〔美〕理查德·C.博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》
/作者简介/
理查德·C.博克斯，美国内布拉斯加大学奥马哈分校公共管理学院教授。曾任教于科罗拉多大学公共事务学院，有十多年的政府管理实务工作经历，担任过地方规划、建筑安全、财政、住房政策等方面的主管，并曾受聘为城市经理。主要研究领域为地方政府管理、公民自治理论、社会批判理论等，近年来致力于以社会批判理论视角研究政治与行政关系，其研究成果在美国学界和政界引起了强烈反响。主要著作有《公民治理——引领21世纪的美国社区》《公共行政与社会》《公共行政中的社会批判理论》《民主与公共行政》等。
/原著目录/
第1章 概述：复归原初的价值
1.1 回归往昔的三个价值
1.2 波浪形改革过程中的下旋运动
1.3 社区治理的原则
1.4 “是”与“应该”
1.5 本书的设计
第2章 社区治理的性质
2.1 阐释地方治理制度
2.2 地方政府的独特发展道路
2.3 制度的遗产
2.4 社区的权力
2.5 有关社区领导的争论
2.6 “城市局限性”
2.7 增长机器
2.8 “四种城市”
2.9 不断回应社区政治：案例研究
2.10 社区的政策导向
第3章 公民
3.1 美国公民资格的各种模式
3.2 批判理论
3.3 由公民来治理
3.4 通向公民治理的障碍
3.5 个人知识的局限性
3.6 创造公民治理
第4章 代议者
4.1 受托人和代理人
4.2 社区代议制的性质
4.3 代议制的责任
4.4 常规政策与社区利益政策
4.5 协调委员会
第5章 公共服务职业者
5.1 公共服务的背景
5.2 公共服务职业者的演进
5.3 公共服务的角色
5.4 职业者的目标
5.5 职业者的三种角色类型
5.6 帮助者角色与“让渡”的悖论
第6章 公民治理
6.1 社区治理的原则
6.2 社区的背景
6.3 社区的政策导向
6.4 公民、代议者与职业者
6.5 让公民治理运转起来
6.6 公民治理的要素
6.7 结论
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
地方控制
美国社区治理的参与者们面对着一系列压倒性的挑战：联邦政府削减了对地方政府的拨款，种族间的紧张，基础服务提供中的资源匮乏，以及市议会——城市经理模式与强市长模式之争等。然而，在社区治理的历史发展进程中，地方政府面对挑战和混乱总是一种常态，而不是一种例外。当今的挑战确实令人困扰，但是，挑战也为我们提升公共服务能力提供了令人振奋的机会。
当人们将他们的注意力转向他们社区的时候，他们就会强调那些来自社区治理历史的价值。属于此类的三个价值包括：地方控制而不是州或国家级政府控制的公共治理；小型而富有回应性，而不是庞大而臃肿的政府；公共服务职业者是公民的咨询者和帮助者，而不是公共组织的控制者。
在一些情况下，社区的权利结构是封闭性的，排斥公民的参与，它们保持着历史上形成的由富裕的精英控制社区权力的传统。因此，向公民开放自主决定的新机会，应该是这个时代最令人振奋，也是最为重要的任务之一。
面对着大规模社会福利项目的低效，人们对政府是否具有成功运作这些项目的能力表示怀疑；而且，由于政府可动用资源的短缺，使美国人已不再期望从国家级政府那里得到太多东西，他们将目光转向州或地方政府，将他们作为公共问题解决的中心。
就在地方从独立转为依赖的这个变化过程中，一些人，例如美国哲学家和教育家约翰·杜威就明确指出：“公民性格得以稳步地形成，公民特有的草根思想得以逐步确立。”他认为，“民主必须始于公民的家园，而这个家园就是我们邻里的社区。”
现代社会流动并不能摧毁人们的社区情感，相反，他们能够刺激新思想的产生，能够“防止过去因过分专注稳定性而导致的僵化和停滞不前”。
在21世纪，促使人们回归地方控制价值的环境逐渐成熟。社区内的公民开始选择超越依赖于州和国家级权威机构的行为方式，选择超越于投入时间、能源及各种资源数量与其他社区进行经济竞争的行为方式。并不是每一个人都相信物质或经济增长对他们的社区是一件最好的事情，也不是每一个人都相信政府应该是推动经济增长的工具。21世纪，在那些民众聚集在一起并集体决定社区未来的地方，民众将更有可能质疑以往经济发展和物质膨胀的模式，他们将花更多的力气关注空气和水的质量、学校培养能力、社会不公平、基础设施建设成本、交通堵塞以及生活环境美化等问题。
美国社会有着根深蒂固的个人主义、实用主义价值观，因此美国公民对关系到自己利益的决策都有着比国人强烈的参与意识，当然这也是一个大概的比较。在美国，由于传统的政治行政二分所提倡的价值中立，要求行政管理职业者忠于规则、照章办事，抛弃自己对党派的偏好。在社区治理中，公民、代议制官员、公共服务职业者就扮演了三种主要的当事人。
小而富有回应性的政府
建设小而富有回应性的政府意味着，应建立瘦型而有效能的政府组织，以积极地回应公民的要求。这样的政府只做公民让他们做的事，而且，它应以对服务使用者友善的方式而不是以烦琐的官僚方式为公民做事。
民众越来越明确地意识到，政府提供的服务不是免费的。其实，决定是否提供一项服务就是决定在这个管辖区内每一个纳税人必须向这项服务支付多少钱。与志愿者为教堂、健康俱乐部、慈善机构做义务贡献不同，当公民选出的代议者决定向公民征税以提供一种公共服务的时候，每一个纳税的公民就会质疑政府是否应该提供这项服务。这样就让选任的和委任的官员背负起特别沉重的责任负担。在我们这个资源稀缺的时代，纳税人的反感，公众对政府规模扩大的不良反应，都会不断增强公民直接监督的力度，强化公民直接参与政策制定过程的要求。
社区治理的原则
美国人总是时刻警惕着由精英控制的政府，而不管这些控制者是金钱上的精英、权力上的精英，还是经过训练的职业精英。
在这个日益差异化和快速变化的政治环境中，伴随着传统价值观的回归，维持民主控制价值的要求再一次引人注目。这一价值认为，职业者或者专家应是公共服务的咨询者和扶助者，而不是社区治理的控制者。
公民战略是这样一种模式：公民、代议者和公共服务职业者在治理社区的过程中一起加入进来，因此，他们各方力量集合起来共同应对下一个世纪提出的挑战。公民参与社区治理的基本原则是：
规模原则。许多公共政策问题在国家或州级政府组织那里能够得到最好的解决。然而，作为一个基本规则，将公共政策制定与执行过程尽可能放在贴近那些被政策影响的民众的位置上，应是更好的选择。这样既可以保证公民直接参与，创造富有意义的自主治理；同时，也可以保证政府的公共项目更富有弹性，能够回应变化，即时、理性地达成项目创立的目的。将公共政策过程尽量保留在“最小的”层次上，这意味着一种假定，即如果在邻里层次上决定的政策能够符合政策问题和被选解决方案的性质，那么，邻里层次的决策就是最好的；接下来，如果政策决定在社区层次上做出的是最适宜的话，那么，我们就应该选择社区层次的决策；再下来就是地区范围或层次上的决策。当这些层次决定都不能实现人们期望的结果时，人们才应寻求州政府或国家级政府的决策方案。简言之，当我们确定某一层次的政府是解决一项公共政策问题的最佳组织时，我们所遵循的规模原则即规定了自下而上而不是自上而下的选择过程。
