一些论点听起来似乎很合理，但却是难以证明的，而且甚至遭到来自其自身框架之内的挑战（Dunleavy，1991）。关于官僚个人追求预算最大化以实现个人目的的问题也缺乏有力的证据和经验上的支撑（Lane，1995）。既然中央机构和高级官员为谋取个人利益而限制资金流向其他部门，那么就很难产生导致总体预算增加的攻守同盟（Dunleavy，1986）。况且，官僚个人也无权将他们为本部门获得的额外资金用于自身。正如威尔逊所言：“让人感到奇怪的是，既然预算最大化对官僚个人并无多少好处而言，为什么尼斯卡宁还会认为官僚们会对此乐此不疲呢？”（Wilson，1989）尼斯卡宁随后辩解说，他最初的构想还不够充分，官僚们的目标是追求裁量性预算的最大化，而非整体预算的最大化（Niskanen，1994）。公共选择理论可能更适合于美国，其各个机构都会与国会建立着分离的政治关系，财政责任也难以定位。在议会制国家中，公债投资更直接地由行政机构或中央机构控制，其中某些特定官僚的职业生涯则取决于他们削减本部门或其他部门预算规模的能力的大小。
公共选择方法的价值在于，它能将非常简单的假定予以普遍化。然而，越来越多的人——甚至包括经济学家——承认，“理性经济人”的概念在被引用时往往“是模糊的和未加以详细说明的”（Dunleavy，1991；另见Monroe，1991）。即使仅仅是将这一假定应用于计算平均值或总值之中，但当其具体应用的领域与严格的市场行为相去甚远时，也会产生很大的问题。
在这类批评中，还有一种观点认为官僚制多少有点邪恶，它就像是一个无所不在又无所不能的社会恶棍，“从来都令人讨厌”“是一种异己的力量”（Goodsell，1983）。这一观点夸大了官僚制组织的权力，并忽视了其公共目标的取向。某些时候，反对官僚制的例证被不分场合地推演为反对所有政府或非市场组织的例证，而不是指出此类组织存在的更实际的问题，也没有告诉人们官僚制的哪些地方有用，哪些地方没有用。
然而，撇开其意识形态式的说教不谈，公共选择理论确实对政党和政府产生了一定的影响（Walsh，1995）。即使对公共官僚制的猛烈抨击在一些国家——撒切尔时代的英国、里根的美国——引发了一场强大的意识形态运动，但是该理论也同样对其他国家产生了影响。这到底该归因于右翼党派的影响，还是源自公共选择的经济理论，至今仍是一个悬而未决的问题。或许更重要的是，人们已经认识到传统的公共行政理论已难以为继，因此，它再也不能适应社会治理的需求了。
传统的行政模式曾获得辉煌的成功，并为世界上所有的政府争相效仿。无论是作为一种理论还是一种实践，该模式都有其优越之处。与早期贪污腐化现象盛行的管理形式相比，它更具有效率，而且其专业化服务理念的提出也极大改善了服务水准。然而，在此需要指出的是，传统模式存在如此之多的问题，如果说它不是已经过时的话，那么它也会即将过时。
传统的官僚制是伴随着工业发展的特殊时期应运而生的，其体制与技术适应于早期的工业时代。如果公务员被看作是对一些简单刺激进行回应的机器，没有被赋予决策的机会和责任，并且所有可想到的偶然性问题都被详尽地列于操作手册之中，那么传统的行政模式可能是适用的。然而，正式的等级制在私营部门或公共部门中的应用并非尽如人意。传统模式在其产生的那个时代是一个巨大的进步，但世界已经向前发展了。
