〔美〕戴维·H.罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》
/作者简介/
戴维·H.罗森布鲁姆是当代美国乃至整个西方最杰出的公共行政学家之一，现任美国华盛顿特区的美洲大学公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。他于1964年在俄亥俄州的芝加哥大学获得政治学硕士和博士学位。1994年，罗森布鲁姆教授还因其杰出的学术声誉被其母校玛莉塔学院授予荣誉法学博士学位。在加盟美洲大学之前，罗森布鲁姆曾先后在堪萨斯大学、特尔阿维维大学、佛蒙特大学以及著名的锡拉丘斯大学马斯维尔学院任过教，作为具有国际声誉的公共行政学家，罗森布鲁姆教授曾担任过美国公共行政学会会长和最具权威的学术期刊《公共行政评论》的主编。1992年，他还被任命为克林顿政府的人事政策与管理顾问。
罗森布鲁姆因其在公共行政领域的杰出贡献而先后获得了著名的美国公共事务与公共行政学院联合会和美国公共行政学会杰出研究奖（1992）、美国公共行政学会查尔斯·H.莱文纪念奖（1993）、美洲大学公共事务学院杰出学者奖（1994）、美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖（1999）以及美国政治学会约翰·高斯奖（2001）等多项学术大奖。
/原著目录/
第一部分 导论：定义、概念和环境
第一章 公共行政的实践与学科：不同的关注
第二章 美国行政国家：发展与政治环境
第三章 联邦制与府际关系：美国行政国家的结构
第二部分 核心职能
第四章 组织：结构与过程
第五章 公共人事行政与集体谈判
第六章 预算与财政
第七章 行政决策
第三部分 公共部门之管理、政治和法律的集中分析
第八章 政策分析与执行评估
第九章 管制行政：公共部门的管理、政治和法律分析
第四部分 公共行政与公众
第十章 公共行政与公众
第十一章 公共行政与民主宪政
第十二章 行政责任与行政伦理
第十三章 未来展望
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
公共行政的定义
公共行政……系政府行为，亦即政府落实其目的与意图的各种手段。
公共行政作为一个领域，其主要关注实现政治价值的手段。
……
公共行政完全可以与政府的行政相认同。
公共行政运作过程由影响政府施政目标或意图的行动构成。因此，公共行政可以说是经由组织与管理的过程，以建构政府行动或营运的一部分，其目的在于执行立法部门（或相关权威部门）的决议，同时接受司法部门的审核。
公共行政是：（1）一个基于合作而组成的公共团体；（2）其范围涵盖了行政、立法、司法三个政府部门与相关组织；（3）在公共政策的制定方面发挥重要作用，因而是政治过程的组成部分；（4）与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异；（5）与民营部门或个人亦有密切之关系。
公共行政的确包含着有计划的活动，它关注政治和政策制定，主要集中于政府的行政部门。它不同于私营部门的行政，它主要关心法律的执行。
公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。
从该定义我们可以看出，罗森布鲁姆很注重区分公共行政与私营部门的行政。他认为相对于私营部门的行政而言，公共行政更具有公共性，具体体现在以下几个方面：
强调公共行政之公共性：以宪法为基础
美国联邦与州的宪法不仅提供了公共行政存在的空间，而且也同时对公共行政的运作形成了限制。
通常，人们会习惯地认为公共行政权是由行政当局的总统或州长等行政首长所掌握。其实，立法部门对行政运作所拥有的宪法权力更大。例如，国会就依法拥有政府机关和部门的创制权，它可以从人员和预算上限制政府机构的规模，可以确定其使命和法律上的权力、内部的结构和地位，可以确定其人事的程序，可以通过实施大量的行政法对行政程序进行管制。与此同时，法院对公共行政也具有很大的控制权。例如，法院可以对政府组织的权利和义务，受公共行政管理者行为影响的全体和个人的权利和义务，公务员的宪法权利，以及对宪法和部门法的义务进行界定。
首先，宪法对权力进行分立并对行政权进行控制。根据美国联邦与各州的宪法，各级政府采取的是分权与制衡的原则，宪法对权力进行分立并且对行政权进行控制，公共行政常常要受到行政、立法和司法这三种力量的制约。与行政部门的总统和州长相比，立法部门对行政运作所拥有的宪法权力更大；同时，法院对公共行政也行使很大的权力和控制。因此，行政部门权就不得不在夹缝中求得生存。由于立法与司法部门相继扩张权力，使得美国行政部门的首长或主管实际上只拥有部分的行政权力。
宪法既是行政权的来源，又是行政权的“枷锁”。
其次，宪法上的分权不仅使每一个部门对公共行政拥有不同权力，同时也造成彼此间的协调问题。
行政首长、立法者和法院要对不同的选民、政治压力和时间限制做出回应，所有三个部门在公共行政上都有合法的利益要求。然而，对于政府应该做什么以及如何运作方面，它们经常会产生不同的观点和意见。
最后，宪法确立了公共部门特有的，不同于私营部门的价值观。例如，政府对效率的考虑就必须从属于包括代表性、责任与透明性在内的许多政治原则之下。由此可见，美国联邦与州的宪法不仅提供了公共行政存在的空间，而且也同时对公共行政的运作形成了限制。