民主原则。能否保证公共政策的制定获得“最好的”结果，取决于公民是否能获得信息，并能对公共政策问题进行自由而公开的讨论，而不是依赖于精英集团的偏好或者局限于选任代议者的审慎决断。这一原则寄托了人们道德的或伦理的期待，即在社区生活中应赋予公民拥有更多选择和决定其社区未来的机会。
责任原则。社区居民是他们自己社区的“所有者”，所以，他们应该做出必要的决定以确定应该提供什么样的公共服务以及如何运营这些公共服务。选任代议者和公共服务职业者在社区的公共生活中发挥着重要的作用，但他们的角色应该是提供帮助和支持，而不是成为公民的上级，他们应和公民在一起行动，这才能形成一个社区。提升政府对公民的责任性，迫切需要民众与代议者和职业者一道参与公共政策的整个过程：从讨论如何选择行动开始，到制定公共项目的政策，再到公共项目执行中的行政管理，最后在可见的绩效结果基础上进行改革。
理性原则。在制定公共政策和公共项目决定的过程中，公民、选任代议者和公共服务职业者应该努力地理解和清晰地表达他们做出选择凭借的价值、假定和理由。公共政策的理论价值并不意味着要求官员以简洁的、充满秩序的、无感情色彩的或预兆规定的方式来思考和行动。理性观念是要人们意识到，公共政策是一项重要的事业，它需要时间审慎地思考，需要公民有表达自己意见及使用自己的意见被听取的机会，以及尊重他人的观点的态度。
社区治理的规模原则、民主原则、责任原则和理性原则，不但适用于美国，当然也适用于中国；只不过是，我们的社区还不成熟，或者不强大，无法实现自治，那么这些原则就成了空谈。由于政体原因，选任待议者缺位，社区从业者的角色定位也并不明晰，因此，这些原则就需要变通使用。
“是”与“应该”
美国是在这样一个地方发源和成长起来的，在这里，民众可以逃脱强权的控制，摆脱欧洲民族国家和教堂对他们强制屈从的束缚。然而，这些逃离欧洲的人们也带来了那些国家如何组织公共生活的思想。凭借这些思想，他们获得了组织起来治理自己的事务的方式。同时，逃脱国家和教会，反对权力控制并不意味着移民们丧失了创造科层式权威体系和追求新型丰裕社会的人类天然本性。就像生活在其他地方和其他时代的人民一样，他们创造了公共治理的制度，以此对社会的财富和影响力进行分配。
由此看来，制度并不是僵化的、不受人控制或超越环境变化影响的具体实现。相反，它们是由许多人在长期实践活动中进行选择的结果。如果这一点是正确的话，那么我们对于制度就不会无计可施。
制度可以界定“是”什么，但不能界定“应该”是什么。美国制度的形成，极具灵活性，也可以认为美国制度是欧洲风格与美洲当地环境相结合的产物。一个国家治理制度无所谓好坏，只关乎是否适用、适应，都是国家历史的反应，制度中有着明显的国家发展过程的印记。
精英控制时代、民主时代、职业主义时代、公民治理时代
从18世纪末开始，为了适应民主变革时代的到来，城市政府结构通常仿效新的国家级政府组织形式组建，即实行市议会与市长之间分权的模式，有时也采用两院制的立法团体模式。
到了19世纪晚期，人们越来越意识到，庞大的立法团体与分散的管理责任带来了诸多问题。如无效率，缺少协调以及为各种形式的腐败（包括拿合同回扣、政府庇护和为取得某些政策结果直接向决策者支付金钱等）提供机会。
20世纪走向职业主义的改革达到了预期的目标，它通过提高效率和经济效益，解决了高速发展中的城市地区存在的大量技术性问题。如今几乎一半的美国社区都采用了市议会——城市经理制度，但是已对最初的“纯”经理人制度进行了很多方面的改进。例如市长由直选产生，市议会成员的选举通常为地区性的。对职业主义的认同以及对基于功绩原则的雇佣和晋升制度的强化，即体现在城市的强市长政府结构中，也体现在县政府的组织形式中。但是，反对职业主义的主张始终存在着，这导致了混合型结构趋势的出现。即通过结构调整，使行政理性和政治回应性能够得到更好的融合，以实现更好的政治可接受性目标。19世纪末和20世纪初，强市长模式出现反弹，这真正表现了人们对一味追求职业化城市经济制度的担忧，也表现了人们对政府作为真正“所有者”，而公民却无法成为控制政府力量的情况的忧虑。
地方经济状况要受到地区及全球力量的影响，国家和州政府已经垄断了社会福利事务这一政策市场，留给地方处理的就只有土地和建筑物的使用事务了。
在社区中，集团和个人之间存在着竞争，二者都试图将地方政府作为竞争中赢得优势的工具。社区生活有时是以共识、合作和渐变为特征的，但这只是例外情况而不是常态。在更多时候，社区环境是冲突性、竞争性的，充满着令人不安的变化。这种情况不应该被视为消极或不正常的，而应被视为健康民主的标志。
美国的治理历史经历了四个时代，治理主体分别是精英时代的“富有者”、民主时代的“权力者”、职业主义时代的“专家”、公民治理时代的“责任者”。当然，这四个时代是历史发展的必然，具有传承性，但却难以对比。
“四种城市”
《四种城市，政策制定的比较研究》一书中，提出了社区的四种基本方向。第一类社区是政府主要关注经济增长的发展型社区。扩张型社区设定的这个目标被“投机性希望”和对人口及财富增长的期望所驱动。在这类社区中，“商人、供应商、银行家、编辑和城市官僚都把每个新公民看作是潜在的顾客。纳税人或企业最大的贡献者，他们构成城市发展推动者的第一阶层”。
第二类社区是指那些政府将提供和保障居民生活设定为主要目标的舒适型社区，其主要关注点在于“家庭环境而不是工作环境”。在这类社区中，增长常被认为是对生活环境的威胁。它们强调生活环境价值而反对工作环境价值，而其代价是昂贵的，因为在这样的环境中，丧失的不仅是居民的经济机会，还有富有吸引力的物质设施的提供。舒适型社区倾向于拥有同质性的人群。也就是说，社区居民在社会经济地位上高度一致，而且他们对特定社区类型的追求也非常一致，这使得社区目标可以达成并不断维持。此类社区的典型特征是，当人们希望逃离中心城市存在的种种问题时，他们会迁入这种小康式的市郊地区，这与城市中私自发展起来的规划过的居民社区是一样的。
威廉斯和阿德里安界定的第三类社区是指，地方政府的主要目标在于维持传统服务形式的社区。这类看守型社区的居民希望保持低税率，要求将土地的规划、开发、使用最小化，限制政府使用私有财产，遵从“个人自由和自力更生”的价值，地方政府只提供基本的、必不可少的服务。这种自由放任式的地方政府会把社区避免处理的问题留给州或国家级政府来处理。
第四类社区指的是高度多样化的社区，在那里，存在有许许多多、形形色色的利益集团，他们为政治利益而相互竞争。这类社区政府的功能是作为各个竞争团体之间的仲裁者而存在的。在这种超多元主义的环境中，社区遵循的最高价值就是政治回应性。
四种城市实际上是四种社区，每一种社区由于资源禀赋不一样，社区治理的主体、模式都有所不同。社区治理是基层治理的核心内容，社区治理的结构、模式都反映着一个国家的治理逻辑，社区治理是国家治理的影子。
社区的政策导向
在本章中，我们审视了美国社区的发展历史，从早期的治理形式一直到今天寻求更大的公民自主权。我们发现，社区精英经常利用地方政府的权利，也就是他们通过提供基础设施和控制土地使用的权利来为自己谋利。人们非常关注这种做法究竟是有利于社区中的每一个人，还是将财富从贫困者那里转移到富人手中；并以损失社区审美价值为代价来追求最大化的市场价值，而这些审美价值正是社区所需的生活空间。
