〔美〕O.C.麦克斯怀特：《公共行政的合法性：一种话语分析》
/作者简介/
“O.C.麦克斯怀特”是奥林·怀特教授和辛西娅·麦克斯万教授共同的笔名。奥林·怀特是弗吉尼亚工艺学院与州立大学公共行政与公共政策中心的公共行政学教授。辛西娅·麦克斯万是乔治华盛顿大学公共行政学教授。他们都先后任教于德克萨斯大学、南加利福尼亚大学、锡拉丘兹大学、北卡罗来纳大学等著名的高等学府。他们出版的著作涉及组织发展与改革、心理学理论在公共行政中的应用、公共行政与社会过程中的广泛问题。除学术研究之外，他们密切关注现实，从事公共行政工作40余年，先后担任美国和国际上各种组织的顾问。
/原著目录/
第1章 合法性问题与学术话语
1.1 关于话语分析以及本书的概要
1.2 对本书的写作风格的一点说明
第2章 问题的构架
2.1 卡尔·弗里德里克与赫尔曼·芬纳之争
2.2 芬纳对弗里德里克的理解
2.3 两种立场的比较、对比与融合
2.4 弗里德里克与芬纳构架问题的方式产生的偏见
2.5 结语
第3章 问题的政治背景
3.1 作为和平王国的产物的治理模式
3.2 邦联条例
3.3 联邦党人与制宪会议
3.4 批准过程
3.5 反联邦主义者：和平王国的理论家
3.6 第二次建国的后果与遗产
3.7 结语
第4章 领域的根基错误
4.1 经济与政治背景
4.2 社会与文化变革
4.3 医治趋势的出现
4.4 进步主义的崛起
4.5 进步主义改革的意义
4.6 集体认识和实用主义态度的出现
4.7 新精神的表现
4.8 创立美国公共行政的隐秘代理人
4.9 结语
第5章 理论简史I：西蒙的现代主义与公共行政的创立
5.1 公共行政（错误地）创立时期：正统阶段
5.2 第二次世界大战与传统主义
5.3 西蒙的现代主义革命
5.4 公共行政的组织社会学
5.5 其他组织社会学：组织间关系的分支领域
5.6 组织心理学与社会心理学
5.7 传统主义的转变
5.8 新美国的新理性的人
第6章 理论简史Ⅱ：明诺布鲁克会议以来
6.1 明诺布鲁克会议的社会语境与学术语境
6.2 明诺布鲁克会议与随后的学科发展
6.3 新公共行政时期的一般学术定位
6.4 新公共行政种种
6.5 新公共行政的结果
6.6 里根时代：社会与学术语境
6.7 公共行政领域的发展
6.8 进入20世纪90年代：当前的学术语境
6.9 公共行政的思想史对如何维护理性的人的意识形态的启示
6.10 结语：理性的人的表现
第7章 超越理性
7.1 性、性别与理性的人的问题
7.2 下一步该做什么？
7.3 公共行政领域当前的状况：好消息与坏消息
7.4 反思性的结语
7.5 结束语
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
合法性问题与学术话语
正如公共行政是政治科学的学科体系中正在患病的人一样，政治科学也是美国政治体系中正在患病的人，更广泛地说，是美国社会中正在患病的人。由于美国人自己在看待政府在公共事务中扮演的何种积极角色方面存在分歧和情感矛盾，因而，他们通过自己提供的支持模式提出了一种表述该问题的政治科学。由于美国社会的问题就在于该在多大程度上强调商业过程和竞争中的个人主义——其人际关系和社会的原则就是建立在这些东西之上的，因而，我们提出了一种只对竞选过程中的竞争感兴趣的政治科学……我们体验着这一痛苦，却没有致力于更多地认识产生这一痛苦的动态关系的机制。本书的目标就是要揭示引起我们的公共行政与政策话语持久变形的关系争端。
这本书关注的焦点是探讨民主治理中行政角色的合法性问题。作者认为，作为研究与实践的领域，公共行政应该深刻地体现出一种集体的意识模式所创造的、更广泛的社会意识问题和社会组织及其进程的形式。但事实是，公共行政领域从未有效地处理过行政该如何适应美国民主政府体制这一根本问题。公共行政像是美国社会中正在患病的病人，他们试图改善这种状况，他们希望找到一条将行政看作美国政府的合法部分的途径。
美国公共行政理论话语中所不断宣扬的民主、平等、公正、理性等只不过是一种政治伪饰，其背后隐藏的乃是各政治与经济利益集团的意识形态伎俩。所有的理论都必然是被玷污的。
所有的理论表述都不过是某种意识形态愿望的投射，根本不存在什么客观的或绝对中立的学术话语，就连公共行政学科本身也不过是一种政治立场的伪装。