强调公共行政之公共性：公共利益
政府有义务增进社会的公共利益。公共行政必须服务于“更崇高的目的”。
在当代公共行政实践中，一旦出现有害于公共利益的行为，社会就会要求政府对此做出反应。即使是由某个政府机构制造的事端，公众也会要求授权另外某个政府机构与其做斗争。
公共行政并非一项专业技能，而是一种社会实践道德的形式。
强调公共行政之公共性：市场机制
公共行政与私营部门行政在面对市场机制时的表现也是不同的。
公共部门的各项运作及其所提供的服务或产品并不需要面对自由竞争的市场，在大部分情况下，公共部门各项业务运作的价格标签均是经由预算程序而非买卖双方在市场上的交易所决定的。
即便是在使用者付费已经成为很重要的方式的地方，政府机关的运作也基本上是处于合法垄断的地位，依照命令以固定的价格向社会大众提供所需的各项服务，而不管这种做法是何等的困难和昂贵。
公共部门远离市场机制使我们很难评估公共行政运作的效率和价值。
强调公共行政之公共性：主权
主权是指特定政治社群（political community）所拥有的至高无上的政治权利（power）与权威（authority）。在美国，主权属于全体国民，人民主权的行使则是通过代议机关。
公共行政，特别是公务员，往往被视为“公共信托人”。
公共行政基于公众的信任来代表主权运作。
作为人民主权的代表者，公共行政管理者的地位不同于一般企业的管理者或经营代表。公共行政管理者参与公共政策的制定与执行，并根据社会整体的需要进行资源、价值观以及地位的分配。
公共行政管理者的各种行动均具有法律效力并以政府的强制力为后盾。
认为公共行政管理者参与政策制定并不是说所有的公共政策都是由他们制定的或者他们的全部工作就是制定政策。公共行政管理者对公共政策过程的参与亦使其比企业经理人员受到更多政治力量的影响。
对公共行政的任何定义均须强调公共行政之公共性特质，即使公共行政与私营部门的管理有许多相似点，但彼此在关键之处却存在很大的差异。就公共行政而言，其焦点在于公共利益，它须在宪法的规范下运作，它较少受到市场力量的限制，它基于公众的信任来代表主权运作。相对而言，私营部门的管理对公共利益的关切层面则较狭隘，同时其主要影响力量的来源是市场机制而非宪法。私营部门的行政运作与主权无关，很少有人视其为公共信托人。在政府将一些业务外包给非营利组织或其他第三部门的时候，公共部门与私营部门的行政之间的界限可能会变得模糊。在公共机关像企业那样运营时，情况亦是如此。但是，正如企业部门不可能永远从事非营利的业务一样，公共部门亦不可以采取企业管理架构作为其主要的运作模式。所以，公共行政与私营部门管理的差异不仅将永远存在，而且更会持续表现在各自所拥有的价值与程序之中。
公共行政面临的核心问题就在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。否则，民主制度便可能无以为继。
公共行政研究之管理、政治与法律途径
值得我们注意的是，每一种途径均包含在我们的政治文化之中。它们反映了宪法上的分权和政府功能在不同部门的分配。
从宪政和法治的意义上来说，无论公共行政学采用哪一种范式，都不能脱离其现实基础，即对于公共行政学上各种命题的研究和回答，都必须基于业已存在的既定的政治体制和法律规范所提供的可能。公共行政学的研究绝不是停留在思辨上的设想和臆断，而是面对鲜活的实践做出的选择与创新，并必须回到实践中去予以验证。因此，对于公共行政学的研究范式，一是可以从“政治文化”的层面上予以整合，使研究成果作用于实践。既能提高效益或效能，亦能兼顾政治需要，并符合法治精神。二是研究的视角必须宽泛而全面，必须采用综合的、系统的研究方法论，否则就有可能陷入不切实际的主观臆断中。然而，真正做到上述两点十分困难，至少到目前为止鲜有人能达到这样的境界，我想这也是各种理论和各国实践都饱受责难以及褒贬不一的原因所在。
传统管理途径
数字被转化为道德，由浪费引起的无效率，被认为是一种不道德行为。
数字的道德化，听起来很有意思，仔细想想也很有道理。然而，浪费在实际中往往打着追求高效率的幌子，是否有了高效率，浪费就可以避开不道德的诘问了呢？现实中的官僚制，特别是中国现有的行政机关及其活动，已经背离了“传统管理途径”以投入产出比为衡量标准的基本原则，变得不记成本，只看产出了，也不看过程，只看成果。注意，是成果而非结果，即不以绩效为导向，而满足于做了多少，行政组织也在对自我成果的孤芳自赏中陶醉。由此，数字亦被局限在少数几个大而化之的指标上，如GDP之流。浪费而达成的所谓“高效率”，以及此种伪“高效率”背后的行政活动或许更不道德。
架构的基本设计原则确实是在尽可能以最小的投入达到最大的产出。官僚组织重视劳动分工的重要性，劳动分工能使员工在完成任务时达到专业化。
如果我们把此原则与现实进行对照，不难发现二者的相互背离。官僚制组织臃肿不堪、效率低下的现实，员工拙劣不堪而充满伪善的表演都已经粉碎了官僚制高效率、专业化的漂亮谎言。那么到底是官僚制本身的问题，还是环境及设计者、组织者、从业者的问题呢？我觉得后者应该付更大的责任。理论与技术只是手段和工具，况且韦伯等也只提供了基本原则，关键在于具体的制度安排和设计。
对人的非人情化的观点深深地根植于传统管理途径中，同时，被看成是实现效率、效能以及经济最大化不可或缺的要素。