我们必须同等地重视所有地方利益以及政策议题，即我们要关注那些促进公民治理社区的问题，而不仅仅关注一个社区政策议程中特定的实质性问题。简言之，我们更加关心公民参与的可进入性及其过程，而把诸如经济发展、种族、收入再分配和如何为街道、公园与学校提供资金及其他一系列问题，留给各个地方的政策对话过程来处理。
社区居民和领导者对公民如何参与决策过程以及行政管理职业者应扮演何种角色的期望，构成了社区政治环境的重要特征。
可进入性、开放性治理制度还是排他性、封闭性的治理制度。这是一组相互对立的观点，它们涉及公民能够参与社区治理过程的制度，与相关社区权力的多元主义和精英主义观念相对应。如果一个公民并不属于有权者或富有者组成的“内部集团成员”，但他或她也能进入决策过程，并对决策有意义的贡献的话，那么，治理过程就是开放的。治理“精英”的构成就是可变的，该过程允许新成员的加入。如果存在利益关系的公民被置于决策过程的边缘上，公民只被允许参加会议，但却不能对地方决策产生实质影响，那么治理过程就是封闭的，其治理精英集团难以渗透。在这种结构中，公民要想成为这个团体的一员或者得到他们的信任，可能需要常年从事、参与社区志愿活动。因为只有这样，公民才能证明他们不会对精英的价值利益构成威胁。
作为市场的社区还是作为生活场所的社区？这个指标用于评价地方政策过程被两种持不同价值观的人控制的程度。前者支持社区增长和经济发展，因为他们视社区为市场；后者拥护地方环境的舒适性，因为他们把社区看作是一个生活的空间。强调市场观念的社区可能将自己塑造为支配型或强增长机器社区。而在强调生活场所观念的社区中，增长机器则较弱。冲突型社区介于两者之间，其居民对社区未来持有对立的观点。
与其说地方政策决定着社区的导向性，不如说是价值观决定着地方政策；而价值观是趋向于作为市场的社区还是作为生活场所的社区，实质上与社区结构有关，如人员构成、形成历史等。经济发展与环境的舒适性并非完全难以调和，但也要看到，这种调和的代价比较大。
期望作用巨大的政府还是期望作用有限的政府？这是在微观层次上考虑政府权限范围的问题。支持大规模政府的人可能会制定涉及广泛领域的政策目标，例如社会福利或种族平等、改善环境或为经济发展提供动力。而支持有限政府的人则要求低水平税收或政府只提供那些基本的、必不可少的服务。
接受公共职业主义还是抵制公共职业主义？这个指标用于衡量社区公众的态度，即考量职业知识和公共服务职业者究竟应运用何种程度的影响力。高度政治化的仲裁者型社区或保守的看守型社区对公共职业者的影响力持有谨慎态度；然而，在政治上具有相对一致性的社区，或那些面临着严重的财政或基础设施问题的社区则可能较大程度地依赖于职业知识。在同一个社区中，人们对于职业主义接受或抵制的程度会随着时间的推移而改变，这就取决于特定的环境和社区个性了。
美国公民资格的各种模式
在争论中，如果站在自由的立场上来看待社群主义世界关注的问题，我们也许会认为，民众将会遭遇十分强大的压力。因为，他们要服从大多数人的规范，与其保持一致，这样就会形成一个平淡的、没有想象力的、千篇一律的社会，这个社会建立在对个人及其创造力压抑的基础之上。
如果民众有意识地将自己与其他人区分开来，并认为自己高人一等，这也是危险的，社群主义者通常将他们的公民资格模式放置在早期的社会背景下。在那里，公民自主治理自己的事务，就像是古雅典。然而，在古雅典，完全参与自我管理的公民只限于那些男性的财富精英，而妇女和奴隶则几乎没有任何权力。
由此可见，完全的公平和自由并不存在，即便是在古雅典，完全参与的概念也排除了妇女和奴隶，权力依然控制在精英手中，尤其是财富精英的手中。因此，狭义上讲，公民资格是相对的，公平和自由的实现也是相对的。
因此，当我们考虑社群主义和自由主义的彼此优劣时，我们也许不能在两个极端点上做出选择，也就是说，既不能选择忽视公民参与价值的自由主义，也不能选择在集体主义下忽视保护个人利益必要性的社群主义，我们要在两者之间寻找一个平衡。在探求这个平衡的过程中，自由主义者需要承认公民实践的重要性，通过协作艺术来维护宽容和个人权利；同时，社群主义者需要在基本的自由主义框架下认识公民美德的实践。这种立场的平衡折射出美国个人主义公民资格模式和集体主义公民资格模式之间持续的紧张和对立。这种此一时彼一时的平衡状态向我们诠释了目前公民与政府之间及公民之间适当关系的公共观点。
很显然，美国人愿意并且热切希望能够再度获得决定自己日常生活的控制权，他们力图依靠自己的常识和民间智慧来做出关键性的选择，他们想呈现出自豪、独立、自主治理的新姿态，就像美国创建者为公民们打算的那样，但在今天却被社会服务的提供者和官僚否定了。简言之，美国人已经做好准备去迎接或许可以称之为“新公民资格”的模式，这将使他们摆脱统治并获得授权。
积极公民资格被定义为：公民投身于思考、统计，影响公共部门的决策制定，至少在一定程度上，满腔热情地考虑公共利益，因此，这是一个每个人以不同方式进行定义的概念。积极公民资格形塑了政治议程：他们精心思考着这样的目标，即政府现在应该追求怎样有效的公共部门项目，以及如何评估公共部门项目的有效运作状况。
公民资格问题的研究和实践的目的似乎并不在于怎样让每个人都来参与塑造他们的社区，而在于怎样让社区治理更开放，更容易进入，更受那些愿意参与者的欢迎。
按照社会批判理论的观点，公共行政和社会之间的关系可以被看作是由政治经济精英控制的大型官僚机构的看守者与这些机构的关系。公共管理者则成为这个特定体系下的行动者，他们让公民固守于虚幻意识状态之下。当然，这并非是对公共行政领域阿谀奉承或抱什么乐观的态度，尽管公共行政促使公共专家重新评估谁是他或她的服务对象，以及为了什么目的而服务。
由公民来治理
尽管人们都自然地希望将自己区别于社会大众，以表现出个体性的特质，但是他们也知道，必须通过与其他人的协作才能达成目标。美国人已经发展了一套权利和法律保护体系，然而，他们却由此制造出更多需要政府介入来解决问题的项目。在他们的父辈那里，这些问题完全属于个人的责任范围。在这样的体系下，我们怎样鼓励人们恪守规模原则（在最接近公民的政府层级上解决集体性问题）以及民主原则（在自由、公共信息和讨论的基础上进行决策）呢？
民众期望在公共生活中扮演更为积极的角色，而不只是作为搭便车者和看门人。那样，民众可能就会转向以地方为导向的社群主义的公民资格观念。
由于职业行政官员将公民参与限定在对管理者的规划做出评论，因此，公民参与过程以某种形式被结构化了。
什么是实质性的公民参与？是评价结果，还是参与决策？公众的参与期望能否实现，除了与其积极性有关之外，还与职业行政官员让渡参与权的程度有关，即职业行政官员对公民参与的认识程度以及具体落实措施有关。
一个公民易于进入的和民主的社区制度把社区居民看作是公民，它允许公民就政策议题进行公开对话，认同人们有能力提出建议或采取具有真正影响的行动。一个封闭的、由精英支配的体系把居民当作是不知情的消费性劳动力库或当作顾客，他们通过控制一些公共制度设置，例如收集信息、公共听证、调查并锁定目标群体、建立无效咨询委员会等，来操纵公共态度。
走出社区间竞争和社区内部派系冲突这个循环圈的一条途径就是发展更为广泛的民主参与。美国人已经开始深深地疑虑政府在提供公共服务方面的能力，怀疑政府在与公民交往中的诚实度。当然并不是每个人每时每刻都会参与公共事务，很多人往往选择旁观，要么完全不参与，要么偶尔对其他社区居民提出点批评意见。即便如此，还是有许多公民在决定重大变化的关键时刻选择参与。当大范围的公民参与出现时，社区作为一个治理体系必须能够保持信息通畅，确保选任代议者、公共服务者、利益集团、强势公民以及普通公民之间进行充分的对话。这是社区平衡生活空间价值与市场价值，平衡社区作为一个舒适的居住环境还是一个健康的经济发展体的先决条件。