问题的架构：结语
首先，我们认为，他们俩都持有一个静态的人类本质观，在人类是善还是恶、是值得信赖还是不值得信赖这一关键的事实性问题上坚持一种固定的、中心化的本质观念。其次，尽管表面上看他们在有关问题上互有分歧，但我们也看到，他们在根本上对于事实与价值的分离问题说的尽是废话，对于政治（价值的王国）与行政（事实的王国）的分离问题必然地也就持有一种矛盾心理。再次，尽管表面上看他们对于能否以及如何从集体那里获得对管理的指导有不同意见，但他们都一致认为存在集体意志——在芬纳看来，这就是通过立法机关表达出来的人民意志，而在弗里德里克看来，这就是借助对大众情感和技术知识的敏感发现的国家意志。
芬纳和弗里德里克争论的相通之处，即对话中的四种主要偏见是：第一，他们把人类本质的问题建构为“善”“恶”两性之争；第二，认识论上，双方对于事实理论都带有一定程度上的矛盾心理；第三，他们都假定价值至少在某种程度上说是可以独立于行为的语境来定义的；第四，所谓等级制是政府行为赖以建立的、必不可少的结构。
芬纳和弗里德里克所做的实际上就是在如何使民主政体运转起来这一实际问题的核心处，提出了一个不可能回答的理论问题。其目的是为了确立现实主义地解决问题的必要——实际上是绝对必要，亦即既要承认但又要策略地提出理论的问题并“继续那一计划”。这一解决就是我所说的理性的人。通过对民主过程的结构做出理论的说明变得不可能，我们剩下的唯一选择就是选择理性的领导并相信他们，把我们对管理的参与根本上托付给选举和利益集团这两种天然工具。
邦联条例
邦联条例所隐含的，而在反联邦主义者的论述中表达得更加清楚的治理模式，是一种否定理性的人的作用的模式，其对政府行为的合法性提出了完全不同的基础，并包含了一种与我们当代根本不同的、有关治理中的行政角色的观念。
我们在中学的美国历史教科书中了解到的邦联条例的故事，首先是它们对新近从革命中诞生的美国国家带有偏见，因为这一革命经历导致了对中央政府权威的一种非理性的或极度的不信任。这一偏见反过来（正如历史教科书告诉我们的）又使得大陆会议（写作条例的集体）创造了一个过分离心化的、虚弱的和没有效率的政府。这是一个被认为没有能力从事生产和维护有秩序的社会、政治和商业关系的活动的政府。典型地说，重点被放在了这一点上，即这个政府不能创造一个标准的、稳定的流通货币（这对于在校学生而言是一个无法理解甚至会令其惶恐的问题）或有效地执行贸易关系。总之，这个故事说，邦联条例是失效的，必然地需要一个新政府。
在建国问题上，联邦主义者与反联邦主义者之间的大争论突出了这一问题，其核心的方面在此可以明显地看到。美国后来的统治话语也集中于这一源泉的问题以及由此而来的人与人合作的可能性。这是形成弗里德里克与芬纳争论的核心焦点……在联邦主义胜利的阴影下，我们把自己界定为“与世隔绝的人”，相互间无法建立沟通和联系……在我们国家的历史中，反联邦主义的生活意象时常浮现出来，也许最有趣的是在公共行政起初建立的时期。
第二次建国的后果与遗产：联邦主义“与世隔绝”的公共生活显露了公共行政合法性的危机。
在这一时期，存在于联邦主义宪法内部的社会、文化和经济逻辑开始逐渐失效，结果在这一进程中导致了政治的无能和腐败、经济的不公正和剥削、环境资源的破坏和社会压迫……我的观点是：美国公共行政的真正源头是反联邦主义的精神。这一精神在民粹主义以及继之而来的进步主义运动中的表现催生了“好政府”的原初观念，并由此萌发了公共行政运动。我的观点是，尽管美国是按照其宪法所确定的逻辑和机制发展的，但在19世纪下半叶它已经丧失了作为一个国家应有的黏合性和身份认同，在20世纪初它又力图通过激烈地变革其治理形式寻回或重建自身。这种新的治理形式与其说是政治的，不如说是行政的或功能的；与其说是代议制的，不如说是参与性的；其方向定位与其说是经济实体，不如说是合法性的社群、仁政和社会粘合力。作为一种哲学，可把这一种理论称作“实用主义”。
麦克斯怀特通过回顾1870年至20世纪初美国经济和政治历史的几个方面，再现并反思了公共行政建立的历史背景。他指出，在此阶段，邦联主义宪法的逻辑得到了充分的呈现。
由于政府有可能要担当更为积极的角色，就需要一种新的和更受支持的社会精神。时代的社会与文化状态的变革根本上能为此提供基础。
