〔美〕伍德罗·威尔逊：《行政学之研究》
/作者简介/
伍德罗·威尔逊（1856—1924），美国第28任总统。美国著名的政治家、政治学家、行政学家、历史学家。生于美国弗吉尼亚州。
威尔逊于1879年毕业于普林斯顿大学，1883年进入约翰·霍普金斯大学研究生院，并在三年后获得历史与政治科学的哲学博士学位。博士论文为《议会制政府：对美国政治的研究》。毕业后，他先后在布林茅尔学院（1885—1888）和卫斯理大学（1888—1890）任职，他是唯一一名拥有哲学博士头衔的美国总统。于1902—1910年担任普林斯顿大学校长，1911—1912年担任美国政治学会主席。1887年发表《行政之研究》一文，开创了行政学学科研究的先河，从而被誉为美国的“行政学之父”。1910年竞选成为新泽西州州长。1912年获民主党总统候选人提名，击败西奥多·罗斯福获胜，成为美国第28任总统。1916年连任。第一次世界大战后，1918年1月8日，威尔逊在美国国会提出了被他称为世界和平纲领的“十四点”。“十四点”的内容包括公开外交、海上自由、贸易自由、裁减军备、民族自决等许多原则性问题。其中，在第十四点即最后一点的内容上，威尔逊倡议成立一个普遍性的国际联合机构，即所谓的国际联盟，因此而成为国际政治思想领域的理想主义代表人物。1919年获“诺贝尔和平奖”。1924年获任美国历史学会主席一职，这使他成为美国历史上仅有的两位担任过此职的总统之一。
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
政治与行政的界限
行政研究的目的在于：首先，厘清政府适合做并且能做好的工作；其次，研究政府如何尽可能以最高的效率和最低的成本（不管是资金还是精力）完成适合做的工作。
行政机关是政府之中最显著的部分；它是行动中的政府；它是政府的执行机关，是政府的实施机关，也是政府中最令人瞩目的一部分。当然，它与政府本身的历史一样，由来已久。
直至如今，我们阅读的政治作家的所有论著仅仅是对以下问题进行了思考、争辩和论断而已：政府的构建；国家的性质，主权的本质和地位，公众权力与君主特权；政府本质中最重要的价值，基于人性和人的目的而提出且高于政府目的的更高目标。
他们论战的核心领域包括以下主要理论领域：君主制倾轧民主制，寡头政治构筑特权堡垒以及专制制度寻求机会以更好的方式宣布接受所有民主制度的臣服。
但自始至终存在的一个问题是：谁能制定法律以及制定什么样的法律？另一个问题是，如何使法律的执行能教化民众，又能公平、快速和没有冲突。后一个问题被当作“实践中的细节问题”而撇置一旁，会在专家学者们就理论原则达成一致后交由办事人员进行安排处理。
正如黑格尔所言，任何时代的哲学“只不过是抽象思维对那个时代精神的反映而已”，而政治哲学与其他哲学一样，也只不过是举起了一面反映当代事务的镜子而已。
权力的宝剑由谁拥有？
那个时代的政府职能比较单一，这是因为生活本身就很简单。政府遵循政令行事，强制人们服从，而并未考虑征询他们的意见。
那些手握权力的人对如何使用权力并不会一直摸不着头绪。他们面临的唯一重大问题是：谁将掌控权力？芸芸众生只是被管理的人群，财产的种类也比较单一。虽然农场很多，但是并没有股票和债券，牲口的数量远比既得利益集团的数量多。
毫无疑问，“英明女王”伊丽莎白一世（Good Queen Bess）认为，要想毫发无损地驾驭16世纪的垄断比登天还难；但是面对19世纪的巨头垄断，人们已不再记得往昔这番真知灼见了。
布莱克斯通（Blackstone）曾悲叹道，公司既无躯体供我们欺凌，也没有灵魂供我们谴责。
直到如今，有关宪政原则的重大论战仍尚无定论；但在实用性方面，它已经远不如行政问题那样直接有效。执行一部宪法要比制定一部宪法困难多了。
政府的任何一项单一职能现在几乎都变得纷繁复杂了，而以前却是比较简单的；政府在以前只有少数的支配者，而现在则有众多的支配者。以前是大多数人听命于政府，而现在则是大多数人管理着政府。政府曾经对宫廷的异想天开唯命是从，而现在则必须顺应一国民意。
学科知识的本土化
我们如果要运用这一学科，那就必须要实现这一学科的美国化，不仅仅要从形式上对语言进行美国化，还要从根本上对思想、原则和目标加以美国化。它必须要领会我国制度的内在精神，必须要从它的血管中消除官僚主义的弊病，必须要融入美国的自由风尚。
长期以来，欧洲大陆的各个国家猛烈抵制所有的改革，并通过降低政府的残暴程度防止革命的发生。他们力求优化国家机器，消除机构之间存在的摩擦矛盾；他们关心被统治者的利益，使用甜言蜜语的伎俩平息人们心中埋藏的仇恨；他们会殷勤而适时地向各个阶层提供帮助，使他们自己成为勤劳人民不可缺少的一部分。最后，他们还赋予人们宪法权利和公民权利。即便如此，他们也仍然在利用家长式统治继续实行开明专制。他们行事高效，力求不被抛弃；运转流畅，力求不被觉察；开明之至，力求不受轻率质询；乐善好施，力求不被怀疑；权利鼎盛，使公众难以应付。