并非所有的公民都有同等的自决程度，并非所有的公民参与都属于真正的、富有意义的公民治理。
地方公共管理专家则把公民委员会看作是对他们控制政策制定和执行过程的威胁，或看作是对现有稀缺的雇员资源的消耗。
在很多地方，那些进入社区对话过程，并试图影响社区未来变化的公民面对着艰难而耗费时间的任务，这会使人不安，并引起人们之间的疏离。
对于公共管理专家而言，要求社区领导者开放政策过程以接受公众的检视、对话和决策，这确实是对职业的威胁。试想，一个需要政府的住房抵押，且有家庭并期望他或她的职业有所发展的人，是不想冒这样的风险的。
对于公民和公共管理专家而言，倡导广泛的公民意识和参与能力能够阻止强权人物利用社区政治来提高个人福利的企图。这一取向可以看作是一种重大的、有勇气的行为。
通向公民治理的障碍
在我们想象的社区里，管理当局期望与公民分享治理，但是，传统地方政府结构很难让大多数公民成为政策制定过程中持续而重要的部分。
虽然这些共同分享治理的机会非常有价值，但是，它们不会引导我们全面走向公民治理。这样的说法有以下几个原因：第一，一些咨询团体几乎没有能力对公共政策过程产生什么影响。要么他们只是被授予很小的范围责任，要么他们只有很少的实权，要么二者兼而有之。第二，在很多社区中，公民参与的机会是受限制的，因为参与只发生在为数很少的功能区域里（比如规划）；还因为，一些参与可能要求成员具备专门或专业的知识，如建筑设计监察委员会。第三，如同所有公民参与结构（任选的代议结构）一样，公民咨询机构有时可能被少数控制特定的政策议程的人所操作。第四，公共对话机制的建立并没有使公民对参与自主治理抱有欢迎的态度。
在有序的状态下，公共听证是一个很好的听取各方意见分歧的方法。但当人们只为自己的观点辩护，以成功地影响决策者时，公共听证制度就会对公共对话窒息。在这种情况下人们并不想真正地听取他人的意见。
很多公共服务职业者尽管直接负责对公民和资源有直接影响的项目，但他们并不直接对公民负责。
随着社区规模不断扩大，复杂程度日趋增加，民选代议者和高层职业者一般只能了解项目和服务的大致要点，他们只能与社区中一小部分居民保持接触。因而，由于会出现公共选择理论家提出的信息不对称的问题，其间的责任链条开始瓦解。一线公共服务者的自我裁量范围随着他们控制信息量的增加而扩大，而他们的上级主管和公民治理者则很少有时间去洞察和理解这些信息。从保证公共服务者向公民团体负责任的角度而言，公民必须能够睿智地裁判职业化的行动和提议，并提出有效的反馈建议。从公共服务者意识到自身对公民治理组织承担责任的角度而言，他们必须相信，公民有能力对项目管理绩效做出理性的判断，而且公民有时间，也愿意这么做。如果公民对社区的兴趣和期待被搁置在公民并不充分了解的复杂的政府系统边缘上，那么，在政府与公民之间的责任链条中，留给我们的只有公民与民选官员的关系，它疏远了公民与公共项目管理的距离，又将我们带回到代议民主的老问题上。
个人知识的局限性
所有这一切似乎使我们陷入无力解决，甚至令人郁闷的境地；地方政府的运作过程没有富有意义的公民参与，地方政府由他自己的主人控制；民选代议者提出的政策议程大多数与公民的想法不一致；民选代议者和公民咨询团体没有时间和知识有效地监督政府的运作；而公共服务职业者，即出于善意的意图，他们也是在真空中履行公共责任。责任链条已经破坏（责任原则和理性原则已被侵犯），多数问题都源于规模。在一个小型社区或组织中，人们能够保持日常工作的本质，那些想要参与社区治理的公众往往能够实现参与的愿望。
突破这一困境，修复责任链条的一条道路就是把着眼点放在公民个体和公共服务职业者上。监视他们在哪些事情上有能力充分理解和有效行动，然后，创建相应的治理结构来适应这种知识的要求。
个人知识的局限性，客观上要求那些制定政策和监督公共项目的人拥有基于个人参与才能获取的知识。这即得自于参与者参与决策和项目的运作过程，也得自于他们参与监督和管理的功能实现的过程。
当公民治理者和公共服务职业者在他们的个人知识局限内开展工作，地方政府的实践过程将完全不同。因此，地方政府结构的选择、评估和调整将建立在个人知识局限的基础上，而不是不加批判地建立在传统结构的基础上。公民和职业者之间应该有更多的对话、交流。我们没有太多必要建立正式的控制和报告体系，也没有太多必要经常地再造那些符合适当功能的组织结构和程序。同时，当人们及时发现不良管理和低效率时，周期性的剧变经历将不会那么普遍了。从某种意义上说，缺乏对话、需要复杂的控制体系以及周期性剧变，在很大程度上是存在着不适当责任链条的结果。运用个人知识局限性的结构，有助于我们恢复责任链条，并有效地履行责任原则和理性原则。
创造公民治理
在今天复杂的社会环境中，尽管我们不可能将小型社区的直接民主形式推进到所有治理结构上并发挥作用，但是我们却能够通过努力保证责任，激发自主治理的激情。这就是公民治理的目标，是公民治理模型的首要部分。
为了使社区公民自主治理模式行得通，且对公民具有吸引力，我们需要将公民带入政策议程、社区项目管理和公共服务事务的中心地带，我们需要创造开放的参与机制，以迎接而不是威胁的态度欢迎公民的进入。组织体系的增大以及随之而来的公民被排斥在外的状况意味着，公民将更多地依赖于民选代议者，从而在社区需要什么样的公共项目与政府实际在做什么之间建立联系。随着时间的推移，政府机构不断扩大，官僚自我保护性增强，而且职业者日益将公民看作是“入侵者”，这些情况将导致社区与政府的联系变得越来越遥远，越来越模糊不清了。仅仅依赖于民选代议者来实现民众的意愿一定会塑造出不能充分知情、冷漠狭隘的社区公民形态，这些公民只有在他们期待政府所做的事情与实际状况存在严重偏离的时候，才会对公共事务感兴趣。
要救治这种缺陷，达到切实可行的效果，需要我们务实地、认真地思考地方治理制度的演进本质。就采用的措施本身来说，单纯地增强社区政策选择中的对话水平或者建构分权化的行政管理结构还是不够的。这些措施不能与制定和执行公共政策的日常工作建立直接的联系，也不能为有限度的人类理解和行动能力的发展提供任何依据（个体知识局限性）。
在今天，社区现有的大多数公民的参与结构与人们所建议的存在着差异，这一差异是范围问题，而不是实质问题。让我们记住了个体知识的局限性现实，我们就能建构适合于公民治理原则的公民参与结构。在这样的结构体系中，绝大多数公共服务功能将由公民委员会参与，他们将关注目标设定、政策制定，同时监控管理的执行。每一个公民委员会仅仅负责特定数量和规模的管理功能，以适应委员会每一个成员的合理的任职时间以及志愿者能做出贡献的时间量。例如，在小型社区里，这种思路意味着，一个委员会负责监督公园和娱乐设施管理的功能；而在大型社区中，则需要多个公民委员会，覆盖从公园用地与开发，到公园维护，再到娱乐项目开展和其他事务等多项管理功能。