与刚开始到来的一般萧条状态和灾难形式相反，美国在这时出现了一个完整的暴发户阶级。这一阶级在生活方式与个人行为方面遵循着最为低级的趣味标准，且对其粗俗至极的财富夸耀无一丝的羞耻感。
19世纪末，国内战争结束之后，美国加快了向国家经济时代迈进的步伐，社会和文化形势随之发生了迅速而又混乱的变化。这个时期的经济波动严重，战争积累的财富在1873年、1893年遭遇了经济萧条的扫荡。社会危机凸显，两极分化的趋势愈演愈烈。
最初，进步主义标志着美国出现了一种新的政府理论。
联邦党人与制宪会议
费城会议刚好在冲突显出预兆的时候召开。成功的切萨皮克湾/波图马可河会谈导致了安纳波利斯会议，这次会议决心一般地讨论州际贸易。这个严重受到亚历山大·汉密尔顿影响的会谈小组提交了一份报告，详细说明了邦联条例的许多不足，并呼吁1787年5月在费城举行一次会议以修订条例。这一呼吁书被送到州立法机关和国会，1787年12月，国会同意了请求。正如正式的呼吁书中说的，费城会议的意图是要提议修订邦联条例。
会议闭会的时候做出了一个里程碑式的决定，规定批准过程必须取得13个州中的9个州的同意。这相当于是“一次革命性的进程”，它戏剧性地废弃了这样一个规定，即在邦联条例下的任何改革都必须取得所有州的一致同意。
批准过程
各州支持联邦主义的目标主要都来自沿海的商业城市，且是出于商业的利益，而那些反对联邦利益的人则主要是从不太重要的、资金缺乏的和有组织的农场主、各州的既得利益者、债务人，以及未派出代表出席会议的所有其他利益集团那里获得支持。最终，反对者的缺乏资源和风度成为笑谈。
反联邦主义者：和平王国的理论家
“反联邦主义想要创造一个和平的王国，而联邦主义者想要创造一个富裕的商业社会。”反联邦主义者“相信社会制度具有稳定和维护现状的好处，他们担心激进的社会变革会威胁自由而不是增加自由。美国政府的结构是为最大限度地利用革命果实亦即自由而审慎地建立起来的，不恰当地擅自改动这一结构将为一更适合或效率更低的机制取代这些保护打开方便之门”。
实用主义在联邦主义的意义上说是“非立宪”的。实用主义关于试验的、实验的事实的核心观念（通过合作行为决定的），没有给权力和运用权力的理性的人留下空间……实用主义的过程研究未受到重视或是被曲解了，并对“权力”框架内的合法性话语产生了持久的影响。
公共行政的创立者选择道路的目的地是重新复活传统体制，使其适合于公民不喜欢的政治精英的腐败统治的意识，并赋予它形成国家认同提供可能的能力。这一认同使公共行政成为现存联邦主义体质的附属物。因而原则上说，它是民主政治过程的竞争者，但事实上它有自己的功能，就是作为这一过程的工具和替罪羊。
领域的根基错误
为解决民粹主义对联邦主义的政府模式的批判，提供了出色的理论策略。他保留了理性的人的精英结构的完整性——由宪法设定的，但也给它一种平衡、一种角度、一种广泛的社会关注。然而，传统主义者在这一领域的历史中不过是昙花一现。随着战后时期的到来，一种全新的社会氛围开始形成。
他的批判“居然侥幸成功，他有效地揭示了传统主义者的含混和不确定，并信心十足地认为自己为工厂管理者提供了正确的指导”。
西蒙的现代主义革命
从传统主义转向西蒙的现代主义实际上是理性的人的意识形态内部的一次变革。其次，这一变革的发生一方面是因为西蒙在理论修辞方面的天赋，另一方面则是因为社会学的因素和传统主义在提供组织管理研究方面的不足。这最后一点表明最有影响力的因素是：西蒙界定的新精英角色更适合战后的情境。
公共行政的组织社会学
社会学带给公共行政的，是使人意识到系统与结构对于理解它们在制度中如何发挥作用的重要性……社会学的视角可以作为对这样一种观念的扩展和支持加以运用，这一观念认为，理性的人作为管理者能有意识地、理性地指挥组织的事务。但这一视角并不适合（尽管不能说是完全不适合）这一任务，尽管它已经产生了所期望的影响。它所以能发挥作用，部分地是因为系统隐喻本身的貌似合理性。有一种普遍的欲望，想把社会生活看作仅仅只有可控制的技术性问题……
对具体国家广泛的“区域研究”出现了，对最高秩序的理论沉思（包括诸如空间、时间的本质以及里格斯提出的社会制度的“衍射”这样的主题）也出现了。其明显的目标是建立社会制度，推动广泛的民族发展，以使这些新出现的国家成为世界经济强大的贸易伙伴。
明诺布鲁克会议的社会语境与学术语境