记得有人说过管理也是人性异化的结果。非人性化导致了公共部门对服务对象需求个性化的漠视，也导致了公共物品和公共服务提供者的非人性化。公共部门变得异常“自私”，为追求自我活动的方便自如而不顾管理或服务对象的感受和需要。公安系统前些年“是‘为了治安管人民’还是‘为了人民管治安”，以及司法界关于“有罪推定”与“无罪推定”的种种讨论或许正反映了我们的反省和调整；然而一切似乎基本上还停留在某些名词的以旧换新上，充满人情味的公共行政至少在现实中国还任重道远。
预算方面，公共行政研究的传统管理途径对效率、经济、效能、科学的承诺和追求，导致此途径支持建立理性的预算体系。“成本效能”是编制预算时考虑的首要原则。
在决策方面，公共行政研究的传统管理途径主张理性决策，即公共行政官员广泛地考虑各种可能的备选方案后，应当从中选出最符合成本效能的方案。这种决策方式不太重视公众的广泛参与。
从管制的角度来看，人们认为管制的效能是指避免重大的失败。而所谓的失败，是指公众认为的“危机或丑闻”。
新公共管理途径
为了获得预期结果，公共行政在产品和服务的提供方面应妥善运用各种市场竞争机制。这可以通过多种途径来进行。
我觉得我们应该注意“妥善”和“市场竞争机制”两个关键词。前者，按照我们的习惯，用“科学”一词或许更易理解，它暗示了后者可能是一把双刃剑。后者中，千万别忽视中间的“竞争”二字，因为我们滥用市场机制或使用扭曲了的市场机制实在太多了。作为公共行政学的研究，在研究范式的构建上，特别是当我们要表达一些原则和方法的时候，咬文嚼字应该成为一种习惯，因为它会像党和国家的政策文件一样，被人反复研读和揣摩。
公共行政是非政治化和企业化的观点，是新公共管理的根本。为了保证民主体制的运作和责任，放松管制的、授权的、结果导向的公共行政，坚持实现民选的和政治任命的官员所确立的政策目标。国家绩效评估和新公共管理所主张的市场机制不能替代公民的政治参与。公务员和政府机关未被授予制定政策的权能。
这段话让我迷惑：这些与传统管理途径有何区别？放松管制、授权、结果导向自然是不同的，问题在于“根本”和目标看起来是差不多的。对照前后文，我想他们更多的是提供了新的思想路向，即要求我们换个角度思考公共行政领域中的基本问题。尽管这些问题并不是新出现的，而是早已有之。当我们思考问题时所持的价值取向和方法论发生改变时，解答自然不同，尽管看起来没有多大差别，实际效果却大不一样。因此，我想对于新公共管理运动我们不应当停留在借鉴和挪用的几句口号或某些具体形式上，那些只是表面文章；而应当深入挖掘和吸收其精神实质，并转换我们的思维，然后才会有方法的创新、手段和形式的变革以及实际效果的升华。具体到中国公共行政学学科范式的研究和构建，我想单纯套用西方理论的话语体系是不妥的，更重要的是如何根据中国的实际和需要吸收人家的精神内核并加以改造，尤其要注意与中国社会文化的适应，否则就有可能也变成少数学者自我娱乐的游戏。
公共行政的政治途径
从终极意义讲，公共行政是政治理论中的一个问题：民主社会中（行政）的基本问题即是对大众控制的责任：行政机关的回应力以及官僚对民选官员的责任；在行政机构的自由裁量权之运用越来越广泛的今天，这些问题是政府运作的重中之重。
政治途径所推崇的价值观是‘代表性’‘政治回应’‘责任’等。政治途径认为这些价值不仅是建立宪政的重要元素，也应将其贯穿于政府各层面的运作之中。公共行政自然也不能例外。
公平与效率或许是公共行政中最凸显的一对矛盾，有人认为二者是二律背反的，也有人说可以用马克思主义国家学说，特别是国家的相对自主性理论予以解决。我想，政治途径和管理途径的冲突是不可避免的，正是因为公共行政调整的对象是利益，来自不同社会集团和个人的利益，即使我们将所谓的公共利益抽象出来，也无法掩盖客观存在的各种相互斗争和冲突的集团利益、局部利益、个人利益。因此，想要使所有人满意的公共行政并不可能实现，同样，公平与效率的矛盾亦无法完美调和。政治途径给我们的启示或许应当是，当我们觉得管理途径更能解决当前的公共行政难题时，也不要忘记“公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题”。如果说管理途径能解决“优”与“劣”的问题，政治途径或许更关乎“存”与“亡”。
公共部门最显著的特点在于其制定和执行公共政策，在于提供私营部门不能提供的公共物品和服务，而且宪政体制是不可或缺的组成部分。
在政治途径那里，个体被聚合成为利益共同体。
对于公共行政来说，如此一来，许多问题都变得十分简单，因为我们可以轻易地按照一个标准将全体服务对象分为两个或多个群体，抽象出各自群体的特点和需要，针对性地予以安排。这一点，对于管理途径而言，也是常用的方法。但值得警惕的是，“共同体”之间是相互交叉的，而且此种交叉是错综复杂的，简单的分类有可能在简便的同时带来不可预期的多样化的后果。另外，共同体是由单个的、有“主观能动性”的人所构成，而且共同体本身并不存在权威性和对成员的控制力和凝聚力，也未必为全体成员一致认同。因为他本身就是虚构的，针对这些共同体所提出的行政措施从此种意义上而言未必就是人性化，至少不是个性化的。
公共行政的法律途径
法律途径公共行政价值的一个主要特征在于不大重视为管理途径所极力主张的成本效能观点……资源不足永远不能成为州政府剥夺一个人宪法权利的充足理由。