每一个公民委员会都有既定的权威程度、选择成员的方式、成员任期等，这都涉及地方裁量权的问题。公民与行政官员互动的总体目标是要建立相互的信任，形成公开对话的认知，共享信息和价值，保证将职业者的专业知识和经验与公民期望有机融合在一起。公民委员会一旦将邻里协会和“外部”的公民参与作为补充，与他们密切合作，委员会就能够成功运作。同时，他们还要密切关注社区民主自治治理这一重要事务。以前的公民参与结构设计的主旨是让公民有时有机会告诉代议者或者职业者他们所关注的政府问题。公民委员会结构则与此不同，它致力于赋予公民委员会在治理中发挥直接而持续的作用，保证他们有机会学习公共服务的技术及理性方法，为他们提供真正的治理机制。公民委员会成员作为被任用的负责某一特定功能领域的志愿者，他们可以花费时间和精力与那些关心社区服务并且有改进社区愿望的公民进行沟通。
公民只有在获取和积累知识，再经过一系列的讨论和决策验证的基础上，才能产生富有意义的决策。对于公共服务职业者而言，即便他们拥有充分的信念和经验，在深远而复杂的事务上，每一次都能做出符合逻辑、理性和准确的决定，依然是十分困难的。当然，期望那些排斥细节知识和经验的公民做出深度的决策也是不现实、不合理的，而且这样可能会导致不良政策，并引起投身政策制定过程的公民的高度不满。
公民和代议者除了不能成为其管理领域的全职从业者之外，他们只要通过提出问题，通过质疑职业者的假设前提，通过与他们的同事和公众之间的辩论，通过从事在广泛的政策领域里的相对细小的，但对决策却是十分必要的困难工作，他们就能获得行政决策选择的相关知识。这一审慎思考和协调斡旋的过程，将自然而然地引导公民考虑一些微观管理问题，让公民和代议者避免陷入一系列过于细节的决策环境。代之以制定唯一的中心使命的想法，只能是将公民和代议者引入制定不良决策和疏离选民的歧途。
受托人和代理人
受托人的角色问题引出了代理权问题，即代议者是否作为代理人去从事我们或公众要他们做的事情；而代理人的角色问题又引申出另一个问题，即在决定“民众”需要什么时，代议者究竟应该听从谁的要求。
探求民意是一个基本的、典型的问题，也就是说，在某一特定时间发生时，代议者是否能够准确地了解到大多数民众的意思。
社区代议制的性质
市议会的历史，那是一部从合众国早期的精英统治时代转变成为19世纪的过度民主时代，再转变为20世纪的专家治理时代，以及转变为今天的不断探寻治理中公民积极参与时代的历史。
公民对于代议制政府的不满，一部分指向于国家级政府，这成为那些热衷于参与公共政治生活的公民越来越多地转向地方层次的理由。然而，人们对于代议制的关注却延伸到政府的各个层级之中。这个问题关乎由选举产生的代议者小群体在做出有关公共项目建设和资源使用的决策时，他们应如何处理复杂事务，如何回应广大民众的呼声问题。这个问题还关乎如何处理下面的情况，即当公民认为他们的代表，无论是国会议员、州立法会成员，还是地方议会议员、县委员会委员或校董会董事，都无法满足他们的要求的情形。至少有一部分人已经察觉到这一导致治理失败的问题，就是力图改变公民和政府统治机构之间关系的核心问题，也可以说是“代议民主”的核心问题。在“代议民主”中，公民通过代议者，而非通过自身的直接行动表达意愿。
管理当局的成员通常不是管理政府运作的专家，他们缺乏像职业人士那样的技术信息，也没有时间去掌握这些信息。在政治上，他们则更倾向于因明确代表公众的立场而承担风险，为此，更愿意作为员工或其他人政策建议的批评者。
改革时代产生的经各方同意建立的、具有社区意识的管理当局和居委会呼吁构建合理的、理性的、去政治化的地方政府组织，以回应人们的要求，但是民主治理的现实状况往往是各方力量处于分化、争议和冲突之中。当然，这不是必然的否定，相反，它能够折射出民主进程是否在健康发展。确实，如果一个管理当局在几乎所有事情上都似乎能够达成一致的话，这可能正是社区民众治理的一个标志，这些民众运用政府的结构和权力来推动他们自身利益的达成。
代议制的责任
代理理论有关人的假设源自于经济学理论。这些个体是追求自我利益的实现的，他们的理性是有限的。这意味着，在给定的条件下，他们不可能尽事皆知，同时他们努力规避风险（逆向选择）。经济学理论还假定，组织是由许多目标相互冲突的委托人和代理人组成的。自我利益驱动的雇员倾向于逃避义务，这就意味着他们极力逃避工作，或者违背雇主（委托人）的意愿，做委托人不愿他们做的事情。
在政府中，“公民即是委托人，而政治家是其代理人；政治家是委托人，而官僚们是其代理人；官僚体系中的上级长官是委托人，而下属是其代理人。整个政治体系就建立在一系列的委托和代理关系的链条之上……”
官员的懈怠只是摧毁公共责任、推卸责任的一种方式，而另一种导致同样结果的重要方式则是这些职业者具有做某些事的愿望，但他们的官僚或专家上司却并不愿意他们做这些事情。这种情况通常以某种项目执行的形式来体现，即在执行过程中，项目往往服务于公共职业者的偏好，而不是那些代议者的偏好。
经常性相互冲突的公民需求增加了监督的成本，提高了公共服务的质量要求，强化了公平对待所有公民群体的观念，扩展了公民的参与空间，这一切使得地方代议者的工作成为不断冲突、激烈争论的焦点。在现存体制中，仅仅被动地作为旁观者，单纯期望代议者鞠躬尽瘁来实现民意已经远远不够了。在地方治理中出现的一切问题、机会和变化，都足以让人们认真、批判性地思考代议者与其服务的大众之间的关系。
常规政策与社区利益政策
可以说，那些主张从代议制转向公民驱动自治的倡导者，在很大程度上忽视了政府本身的存在，忽视了我们赖以履行公共服务职责的技术——理性机制的存在。他们在追求公民参政议政的过程中，似乎忽视了现实政策执行工作的烦琐性、成本性和复杂性。这些人主要对公共政策的“事前”阶段很感兴趣，也就是说，他们往往对界定问题以及决定该做什么部分非常关心。无疑，政策制定前的阶段的确非常重要，但治理过程则更加侧重公共政策制定的“事后”阶段，也就是执行那些枯燥但不可或缺的任务。如监督预算执行，在外包或采购物品和服务时做出决定，在与劳工协会磋商时把握原则，以及确定城市街道是否改扩建等。开放的治理体系和公民对话确实也非常重要，但它自身终究不能保持政策判断的一致性，也无法应对日复一日、年复一年的日常政策执行。
当然，我们很难在“常规政策”和“社区利益政策”之间划出明确的界限，因为在特殊的背景之下，几乎所有事情都可能成为关系社区民众广泛利益的议题。在政府中，需要由公民参与决策的事情大部分属于常规性政策，其重要性局限于少数公共服务的职业者，有时局限于个体公民或某些公民群体。
在此，我建议管理当局不该再作为社区利益政策的核心决策者，它应将界定和讨论政策的基本责任委托给公民委员会。出于合法的或资金的考虑，为了防止违反既定的政策目标，或者破坏必需的政策程序，管理当局在面对关乎社区利益的决策时，必须保留最后的决定权，以检视是否应对公民董事会或委员会做出的决定予以支持。
协调委员会
我们发现，在地方公共机构中，选举产生的管理当局已经陷入了代议制的困境。进一步讲，由于代表公众意愿与将公众意愿转变为公共政策二者之间存在着重要的差异，因此代议制失败的潜在威胁不仅给代议者，也给公民造成了沉重负担。一旦在社区治理中出现致命的委托代理问题，那么，这将导致决策偏离公众的直接意愿。在以往社区治理制度发展的三个时期中，管理当局演进经历了精英控制、过度民主和职业主义主导等观念的主宰，这些价值有时排斥公民的参与。这给社区治理结果留下了大量的、不可预期的变数。在公民治理时代，民选产生的核心治理主体必须遵从于民主和责任原则，因此，在治理的制度结构上，代议制的角色及其作用需要变革。