公共行政的两大理论支柱再也不被认为能够充分地描述政府的现实状况了，政治控制理论总是问题重重。行政意味着遵从别人的指令行事，这就要求必须具备一种发布和接受指令的有序方式。公共行政理论要求将发布指令与执行指令者进行明确的分离，这一点从来都是不现实的，并且随着公共服务规模与范围的扩张，其显示成分就更少了。公共行政的另一理论支柱——官僚制理论——也不再被认为是一种特别有效率和效能的组织形态了，官僚制组织也不再被视为组织理论或实践的最新发展。官僚制并非是唯一最佳的组织方式，而其不足之处，如权力集中、削弱自由、剥夺政治意愿等，可能超越它所具备的优点。传统的公共行政模式已经被逐渐淘汰。尽管新的模式尚未完全确立，但是一些趋势现在已非常明显，即：更关注结果而非过程，更重视责任而非规避责任，更关心管理而非行政。
/简要评价/
在《公共管理导论》一书中，欧文·E.休斯提出了一些独特的观点，“传统的公共行政已经从理论和实践上受到质疑，新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范”；预测未来的政府的治理必将向新公共部门管理转变，而非传统的公共行政模式继续；这一结论及其书中的应有之意对根深蒂固的韦伯等的官僚制理论做了最直接的挑战和批驳，推翻了官僚制组织是“政府提供商品和服务的唯一方式”的论断。
书中运用了大量的事例和实证来说明官僚制组织的必将颓废，新公共管理模式将取而代之。这确实是欧文·E.休斯的一个得意之处，但是这样也就不可避免地体现了西方学者在研究和探讨中的局限性。实证研究对于事物的表象而言，可以起到通俗易懂的作用，让人首先从事物的表面上留下一个最直接的印象；然而它对于论证事物的本质却是苍白无力的，以至于欧文·E.休斯等西方学者自己也无法判断清楚理论产生的最终根源是什么。
在论述新公共管理理论产生和发展的原因时，出于对事实一般逻辑的陈述，他最初罗列了胡德设定的四个可能性，即：（1）一种“时髦想法”；（2）一种“船货崇拜”——通过采用一种特殊的（管理主义的）宗教仪式可以取得巨大的成功（船货），这种观念尽管屡次失败，但是不断复活；（3）作为“一种对立面所具有的吸引力”；（4）作为“对一组特殊的社会条件产生的反应”，这些条件包括“收入和分配的变化、后工业主义、后福特主义、新机械型政治以及白领人员数量增长的变化”。然后通过对胡德的判断来体现自己的观点，也就是在排除前面三种可能性的情况下，认为“除了最后一点仅仅具有启发性之外，这些可能性并不像解释的那样大”。应该说，他的这种判断和结论对前面的三种可能性是具有一定的合理性、正确性的，但对最后一种可能性的判断和结论则不完全正确。
出于对理论研究和发展的需要，欧文·E.休斯又进一步发展胡德的观点，认为胡德“不知为什么忽视了一个更为简单的解释”，提出了新理论产生的原因应该是“旧的、传统的行政模式黯然失色的主要原因仅仅在于它已经不再起作用，并且被公认为正在失去作用”“当理论上表明官僚制组织提供的服务本质上效率不高，经济学研究也显示了相同的情况时，政治官员毫无疑问会提出某些难以处理的问题”，一再反复强调“最主要的原因仅仅在于，旧的模式已经不再发挥作用了”。
我们知道，任何的政府治理理论都可以归结在上层建筑当中，由此必然地决定并反作用于经济基础。换一句话说，任何政府治理理论一方面有其相应的经济根由，它的产生和发展就必然地是由生产力的发展、水平以及经济基础决定的；另一方面，作为上层建筑的重要组成部分，政府治理理论也积极或消极地反作用于经济基础、生产力；而在这一点的论述和求证上，欧文·E.休斯显然没有把握住，也不可能把握住。虽然他在一定程度上提出“在这种情况下，唯一的出路是提高生产力”（政府生产力）的解决问题的方法，具有一些本质的意义；但是，他不可能在实际上抓住所有问题的关键和本质，也就无法回答问题的症结所在，也就更不可能涉及问题的本质，从而提出实质性的解决问题的方法或者明确地做出规定。