如此看来，法律途径是弥合政治途径和管理途径的有效方法。我觉得也不尽然。一方面，只关注个体权利，那么群体权利、公共利益怎么办？另一方面，即使关注的是个体权利，旷日持久、缛杂烦琐的司法程序未必符合其真正利益。美国2000年“政府关门”的尴尬，被人认为是驴象两党相争的政治闹剧，但从公共行政的角度而言，似乎也可以被认为是三种途径交织在一起所缠成的死结。在美国，或许最高法院能对政府与国会的对立诉求依据宪法做出裁决。在实行按照“议行合一”原则构建的人民代表大会制度的中国，政府与人大的对立又由谁裁决呢？对于法律途径，罗森布鲁姆讲的都是美国的情况，由于其采用判例法“遵守先例”的原则，认知模式和决策观恐怕难以适用于其他国家，尤其是法制不够健全的中国。
公共组织的法律途径是存在的，而且和管理及政治途径具有实质上的不同。它强调独立性而非科层控制，强调程序的公平和管制而非效率，强调个人的权利而非团体的代表性。在替代性争端解决问题上，他主张共享权威回应性，甚至这是以某种程度的责任上市和对专家的依赖为代价的。
公共预算的法律途径试着去保护宪法的完整性和个人权利，确保人人在法律之下有同等保障，以及改善程序正义和公平性。
通过上述分析，我们不难发现，公共行政可谓是一个极为复杂的学科领域，公共行政的研究至少有管理、政治和法律三种不同的研究途径，不仅每一种研究途径在价值观、组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等方面均有其自身的独特性，而且这些研究途径之间时而相互冲突，时而彼此互补。
美国行政国家的兴起
20世纪公共部门雇员数量的增长和行政部门在各级政府的大规模发展，通常被称为“行政国家的兴起”（rise of the administrative state）。
美国行政国家发展的根源
美国立宪政府的起源可追溯至1789年，当时已有明确的目标。这在宪法前言中有记载：
“我们，作为美利坚合众国之人民，为了组成一个更完美的国度，维护正义，保卫国家的安宁，保证国防，提高社会福利，并保证我们自己的自由和我们的财产安全，完成我们神圣的使命，因此制定宪法。”
许多新出现的和快速发展起来的政府治理工具都有一个共同的特点：它们都是间接的，政府的运作依赖各种各样的非联邦的“第三部门”——州、市、银行、产业团体、医院、非营利组织等。
美国当代行政体制发展的一些基本根源：其根源之一就是提供了一种可靠的邮政服务，促成公共行政不断增长的第二个因素则是人们渴望通过政府在不同的经济部门的行为来促进经济发展和提高社会福利，导致公共行政扩张的另外一个原因是国防因素。
综上所述，现代美国公共行政的发展的政治根源可以主要归因于政府和社会所做出的两项政治选择。
美国公共行政国家发展的法律根源：管制
威尔逊认为管制活动是美国公共行政增长的一个根源。他指出管制机构主要是在四个时期建立的，每一时期都有共同的政治特点。
到20世纪40年代中期，国会意识到管制程序应对经济自由予以保护，使其免受行政机关的侵扰。于是颁布了《行政程序法》。
显而易见，政府的管制行为不仅促成了公共行政的增长，也使得整个行政的运作具有了法律的特征。
行政权威与行政责任
每位公共行政管理者的自由裁量权，都必须受到各种法令和程序的限制，因此公共行政在整体上成为美国社会政策选择的中心。
当今美国公共行政的权威同样反映在行政机关制定的大量规则之中，行政机关制定的规则的数量大大超过了国会立法的数量。但事实上，公共行政机构仍然是新立法观念的主要来源。
对行政国家兴起的回应：总统与公共行政
令人敬畏的总统权力究竟有哪些呢？有些人认为总统的职责在于忠实地执行法律。但是这一权力与其他重要的权力是和立法、司法等部门共同行使的，这正代表了总统问题之关键所在。简言之，总统要对行政部门的绩效负责，但他并没有控制绩效的必要权力。这便导致了总统扩大实现良好管理的宪法权威。
美国国会与公共行政：制度回应
1946年通过的《行政程序法》，该法案对行政机构之法规制定、裁决、强制执行以及政府透明度等进行了规定。其核心理念是，当行政机构作为国会的延伸履行立法职能时，它们必须遵循立法价值。
当有人把国会的宪法权威以及它对联邦行政发展所采取的制度回应看作一个重要的权力中心时，提出“官僚机构到底属于谁”这样的问题也许并不合理，同样也可以说国会至少已经加入了行政部门监督者的行列。
州政府与地方政府
要总结概括地方政府对公共行政扩张的回应是很困难的，因为地方政府各有不同，变化相当大。现在比较普遍的是由县长和市经理作为地方政府的行政首长。
为什么要实行联邦制
然而，因为联邦政府能直接影响公民和试图代表他们，所以在美国式的联邦制体系中，开展分裂主义活动的机会以及取得成功的机会确已降低。南北战争后修正的宪法更使分裂成为不可能。宪法第十四和第十五修正案，通过赋予联邦政府直接保障公民的权利和自由，免遭州政府侵犯的权利，来保护国家的统一和完整。
行政分权
行政分权是指将行政责任、权威和裁量权授予那些在次一级的区域中，至少在一个项目或职能领域具有管辖权的行政单位。
政治权力并非集中于联邦政府，而是和其他政府治理单位共享。
追求各州之间的统一协调
各州抵御联邦干预其事务范围的主要手段并非体现在违宪诉讼上，而是体现在国会的结构中。即不管各州人口基数或其他特征的差异，它们在参议院均具有平等的代表权。
积木式的美国政府：自治组织