在这里，我们将引入另一部分公民治理模式，我们称之为“社区协调委员会”。我们认为，管理当局即使不是在名义上，也应该在功能上改变为社区协调委员会。这一角色性的转变将使管理当局的功能从原有的核心决策主体成为公民参与、公共政策制定、政策或项目执行的协调人。
协调委员会应作为公民的代表机构存在，而不是伯肯所指的公众意愿的受托人，在公众缺席时可自由代替其做决定。该委员会的成员通过创造与维持公开对话和保证自主治理的方式，来表达公众的利益。这一话语权的实现并非一日之功，我们需要时间去形成这样的意识，并使其在公共政策议题上合法化，仅仅依靠纯粹的代议制作用无法达成上述目标。
与之形成鲜明对照的是，在有些未能实现多阶段对话机会的地区，人们普遍采取一种倒置的途径来获得政治上的接纳。在这里，地方管理当局抵制公民潜在的决策，它们要么将议程交由现存的委员会，要么组建一个特别的研究小组来做出决定，这样做不仅延缓了行动，而且降低了公众的热情，削弱了责任的分担。这种倒置的决策过程决定了政策制定的适当水平（规模原则），并以“落后”的方式提供了民主治理、责任与理性原则。它允许民主的自主决定，仅仅是因为环境要求管理当局必须这么做，而不是因为它们认为这样做是对的。
在那些彻底实现了管理当局作为协调委员会理念的社区里，许多常规的政策制定和执行工作受到公民委员会的监督，委员们在一些功能性领域同民众和公共服务职业者一起工作。所有涉及社区利益的事务都通过社区公共治理体系进行彻底、公开的讨论，保证公民真正加入到决定社区未来发展的决策过程中来。管理当局不再承担由代议制失败而带来的责任，而是把相关事务分别转移给内部公民团体、外部公民参与组织和行政管理机构。只有在各种利益出现冲突需要斡旋的时候，管理当局才做出最终决策；只有决策过程需要公正和一致时，管理当局才进行监控并评估政策执行的成果。
在这种治理体系中，决策在“最低”层次上做出（规模原则），有可能为公民参与提供充分的机会（民主原则）。民选代议者会将更多的政策权交给公民团体，而他们自己的工作则更加侧重于协调和联合共同行动。他们要保证公民委员会时刻把最广泛的民众利益放在心上，而不是成为利益集团或公共服务职业者的代言人，从而保证了责任原则的实现。当公民花费心思和时间认真研究公共政策问题、仔细思考所在社区的发展前景时，但愿管理当局这种角色的转换以及与公民关系的改善能够促使他们做出更为理性的决策（理性原则）。
公共服务职业者
对于公共服务职业者来说，今天的社区政治环境是一种挑战。诚如我们所见，职业者必须游走于既得利益的精英分子和民众参与政策制定的要求之间。他们必须在管理当局主导体系的代表性失灵与分权或公民主导体系的责任和理性的缺失之间寻找出路和平衡。与此同时，他们被要求向民选官员提供专业的咨询建议，表现出对他们的服从与尊重。在资源不断减少的情况下，他们还要提供有效率的公共服务日常管理，并向公民表现出令其愉悦的服务于顾客的态度。
目前，由专业的公共服务职业者担任的职务，是由早期公民志愿者基于社区公益工作发展而来的。全职地、训练有素地奉献于公共服务是社区活动的一种模式，这种模式是经过了长达一个多世纪的艰难、反复试错的过程而缓慢发展起来的。尽管地方公共服务职业者的角色是从公民志愿者发展而来的，但在当代，由于公共治理的复杂性，以及该角色的全职性质，因此，职业者现在和以后将永远区别于公民了。
随着周边宏观层次政治、经济环境的变化——这意味着，对成本效率和对公民偏好的回应性要求与日俱增——推动了职业者必须用新方法来探究老任务的完成。尽管职业者面对的工作与以往没什么不同，但该做什么以及如何筹措、使用资金的决定过程却大为不同了。现在的决策过程包含了对话、审慎考虑和斡旋磋商，这就要求职业者具备人与人之间的沟通技巧和行政管理技能，看起来，这好像与提供公共服务的技术工作没有什么直接关系。
换一种方式来考虑一位特定的公共服务职业者的角色，那就是设想一下他或她的“自由裁量范围”，即一个被限定的采取可能行动的区域。每一个由职业者承担的公共机构职位，都包含着角色的自由裁量范围。大多数处于角色设定的人都会发现，在这种裁量范围内采取行动是职业者角色符合逻辑与令人满意的一部分。自由裁量范围往往基于某个较大领域中的可能的行动，而对于角色设定而言，这些行动不一定适合于特定的职业者角色。尽管职业者日常活动保持在自由裁量的范围内，然而，民众、代议者和职业者通行也许并不总是认同职业者所做的事情；但他们相信，他或她的行动，是他们期望充当这个具体角色的人应该做的。
如果职业者采取的行动超出了自由裁量范围，或他们虽然在范围中，但却达不到期望的要求，那么，负责角色设定的成员们就会关注此事，并且会求证职业者的工作绩效。
在大多数时候，职业者的个人动机会与组织的要求不谋而合。但二者相悖时，职业者必须在风险与实现目标的价值之间进行计算和平衡。在一些情况下，有的职业者不会有意识地计算。但另一些情况下，他们会非常清晰地意识到压力和困难，这些压力要求他们决定他们自己认为做得十分正确的事情是否安全，或者是否要承担一定的风险。
虽然在中立观念上明确缺乏价值取向，但根据推测，中立的职业者应该经常采纳经济与效率这对相应的价值，这是成功的社区治理长期可接受的目标。尤其是在当前资源匮乏、政府公共服务接受公民监督的时代，经济和效率是职业者重要的目标。私有化、重塑与再造政府及其他类似的发展趋向，就是这些目标扩散的明显证据。尽管这些目标能够帮助职业者以更低的成本提供更好的公共服务，但是，如果职业者以丧失公民参与决策为代价来追逐这些目标的话，他们也可能取代其他目标，并对民主及责任原则产生影响。
为了追求效率和经济利润最大化，公共机构和职业者们会独自采取行动，而不是让公民参与决定社区的未来，结果导致无法服务于公民的价值和目的。最终，我们会面对这样的问题，社区居民要么作为高效供给服务的消费者，要么是作为决定他们社区命运的公民。
有一种危险伴随着传统改革时代的中立模式和政策制定与执行的二分论。这个危险就是一种倾向，即职业者抵制价值转移，也就是他们通过使民选代议者和公民尽可能远离其工作的方式，拒绝向我们在本书中提到的往昔价值回归。训练有素的职业者可能会认为，他们的工作远非一般公民能够理解。如果公民提出疑问，要求在公共项目的决策过程中分享权力，均被他们视为妨碍公务或浪费时间。职业者阻止公民参与社区治理项目的要求，是因为他们常常把公民自治看作是对政治与行政二分原则的侵犯。
随着我们从一个变革的、制度创建的和技术专业化的时代，进入公民自我治理的时代，他们现在正在经历着变化。
从短期看，个体职业者总是能根据特定的情况来选择自己的角色位置。在不同时间和变化的环境下，执行者、帮助者和控制者角色中的每一个都可能会在与公众、民选官员或同僚的互动中找到合适的位置。当一个职业者从事一个项目或负责一系列事件时，他/她或许会考虑当前情形下所期望的结果，也会考虑角色设定的成员对不同的行动选择做出反应的方式。这些想法决定了职业者的角色选择。
由于从长期看，角色具有变化性，而从短期看，角色具有灵活性的现实，我们必须承认公共服务所有可能的角色选择都具有重要性。然而，公民治理模型的主题正在改变，我们必须理解和适应社会发展的趋势和要求，这种趋势是社区治理的历史和特征的反映。