1968年秋，在纽约锡拉丘兹郊外一处偏僻的会议中心，一群公共行政专家在举行会议，这次会议成为美国公共行政学术史的转折点。不论会议中是否发生了某事从而引发了这一转折，也不论会议是否只是公共行政领域学术方面转折的标志。
伴随着学术批判和教育的标准认知研究的动摇而来的对主要制度的挑战，为一个相当不同的公共行政的出现创造了可能性。
“理性的人的体制”失败了，需要一个不同的东西来取代它。
新公共行政时期“对于美国是一个混乱的精神宣泄时期，是一个青春期。青春期或者说青春斗争过后常常是生活的阶段，在这一阶段出现了持续的人格同一意义的转变或向着父母的态度的回归。公共行政何去何从，将是一个时期即里根总统任期要解决的问题”。
新公共行政的结果
到20世纪80年代末，公共行政领域处于一种碎片化的状态。为纪念第一次明诺布鲁克会议20周年而举行的第二次会议上的原则和事实就是这一状态的象征。第一次会议的与会者当时还是年轻人，而今却差不多都年逾花甲。第二次会议上提出了统一方向和运动的想法，受邀参加1988年会议的与会者人数更多，在性别、年龄和种族上更为多样。有时，对话变成了争吵，甚至发展到极其不礼貌的地步，许多与会者带着满腔的怨愤和沮丧离会。至少，据说与会群体因为专业认同、哲学和理论立场、个人态度的不同而分裂，以至于会上根本没法对群体或领域在方向上统一认识。
社会背景：罗纳德·里根的当选，标志着在宪法框架内寻求建立求实政府的能力，在近50年的努力之后宣告终结。里根改革运动的一个口号是：“体制是好的，问题在人民。”这意味着控制全国政府的人民已经颠覆了建国者的真实意愿，使宪法体系偏离了它本然的形态。
结语：理性的人的表现
我所谓的理性的人指的是实际的人，他们在我们的制度中占据着精英的位置，并在这一位置上统治着我们其他人……理性的人这个术语指的是一种决策风格，尤其根本上做出某一特殊的个人裁决或决断的风格。这是极其重要的：理性的人既不是科学的人，也不是德性的人——亦即道德哲学所讲的人。其存在的理由，就是科学和道德哲学不能为政策抉择问题提供明确的回答……说理性的人是在其判断而不是科学、伦理或道德的基础上做出决定，并不意味着他们不承认那些是知识的源泉和指南。相反，他们是全心全意地支持科学和道德，并率先起来给它们辩护的。这一姿态对于维护理性的人的精神气质是至关重要的，其核心的原理就是服从客观事实。在此，客观的意思指的是“独立于我们而存在”，或者说外部世界，在那里，事实、虚假、善与恶相互作用，产生出一个不可逃避的语境，一种无法避免且必须承认和尊重的事实。
作者认为，如果用传统的框架论证公共行政的合法性问题，理性的人和他们的统治就会继续，理性的矛盾就会继续折磨我们，超越理性问题是一个艰巨但有可能实现的任务。
社会科学区别于人文科学的标志就在于：社会科学要么忽视情感，要么过分情感用事。在这些反应中，人们根本就不理解感情体验对于改变现状是多么有力、多么富有成效，而热情地寻求科学地认识或解决社会问题事实上又是多么保守。只有不断避免我所希望的本书有助于唤醒有关合法性问题的话语的那种意识，才能保持这种审慎的英雄热情……大胆地“想象光的形象”吧！是走出黑暗的时候了，尽管只能就着自己那昏暗的烛光。
超越理性：结束语
对于公共行政领域的研究者，我要说：尽管你们面对的世界可能比新一代人面对的任何世界问题更多，但这是你们的世界，你们拥有它，而不是别人拥有它。你们可以按你们的要求改变它，不要让任何人告诉你们任何不同的东西。
/简要评价/
本书以公共行政的合法性问题为切入点，对各个时期公共行政理论的缘起、发展和话语架构进行了独到的批判性的分析，对公共行政合法性基础进行了深刻的反思，对传统公共行政的话语结构尤其是“理性人”的意识形态做了全面的检讨，并从性别理论的角度说明了合法性和异在性之间的联系，最终对合法性问题提出了新的构架方法。与同类著作相比，本书的研究领域更加前沿、学术性更强。
《公共行政的合法性：一种话语分析》一书问世即声名鹊起，被认为是美国公共行政学术史上的经典之作。作者独到的历史阅读视角，为我们理解美国民主政治制度建立了祛魅化的效果；敏锐的学术触角，给我们提供了美国当代公共行政研究的最新趋势；史论结合，将美国公共行政的发展历史化和语境化，真正建立起解读公共行政合法性的话语系统。该书不愧是合法性研究领域的一部力作，具有很高的学术价值。