自治组织包括了城市、镇、村，以及法律上界定为公共团体的区。这些团体的主要职责是在地方辖区内实施治理和提供公共服务。
所谓“特区”指“单一目标”的政府机关。其主要负责处理特定的事务。校区是其中极为特殊的类型。设立校区的主要目的在于让社区居民对子女的教育具有主导权。
联邦政府的组织也是分散的，包括了部、局、委员会、社团法人，以及其他一些复杂的部门。
联邦政府与州政府的关系以及财政联邦主义
联邦主义需要两种类型的协调与合作。其一是联邦政府与州政府之间的合作，其二是各州政府间的合作。
联邦政府与州政府的另外一个基本问题是平等问题。
联邦政府与州政府关系扩张的基本格局，已牵涉联邦向州提供补助，这是联邦政府为了实现国家的政策目标所做的努力的一个组成部分。
州政府之间的关系
很明显，州与州之间的关系潜伏着混乱无序的因素。而事实上，这也正是为何放弃联邦条例下的中央政府体制而代之以现行的宪政体制的原因。
地方政府间的关系
新公共管理强调回应顾客需要，主张“一站式窗口服务”，而一站式窗口服务强调的是协调和跨越部门的服务。新公共管理主张整合公共服务，顾客少跑机关同样能满足需求。
组织理论
组织乃人类精心建构（或重构），以实现特定目标之社会单元（或人类团体）。公司、军队、学校、医院、教堂和监狱都包括在内，而部落、班级、种族团体、友情团体和家庭不在其内。
在组织内工作或参与其中会使人产生挫折感与疏离感。
新公共管理途径主张组织结构应整合组织内部的各项行动，使各分工单位均能够像企业那样服务于市场中的各类顾客；同时，组织也应尽量将权力授予各分工单位，使之成为服务供应中心。这样，整个组织结构将趋向扁平化（或者说是层级减少），且各分工单位也具有更多的自主性。至于组织内部的协调问题主要是经由单位间或个人间的竞争所产生，而非层级间的命令指挥。
官僚制
韦伯是一位德国社会学家，他运用“理想模型”的方法来辨识官僚组织的结构、过程以及行为。“理想模型”并非是一种可观察的实体。
权威是集中的，但是能力本质上是分散的，因为其来自于实践而非定义。尽管老板拥有所有决策的权力，但却因科技的进展而使其越来越无法如此。
能力和权威间越来越大的鸿沟可能是老板所面临的巨大压力的根源，老板必须为组织的运作负责。
科学管理
科学管理是组织理论的第二方面，它已经融入美国的文化之中。泰勒的作品对这一途径的发展或普及化，起了重要的作用。
人际关系途径
在一定程度上，组织理性和人类快乐是相互依存的。但是，在任何组织中，快乐和效率之间的相互支持关系是有限度的。
简单地说，人际关系途径在理念上仍然将人回归组织。
领导
领导的核心是那种能够持续影响人们、激励员工服务于共同目标、完成成功的团队行动所必需的功能的能力。
公共组织的前景：民主组织
随着人们有能力利用变革，组织的结构趋于弹性化并以任务为导向，而不是强调固定的专业分工、僵化的管辖权、严格界定的层级权威，探究和实验的科学态度将会占据主流，对个别组织的忠诚度将会下降。
依据“绅士”原则的公共人事行政
我们可以将公共人事在美国的发展分为三个阶段，每个阶段都有不同的组织特征，而每个阶段公共人事都是此政治的有机组成部分。
依据“政党分赃制”的公共人事行政
然而，事实上是杰克逊以发展合理政治为由，使得“政党分赃制”制度化的。在当选总统时，杰克逊宣称民众赞成“改革”联邦政府的人事行政。
依据“功绩”原则的公共人事行政
“功绩制”的基础在于以一个开放的、竞争性的考试作为选择公共部门雇员的工具。
1978年的文官改革
该如何做才能使管理和政治目标同时达到，并且既能够达到目标又不需要大幅削减政府员工的法律权利呢？
改革法案在主要概念上的成就是，将联邦人事行政的管理、政治和法律层面做了区分。
管理取向的公共人事行政
在公共人事行政方面，无论是传统的还是新公共管理都试图通过人员的增补、选择、给付、训练一班公务员的工作，促使效率、经济与管理效能价值的最大化。管理途径的公共人事行政背后的假设是，公共服务应该非政治化，应该和企业一样运作。
公共人事行政的政治途径
公共人事行政的政治途径所强调的价值根本不同于管理途径，因而导致强调不同的技术与关注的价值。其核心的价值在于使公务人员对政治官员和一般公众的回应力最大化。政治途径不强调公共部门与私营部门之间的相似性，而凸显公共部门的公共性。公共部门最显著的特点在于其制定和执行公共政策，在于提供私营部门不能提供的公共物品和服务，而是宪政体制不可或缺的组成部分。
公共人事行政的法律途径
公共人事行政的法律途径将公民与政府之间的宪法关系置于公共机构的雇佣关系上。它集中并且高度重视个别公共机构员工和谋求公务员职位的求职者的权力和自由。它强调在具有敌对性人事行动，或员工及谋职者正处于失去或被拒绝某些对他们很重要的事务的局势中，公正平等程序的必要性。
预算与财政
预算是一项非常重要的公共行政活动，处于公共行政的核心地位。
政府反周期性波动的财政政策
凯恩斯学派认为，只要政府在资本社会的经济生活中开始扮演实际的角色，政府的支出就可以抑制经济周期性波动中正常的繁荣或是衰退趋势。也就是说，如果政府的支出占国家GDP相当大的比例的话，那么政府对于国家经济周期性波动就可以扮演平衡杠杆的作用。
供应学派经济学
这个途径强调政府应该减少介入经济的程度——较少的管制、较低的税率、限制反周期性波动的支出。
公共预算的管理途径
绩效预算对于公共管理者的实质意义是：使活动和组织单位倾向一致，绩效可以某种形式测量和评估，预算要求和拨款与绩效水准相结合。