公共服务职业者地位的服从性是因为他们是政府雇员，是公众通过民选代议者而产生出来的代理人，而且民选代议者有权力辞退或替换职业者。我们不应当反抗这种地位，或试图以政策与行政的区分为理由，把自己封闭在这个世界里。我们需要寻求一个富有建设性的方法，使之成为正在进行的、激动人心的制度变革的一部分。
在当前形势下，仅仅充当执行者和控制者的角色是不充分的，所以帮助者角色必须存在，它处于不同程度地影响政策制定和执行的连续体的中间位置。但是，公共服务职业者的帮助者角色并不是因为其他可能性被排除之后的无奈选择。相反，这是一个建立在批判理论和社区治理制度史基础上的角色模型。而所谓的社区治理制度史就是指公民努力寻求行政理性与公民自主决定之间的平衡的历史。
公民治理模型明确认为，是政治的因素限制了公共行政管理内在的生态环境。我们意识到，社区职业者通常直接或间接地被那些握有政治权力的人所雇佣，而这些人之所以拥有权力，是因为他们控制着私人市场。尽管我们的政治体系拥有部分的民主特性，允许一些公众参与政策过程，但是建立在权力和财富基础之上的精英控制的现实却是不可回避的。因为，公众通常不能意识到，此类对政策过程的控制，他们既不能有效地参与到公共治理中去，也不能跳出他们所处的环境来评估变革的需要。
为了追求效率和经济的利润最大化，公共机构和职业者们会采取行动，而不是让公民参与决定社区的未来，结果导致无法服务于公民的价值与目的。最终，我们会面对这样的问题，社区居民要么作为高效供给的消费者，要么作为决定他们社区命运的公民。
对公共专家来说，诉求更大“合法性”所面对的问题在于大多数美国人不会简单地接受它。我们生活在一个对政府有极大怀疑的时代，在得出这一结论时，没有必要描述这个时代的特征。
控制者角色试图通过影响上级或选任官员公民的态度，来引导政策过程和结果。尽管我们知道，想要在政策制定和执行之间划出清晰的界限是不现实的，但是，控制者有时候使这两者之间的边界超过了其职业行为可以接受的范围。他们通过越级的方式直接与高层组织官员、民选代议者或公民进行接触，他们动员舆论或大众观点以偏向某特定政策，或是影响已经实施了的政策结果。他们是“真正的信仰”，因为他们要为社区应该如何组织，公共行动的最终结果应该是什么等愿景而展开圣战。
控制者的行为可能是一个令人振奋的、有价值的创新思想和政策的来源，但是它也可能是对由公民和其代议者控制的公共治理模式的一种有力威胁——它将专家置于同民选官员一样的位置上，以某种方式引导公共舆论的形成，以便达成与控制者想法一致的社区未来愿景。
选择什么样的社区治理模式，博克斯反复强调最关键的是社区政治领导者选择什么样的社区政策导向和社区发展态度。即偏好于一个封闭的、排他的体系还是开放的、公民易于进入的体系；将社区看作市场体系、着力于经济增长，还是看作一个社会环境，极力保护公民的生活空间；将行政管理职业者看作是控制者还是辅助者等等。这些政策导向最终会左右地方治理的价值观。对于公共管理实践者来说，需要给予特别关注，用行动实现公民治理的理念。
公民治理
一个社区应该是这样一个场所，与好政策相一致的行动应在“最基层”展开，通过自由和开放的对话来实践决策。从公民到公共项目决策和执行之间的直接责任链清晰，公共决策过程被看作是一项极其重要的事情，且需要经过深思熟虑。
应用这些原则绝非易事。我们说这个过程需要持之以恒，是因为长期目标常常迷失在日常解决问题的环境中。我们说这个过程需要灵活性和创造力，是因为没有一个最好的解决方案。人们必须在各种不同的观点之中期待、理解和工作。
帮助者不会追逐更大的权力，以及自治和认同。相反，他们会把相关知识，和由此产生的决策权力，让渡给那些将受到这些决策影响的人们。而这种控制权的转移却并没有使社区职业者的效力下降，因为社区居民在从职业者那里得到充分信息后，他们就会理解政策议题，并坚持有意义的变革，这看似是一个悖论。帮助者让渡的知识是历经几十年、几百年积累起来的关于社区治理实践的知识，这些知识是由所有那些为给社区创造一个更加美好未来的人们留下的。这是一笔丰厚的遗产，留给了那些今天为社区治理制度变革而不断创新的人们。
让渡控制权和知识可能是一件十分困难的事情，很多职业者一直接受着把他们和公众分离开来的训练，因为他们是专家，而公民只是消费者。公民除了得到最终的服务产品和必须缴纳赋税及各种费用之外，他们对公共服务可谓一无所知。职业者运用这些神秘而精通的知识秘诀，来维持他们自己与他们顾客之间的分离。对他们而言，要失去这些控制是可怕的。
对帮助者角色而言，还有一些重大的风险存在。这种风险可以分为两类：一是帮助者可能会因挑起一些代议者或有权公民不喜欢的政治事件而受到惩罚或被解雇。二是公众可能不愿做职业者认为他们应该做的事情，一旦公民从职业者那里得到参与对话政策所需的信息，获得进入政策的过程和采取某些有意义行动的通道，那么，公民可能会做出与公共专家支持的实质目标相左的选择，而正是公共专家使他们有能力做出选择。例如，公民可能会反对兴建公共房屋的计划，而职业者则可能考虑相关的社会公平问题。另一个例子是，一个由公民驱动的政策过程，可能会产生破坏环境的发展决策，而帮助公民分析各种选择并做出决定的职业者，则关注保护环境和可持续发展的实质目标。后一类风险是帮助者必须有心理准备去承担的，因为，解放就意味着授权给公民，让他们在完全了解各种可能性之后，允许他们做出自己的选择。
美国社区治理发展历史的部分遗产就是，人们对政府的范围和结构这一问题很感兴趣。在美国，政府的范围永远是一个问题。在建国一开始，人们就想知道，到底是一个小政府（杰斐逊的观点），还是一个富有能量的庞大政府（汉密尔顿的观点）更好？美国人关于这个问题的冲突和紧张一直持续着，并且成为每一级政府公共辩论的主题。总统和国会的政治家们处理着政府的范围问题，州和地方政府的政治家也是如此。人们一方面谈论着削减、分化和民营化，另一方面又担心这样对公共服务的提供和个人生活会不会产生影响。
在今天的公民治理时代，人们期望建构一种组织结构以保证公民能够进入公共政策的制定和执行过程。这种期望的朝向是逐渐离开官僚的、科层的和集权化的组织结构，而这些结构是在20世纪被创造出来的，目的是实现公共化服务的专业化目标。
社区承担了代议制的负担，因为代议制的结构给大多数公民强加了成本。这个成本包括公共政策没有反应民众意愿的程度，在那些社区成员对代议制问题存在着严重分歧的地方，情势十分紧张，以至于代议制失败的现象已经明显显现。比如不定期的取消选举，事实上代议制负担已经成为一个严重的问题。而在其他一些地方，我们可以看到，如果公民有很多机会和途径来参加治理，那么，社区能够成为一个完全不同的生活场所。
公民治理模型的问题在于，那些有影响力的人物在社区治理中声音响亮。操纵了公共政策议程，以至于一般的公民被排除在有意义的参与之外。这意味着，公民会感到他们完全被排斥了；即便他们被允许参与，但是他们会发现这样的参与只是一个“象征”，他们并没有被允许对公共行动产生实际性的影响。这当然违反了明主原则，并且形成了单面性的决策进程。
而对在一个封闭治理体系中工作的职业者来说，他们必须小心翼翼地对待公民参与，不能表现出对此的喜爱胜于那些领导人，他们必须使自身的行动适应于封闭的环境，正如他们必须适应市场体系导向或者生活导向一样。这并不是说，他们不能通过工作来改变这些导向，而只是说，如果他们想留在这个组织的话，就必须修正自身的行为来适应当地的环境。