方案预算着重的是政府行政的目的（而非活动），而且试着将资金的提供与达成目标相结合。
零基预算试着要给予预算决策者在不同的计划和活动中不同的资金选择权。
公共预算的政治途径
如果一个立法者的选区很大而且利益也很分歧的话，就像来自加州或是纽约州的参议员一样，渐进途径也可以用于选民在选举中支持的相互冲突的利益之上。
传统管理途径的决策
传统管理途径依据官僚组织促进决策理性，它主张理性而非全面的决策；新公共管理赞成分权式决策，以市场准则和公务员的自由裁量权为基础。
公共行政的传统管理途径强调决策的理性需求。它试图促使行政人员以最有效率、最经济、最具效能的方式做出理性的决策。
新公共管理与决策：市场准则
新公共管理偏好以市场准则为公共行政决策的基础。因此，根据新公共管理的观点，要求行政单位回应市场需求的压力，以便其决策更关心消费者的满意度及技术方面的效率。
政治途径的决策：渐进模式
渐进模式认识到，公共政策目标具有模糊性，而这种模糊性被认为是多元化的政治社团特有的问题，且似乎是行政运作达到一致性所必须付出的代价。在这种观点看来，政治通常要求公共政策的目标不能明确地表达。
渐进途径的行政决策者会考虑一些达到目标的方案，并选择一个满意的政策，但很少或不尝试去做使相关价值最大化的最佳决策。
政策分析与评估
政策分析考虑政策达到目标的程度，同时评估通过何种执行政策的程序而有助于目标达成。执行评估则关注执行是否最大化地实现了适当的价值。
日益受到人们重视的政策分析
政策执行可能遵循著名的“麦尔斯法则”——在商言商，在官言官。当一个人认为公共行政提供的是一种服务时，另一个人却可能认为那是一种限制。所以，当一个员工认为公共行政的介入能使人们免于工作场所的有毒物质，是一项有价值的政府服务时，雇主可能认为行政干预是对正当企业活动的不当干预。
分析公共政策的途径
行政机关创造政策产出违反了传统管理理论的根本原则——行政必须脱离政治。新公共管理也强调“政府应该如何工作，而不是干什么”。然而，由于新公共管理强调公共行政的企业家精神和雇员授权，它并未在政策和行政之间划分出明确的界限。
如果政策产出的目标适合政策影响分析，那么便可以进行影响分析。影响分析是指“检测政策引起预定目标改变的程度”。影响分析实际是因果关系分析。
从政策设计的角度来看，最佳的折扣率应该既可减少政府减少补助的支出，又可促使人们去工作。“试验”似乎是简历最佳折扣率的方法。
执行评估依赖政策分析，但与政策分析完全不是一回事。从公共行政的观点，它的问题是政策执行是否适当，而不是政策是否产生预期的影响。
政策执行的管理观点：传统管理
传统管理重视政策执行的效率、效能及经济。对于其他价值，如顾客满意、公民参与以及正当法律程序，则不那么重视。
政策执行的管理观点：新公共管理
新公共管理主张政府在公共政策的执行过程中扮演掌舵的角色而非划桨的角色。主张公共管理者对行政规章具有广泛的裁量权，主张把顾客满意与绩效作为衡量政策执行是否成功的标准。
公共行政要以结果为导向，裁量权不会孕育腐败。
假定政策肯定会产生影响，那么政策执行是否符合政治途径所主张的价值会影响到政策执行的评估。即使政策达到了预期的目标，它所使用到的方法和所体现的价值可能被评定为满意，也可能被评定为不满意。
政策执行的政治观点：责任
1933年，最高法院大法官布兰代斯曾指出，阳光是最好的消毒剂。
政策执行的法律观点：宪法的完整性
在公共政策的执行评估问题上，公共行政的法律途径关注的焦点与其他途径有所不同。其关注的焦点在于宪法的完整性、平等保护、公平（正当程序），以及个体权力的保护。
平等保护
公共行政的传统途径倾向于从成本—效率或经济效能的角度考虑这些问题。新公共管理则关注顾客。
法律途径更多关注的是个人或团体是否得到了法律上的平等保护。
运用分析与评估
评估与组织一词可能是相互矛盾的。评估的过程意味着组织的变革，而组织的结构却意味着稳定；评估产生怀疑，而组织却会产生承诺；评估要说明的是行动与目标之间的关系，而组织考虑的是组织的活动与方案及顾客的关系。
过去，政策分析和评估的使用经常因为分析者说到政治家和政策制定者的困难而受限制。
结论：政策设计的复杂性
管理、政治以及法律途径在政策执行上所持的不同观点，使得公共政策的设计成为一件十分复杂的事情。
传统管理观点可能容易导致私人团体的权力受到压制，以及损害其合法的权益。新公共管理的伙伴关系方法可能导致政策不一致，以及未能达到最佳的效果。
管制行政
管制所面对的挑战和公共行政面对的挑战是一致的。
一般说来，管制行政倾向于把大量的权力授予那些独立于民选官员控制的机构。这些机构往往集立法权、行政权与司法权于一身。
管制行政的起源与发展
由于管制行政十分复杂，而且范围很广，因此要形成管制政策的一般理论是比较困难的。有些研究人员对管制进行了分类，把管制分为“老式的管制”（old style）或“经济管制”（economic regulation）（如代理人市场、对市场功能单一工业的管制）和“新式的管制”（new style）或“社会管制”（social regulation）（如对卫生、安全、职业、环境、就业的管制），试图对二者加以区分。
风险承受力的下降与减少对个人责任的信赖，是管制行政从以代理市场为核心转变到以环境、健康和安全为中心的主要原因。
管制行政的结构与过程
管制行政可能采取不同的组织形态。
一般而言，裁决政策鄙视反应性的就是前瞻性的。反应性的策略是管制机构依赖私人团体或其他政府机关的投诉。
如果管制机构拥有优秀的检察人员，那么其自身的管理也比较容易一些。
为了实现管制的目标，管制机构也依赖检测的手段。
管制行政存在的问题
公共行政任何一个领域都没有管制行政所受到的批评多，这似乎是可以理解的。
管制行政主要的问题有以下几个方面：
管制的成本太大；
管制抑制经济绩效；
管制产生延误与繁文缛节；
不胜任问题；
腐败；
过度扩大的管制范围；
管制程序失去控制；
缺乏管制绩效标准；
放松管制与管制改革。
从20世纪70年代至90年代中期，管制行政存在的问题引发了一场声势浩大的放松管制与管制改革运动，管制行动停止了进一步的扩展甚至走向反面。
管制改革已经进行了20多年，目前立法、司法以及两党都支持进行管制改革。
管制行政的不同观点
在管制改革和对放松管制持谨慎态度的背景下，公共行政的不同观点对管制行政所要强调的重点提出了不同看法：
传统管理的观点
对于管制行政，传统管理的观点强调效率、效能与经济价值。
从管理的观点而言，过分地谨慎小心会损害管制行政的效率和经济。
新公共管理的管制观
新公共管理对管制行政的看法与传统管理模式的观点完全不同。它反对以下这种建议，即“……透过威慑机制，无情地、有效地调查与执法能力，都能够使人服从”。
新公共管理所主张的管制行政有一个十分明显的特征：它愿意信任被管制者，并且愿意与他们结成伙伴关系。
法律途径的行政管制
就方法、程序与组织而言，美国的管制行政是高度法制化的。
对于有权制定行政规章的行政机关而言，如果法院认为行政机关没有充足的理由和解释，行政机关不能废除原有的规章。
不同观点的整合
管制行政的管理、政治与法律途径之间存在着许多的冲突与紧张关系。管理途径强调效率，其关注的焦点在于管制对管制对象所产生的“影响”；而政治途径的管制则强调回应性。二者通常是矛盾和冲突的。
当然，必须再次强调，和公共行政的其他领域一样，在管制行政领域所出现的问题往往都不那么简单。
公众与公共行动的互动
公共行政每时每刻都在影响着每一个美国人。
总而言之，可以肯定的是：公众深受公共行政之影响，并经常处在与公共行政管理者的互动之中。这些便是当代行政国家演化过程最基本的发展，这些发展必然对公众的社会、政治和经济环境具有重要的影响。
行政国家中的个人
公共行政渗透于美国社会的每个角落。
如今许多政府的服务，都是通过民营化和转移等方式，由“第三部门”来提供的，如此便形成了逃避民众的监督，弱化选民对公共行政实施直接控制的情况。
公共行政控制或指导着大量的国家资源，这对个人产生了巨大的影响。
公众对公共行政的评价是复杂的，在许多方面也是相当令人困惑的。
尽管公共行政机关对公民施加的限制和提供的服务通常是相互交织的，但有时人们会觉得受到官僚机构的直接管制。
公众对公共行政的消极评价和作为部门顾客或成功签约人而同其打交道的个人对部门的满意之间存在着差距。
公共行政对公众的看法评价
从传统管理的角度来看，公共行政与公众的互动应促使效率、经济和效能价值的最大化。
新公共管理主要将公众视为顾客。它包括服务与管制关系以及公共雇佣关系。
顾客导向可以强化政府机关的服务意识。
政治途径的公共行政强调的是代表性、回应性以及责任性的价值，它认为公共行政应为公众提供参与公共行政的途径。
传统的管理途径将公众视为个案化处理的服务对象和管制对象。如今，新公共管理则更多地将公众视为顾客。
在理论上，公众是爱挑剔的；在服务领域，公众对行政持正面评价；而在管制领域，公众对行政持负面评价。
但是在监督政府决策和行政决策方面，公民的批评总的来讲是安全的和有益的，也是必不可少的。
然而在今天，司法对公共行政的介入愈来愈明显，法律途径对行政的影响是如此之大，以致公共行政者需要理解宪法，其道理是不言自明的。
公共管理者为什么要理解宪法？
公共行政与宪法学说都主张对政府机构的职能进行分化，然其核心观点各异。
从这种情况可以获得不同的结论。一是公共行政者应该扮演作为一个宪政部门制约其他部门的独立自主的角色，另一个是部门领导的基本任务是协调因总统和国会间调停冲突引起的权力分立。
公共行政者需要理解宪法的原则和价值之理由是显而易见的。
结论：发展中的伙伴关系
宪法的价值和原则经常与公共行政之价值和原则相冲突。美国宪政的一个显著特点在于其适应性。宪法是一个活的文献。在未来，宪法的价值和原则与公共行政的价值和原则将结合在一起。公共管理者和法官除了相互合作，别无选择。
公共行政的责任与伦理
不管受到多么良好的培训，与其他人一样，公共行政官员有时也会做出拙劣的判断，犯错误或失误，或者不能恰当地履行其职责。糟糕的工作表现是一个潜在的问题。
为什么监督护卫者很困难？
很明显，在民主国家中，公共行政官员应当对其行为切实地负起责任，特别是这些行政官员拥有广泛的机会“滥用”其手中的公权力。然而，在美国与其他国家中，为了寻求并建立一个完善的责任制度，至今仍遭遇到许多困难与阻碍，主要有以下几项无法突破的困境：
专业知识、技术和信息的增长；
专职地位的优越性；
人事制度的保护；
协调的问题；
政治领导的缺乏；
机关结构与功能的分离；
公共行政规模与范围的庞大；
“第三部门”的管理。
对行政责任与伦理的不同观点：传统管理途径的观点