公民治理经常被代议者和公共专家看作是对他们利益的威胁。那些想要参加政策制定的公民，可能会被代议者视为对他们法定政策权威的干涉；那些想要参与项目执行决策的公民和代议者们，可能会被职业者视为对微观管理的干预。
在政府组织之外，公民资格意味着创造公民参与的结构，这个结构允许邻里居民参与那些影响他们利益的公共决策。在政府组织之内，公民资格意味着组建持续发挥作用的公民理事会和委员会，负责有关公共项目的政策制定和执行，服从于作为地方管理当局的民选代议者的评估、纠正和批准。
全职公共服务的出现意味着，公共服务职业者的全部工作要被很多人，包括同事、下属、科层组织中的上级、公民和民选代表来评价。在这种情况下，职业者的裁量权范围取决于有角色设定的角色期待。随着时间的推移，每个职业者角色则从属于治理成员对角色设定的改变，从属于对职业者角色感知变化的事件，从属于社区的需要，或者从属于职业者与治理成员就角色设定进行的协商内容。
公共服务职业者追求一系列实质性的职业目标，这取决于他们的职业特性和个人偏好。这些目标帮助我们界定职业者与他们角色设定之间的关系。我已经明确了社区公共服务职业者关注的五大领域。第一是传统的价值中立目标：它源于9世纪末和20世纪，以改革观念为基础，将政策的制定与执行分离开来。第二个目标是合法性，它在社会中建立公共行政的权威和地位。第三个目标是可持续性，它寻求经济发展与环境保护之间的平衡。第四个目标是社会公平，它寻求如何应对经济体系对处在数量递增的民众们的影响。第五个目标是促进公民的话语权，为自主治理创造公开和接纳公民参与的机制。
只有在民选管理当局表现出其决策不符合公共利益的时候，“代议制失败”问题才会发生。失败之所以发生，是因为公共政策过程被特定的个人或集团所控制；还因为个人的知识的局限，当管理当局的成员不具备足够的知识，而这些知识又是致力于所预期的必需的时候，责任和理性原则就会被违背。代议制失败的潜在可能性永远存在。尽管在特定的时间里，管理当局和公民之间的关系可能是健康的，但它也许会随着问题的出现或者选举中组织和利益构成的改变而改变。代议制失败的潜在可能性意味着，存在着一种“代议制的负担”，这是一种表达现实情况的方式，即我们严重依赖一小部分人来代表整个社区的最大利益，对此，我们必须认真对待。
我们列出了公民治理模式的三个基本要素，这是一些普遍的观点，涉及改变管理当局、公民、职业者的角色，以更好地实现社区治理的原则。当然，具体怎么执行，还要依据每个社区的不同情况而调整。
公民协调委员会。将民选管理当局从“中心的决策者”角色转变为“公民协调者”角色，重新界定管理当局的责任。从决定大多数政策议题到将政策议题委托给公民理事会，听取他们的建议。肯定或修正他们的工作，以适应社区发展的整体目标。
公民理事会。建立公民咨询委员会，来协助地方政府执行行政管理的主要职能。如警务、消防、公共设施、公共工作、公园、娱乐设施和社会服务。在大型管辖区内，将这些广泛的功能分解为多个分支领域，并在每一个分支领域建立相应的公民理事会。
帮助者。将公共服务的职业者角色由控制公共官僚机构转变为帮助公民理解社区政策议题和公共服务，帮助公民做出公共项目管理的明智决策。同时，帮助他们执行日常管理任务这种角色定位，承认行政管理专业知识的必须性；但是专业知识不是出于控制和排斥，而是允许公民创造和提供他们所需要的公共服务类型。
下面是实施公民治理模式的五个步骤：
使结构正式化。实施解决方案或法令、命令需要向委员会（邻里或其他外部组织）分配权利和责任，同时需要成员恰当地执行它。应当留有足够的灵活性和空间以适应经验的增长和环境的需要，如果适合，人们就慢慢地、渐进地前进，试验新的、具有领先意义的思想。
培训工作人员。通过培训工作人员，将他们从官僚控制的模型角色调整为促进公民互动和服务的帮助者的模型角色。坚决放弃自我防卫性的“我们与他们”的观点，或“斤斤计较”的官僚式刻板，代之以服务的承诺责任。认定职业化工作是为了提高作为社区所有者的公民的满意度，这不但是一件取悦顾客的事情，更是创建真正的社区居民自主治理制度的大事。
培训委员会成员。和公民一起工作，使他们熟悉自己的角色和责任范围，搞清职业工作人员是可以信赖的咨询者和专家，而不是控制者或者专业知识隐秘的维护者。
解决问题，作为新的公民治理过程的开始，应帮助解决关于义务和责任的问题，以保证治理过程进展顺利，并使工作人员和公民有效地适应他们的新角色。应在公民治理委员会和管理当局之间形成一个常规的会议日程表，同时，采用报告或者共同的成员协议的方式，以提高开放和经常性的沟通交流。
进行中期修改。当治理过程显示出对变化的需求时，管理当局应当对结构调整做好准备。在一些领域，新的结构可能被证明过于分权，造成协调和责任的问题。或许需要进一步的分权，因为一个或几个委员会可能拥有太多的监督功能。当特殊利益的力量过大，进而支配一个委员会时，人们需要采取行动来重新达到平衡。培训也许需要在考量参与者绩效的基础上进行调整，公民与管理当局之间的关系可能需要向更好的方向去发展等，诸如此类，不一而足。在所有的这些情况下，变革必须遵从公民治理模型的原则及其要素。
其实，本书的成形也是建立在这样的一个假设之上——“无论何时，一旦民众充分知情，那么，他们就能够使他们自己的政府委以重任”（托马斯·杰斐逊，1789）。这是一个美好的愿望，也是一种超越传统的范式。
/简要评价/
本书围绕社区公民治理这一议题，对公民治理的发展历程做了回顾，并概括了其价值基础、实践原则和不同类型政策导向等环境性因素。在此基础上，淋漓尽致地阐释了公民治理中的公民、代议者和公共服务职业者这三个关键角色的功能、地位及其相互关系，最后给出了地方公民治理的制度创设实施步骤。
尽管博克斯更多的是从价值层面对公民治理理论进行了阐释，其论证和施行还存在着较长的距离。但是，该书却为我们打开了一扇新的地方治理的视角：
首先是提出了一种理念：“主体—主体”的治理理念。从模型中，我们不难看出，其本质是重塑政府和公民的关系。代议者和职业者从行政学的角度看都是属于政府范畴的主体，因此讨论代议者、职业者和公民的角色定位和角色关系就是讨论政府与公民的关系。博克斯认为应该将公民从公共服务的“消费者”转变成为公共服务的“供给者”，可以看出是提高了公民在社区治理中的地位。
其次给出了一套模型：“公民—代议者—职业者”的地方治理模型。用诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆的观点来看，这属于“多中心治理”的范畴，但博克斯为我们将多中心的核心进一步明确。
最后，指出了一个趋势：公民参与治理和公民社会发展的趋势。尽管这个趋势还处于初期，或者我国还未进入到这个时期中，但是在博克斯看来这是一种社区发展的必然趋势。
博克斯的这本书做到了历史与现实的融合，成功探讨了职业的理性和民主的开放性之间的关系。
——〔美〕休·T.米勒（佛罗里达亚特兰大大学教授）
这本书展示了一个基本思路，即如果公民参与公共治理过程，我们的国家应该如何运转。公共管理者、公民、政治领导人都应该阅读此书，因为他们都确实对提升政府能力负有责任。
——〔美〕玛丽·M.蒂姆尼（《公民权利》一书作者）
本书提供的分析途径，对于我们思考中国城市和乡村地方社区自治发展问题具有一定的启发意义。
——孙柏瑛（本书译者，中国人民大学教授）