第一，传统管理途径强调应详细分配公共行政官员的各项职务，同时权利与责任必须区分清楚。
第二，传统管理途径强调严格的从属关系，这也是等级制的题中之意。
第三，强调严格的服从的同时也显示了传统管理途径在组织控制幅度上的限度。
第四，部属常被鼓励要对组织及其长官忠诚。
第五，传统管理途径依赖正式的纪律查察制度来确保责任及服从。
第六，传统管理途径对财务规范化以及雇员绩效非常重视，这使它特别倚重内部审计制度。
新公共管理途径的观点
它几乎完全把焦点集中在绩效与结果上。新公共管理更强调立法部门对于各级行政部门绩效的外在监督。
政治途径的观点
强调应在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制。政治途径须依赖另外的方式：
一般立法监督；
预算控制；
职位轮换；
代表性和公共参与；
“走向公开”；
“阳光下的政府”；
利益冲突。
结论：个人职责
如果美国民众和我们政府之间——我的意思是更多的美国人要想建立互信，唯一的方式就是通过人与人之间的互动。我们必须从自身做起，通过个人的努力加强人们之间的相互联系。
公共行政的未来
在可以预见的未来，美国公共行政将展现下列特征：更加复杂；更受政治观点的影响和主导；更加强调法律的重要性；更强调绩效；公共行政理论与实务的整合；文官制度的变革；重新界定管理；强调个人责任以及新的行政文化的发展。
公共行政更大的复杂性
当代公共行政日趋复杂并且这种发展情况会持续下去。
随着政府越来越依赖第三部门达成自己的目标，公共行政之边界更加模糊不清。
在美国历史上，公共行政总是受到处于强势地位的政党、政治团体或政治联邦的影响。
法律继续成为公共行政之核心议题
法律在公共行政中的重要性可能继续扩大。法院也大力加强州在联邦平等保护中的权力。更重要者，要求公共行政者调和相互竞争的主张，法律成为公共组织决策中的核心要素，并与其他方法一道成为解决冲突的办法。
绩效导向
改革新公共管理者对绩效的强调可能成为公共行政关注的永恒焦点。政府需要提高绩效是毫无疑问的。
公共行政的分化
怀特认为公共行政，无论在联邦、州还是地方政府层级，都是一个单一的过程，在其基本特质上都是统一的。
文官制度的改变
公共行政的分化促使文官制度的改变。然而，这些变化同样会从根本上改变文官制度的观念，并将进一步使政府分裂。
管理内涵的变化
那种基于劳动分工为基础的脑力与体力劳动的分离，那种对维持一个独特的管理群体重在控制的状况已经过时，并且完全失去了应有的功能。
个人责任的强调
如今，人们普遍认为公共行政管理者应该为其行为承担责任。
随着政府业务的外包，正式的责任链变得愈少，公众愈加要求特殊的人为其错误行为承担责任。
新行政文化的发展
除非人们忘却，未来将永远存在。不论未来如何，公共行政仍将扮演极其重要的角色。公共行政汇集了两股力量：政府和行政技术。公共行政一直是人类文明事业的重要组成部分。除非人类文明消逝、衰退或毁灭，或者变换为一种新的境地，否则公共行政将永远长存。
数字被转化为道德，由浪费引起的无效率，被认为是一种不道德行为。
架构的基本设计原则确实是在尽可能以最小的投入达到最大的产出。官僚组织重视劳动分工的重要性，劳动分工能使员工在完成任务时达到专业化。
为了获得预期结果，公共行政在产品和服务的提供方面应妥善运用各种市场竞争机制。这可以通过多种途径来进行。
/简要评价/
通过上述分析，我们不难发现，公共行政可谓是一个极为复杂的学科领域，公共行政的研究至少有管理、政治和法律三种不同的研究途径。不仅每一种研究途径在价值观、组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等方面均有其自身的独特性，而且这些研究途径之间时而相互冲突，时而彼此互补。然而，遗憾的是，在行政学一百多年的发展历程中，有时，人们往往只是倾向于从单一的视角看待公共行政，进而只是从单一的研究途径认识公共行政，他们要么因过于强调效率而忽略政治代表性和宪政性的正当法律程序等价值，进而忽视公共行政的效率价值和公共行政研究的管理途径。尽管罗森布鲁姆认为公共组织和行政管理者事实上很难同时满足所有管理的、政治的及法律/宪政的要求，但是他清醒地认识到，自从公共行政研究的传统管理途径占主导地位的时代进入到运用政治途径和法律途径分析公共行政的时代，而且新公共管理途径也以强劲的势头加入到对公共行政的研究行列中来，鉴于未来的公共行政将更加复杂，更受政治观点的影响和主导，更加强调法律的重要性，更加强调绩效并且更加强调个人责任以及新的行政文化的发展，所以，公共行政的理论与实践眼下面临的迫切问题就在于：如何对不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法进行整合。虽然罗森布鲁姆这里主要是就美国公共行政理论与实践的发展而言的，但是在全球经济一体化的今天，我们中国公共行政理论与实践的发展何尝不是如此呢？实际上，诚如张成福教授在罗森布鲁姆《公共行政学：管理、政治和法律的途径》中译本的译者前言中所说的那样，公共行政从来都不是一个同质的研究领域，公共行政研究途径的多元性产生于公共行政的复杂性。在当今社会，公共行政几乎涉及人类事务的各个领域，公共行政既是管理问题，又是政治问题，也是宪政问题。我们只有把三种认知途径整合起来，才能正确地理解公共行政问题，才能有效地解决公共行政的现实问题。