政府发展的三个阶段
我们的政府就像一个健壮的少年，心智已经健全，身材已经变得魁梧，但行动却变得笨拙了。其精力和年龄的增长与其生活能力已经完全不相适应。他已经获得了力量，但是却不具备相称的行为。
由此可见，政府的规模问题是学界关注的永久话题，臃肿的政府结构跟低效率的行为均会遭到民众的批评，然而政府的规模究竟多大才最合适，仍然没有唯一的答案，只有在现实的情境之下不断探寻。
根据当代世界上主要国家的宪政史来判断，在所有高度发展的现有体制中，政府经历了三个发展阶段，其他的政府亦是如此。第一个发展阶段是专制统治时期，其行政体制服务于专制统治。第二个阶段是制定宪法，废除专制统治，以大众管理取而代之的时期。在这一阶段，因为人们有这种更高层次的关注而忽视了行政。第三个阶段是拥有主权权力的人们着手发展行政的时期，他们拥有新宪法所赋予的权力。
现代政治则表明，统治者只是被统治者的公仆而已，明眼人对这一点都非常清楚；正是伴随着这种现代政治曙光的显现，专制的统治者才变得开明了。在对个人的意志负责，并承诺简单而有效完成任务的前提下，此种政府的行政管理组织得井井有条，目的便是为了促进公共福利的发展。
我们始终要让执政者明白权力的真正来源，这样才不会本末倒置，政府的最终目的是促进公共福利的发展，而非滥用职权满足一己之私。
英国和美国的政治史并非是一部行政管理的发展史，而是一部立法监督的历史。
与其让行政管理变得顺从和呆板，还不如任其自由发展。毋庸置疑，保持行政管理精神上的自由独立和实践中的运用自如是更好的方式。
一个君主会采纳简洁的计划，然后直接予以实施：他有而且只有一个观点，他会将这一观点以命令的形式公之于众。但是，一群君主即公众，却持有无数不同的政见，他们绝不可能在任何事情上轻易就能达成一致。要发展就必须要妥协，我们需要调和各种政见的差异，需要反复修订计划和压制过于率直的原则。这样在以后的很多年里就要具有锲而不舍的决心，需要发布连续不断的命令修订整个计划。
正如道德领域所面临的问题一样，政府所面临的最艰难的任务莫过于要取得进步。过去之所以会如此，是因为作为君主的个人一般都自私自利、愚昧无知、胆小怯懦或者是一个傻子——当然，偶尔也会出现聪明睿智的君主。
现在之所以也很难进步，原因在于统治者是大众，他们人数众多，吸纳的意见纷繁复杂，数千大众愚昧无知、顽固执拗、胆小怯懦、顽固不化甚至愚蠢鲁莽——虽然其中有数百人也是聪明睿智的，但这只是少数而已。
社会改革步履艰难
以前改革的优势在于，君主的想法存在于固定之处，即它包含在一个人的头脑中，因而是可以了解的；然而，这也是一种劣势，这一头脑的学习是不情愿的，或者是学的东西比较少，甚至它正受着那些误人子弟的人的影响。
而如今，情况却正好相反，改革者茫然不知所措，因为统治者的思想并无确切来源，而是存在于数百万个投票者的头脑中；改革者感到困窘还在于他们的思想也会受宠信者的影响，实际上，宠信者依然具有这个词原有的褒义，因为他们不是那种事先就已想好见解的人；也就是说，偏见是无法用理性来思考的，因为它不是理性的产物。
无论在什么情况下，如果尊重公众的舆论是政府的第一准则，那么践行改革必会迟缓，所有的改革也会充满妥协。这是因为，不管在什么地方，只要公众舆论存在，那么它就会占据统治地位。
正所谓众口难调，改革并非简单地满足每个人的偏好，而是将在更宏观的层面上制定能够协调公众偏好的政策，然后力行推动。
不管是谁，如果他想要在现代宪政政府中进行改革，他必须首先教导他的同胞们，使他们希望社会发生某种变革。完成这些之后，他必须劝服大家接受他所期望的那种特定变革。他必须首先使公众愿意倾听意见，然后务必确保公众倾听正确的意见。他必须鼓动大家寻求一种舆论，然后树立正确的舆论。
通过行政管理的重大原则，它与充满政治智慧的恒久准则和政治进步的永恒真理直接联系在一起。正因为如此，它也就大大超越了纯粹技术细节的低级水平。
行政研究的目的是将行政方法从经验实验的混乱不堪和奢侈浪费中解脱出来，并使其深深植根于稳固原则之上。
通过将政府机构的庄严性塑造为公信力，它可以消除官场中的官僚作风；通过行政公道，它可以开辟一条有条不紊的行政之路；通过端正动机，它可以改进行政管理的工作方法。
通过这段话，我们可以找到避免官僚作风泛滥、建立有序行政之路的可行办法，同时对如何改进行政管理工作方法也会有更独到的思路。所有这些，都是困扰当下民众在与行政机关打交道时面对的问题。
政治与行政的关系
行政问题并非政治问题。虽然政治为行政安排了各项任务，但是政治却无须自寻烦恼地去操纵行政机构。
政治是国家在“重大而普遍事项”方面的活动，而另一方面，行政则是“国家在个别和微小事项”方面的活动。因此政治是政治家的特定活动范围，行政则是技术官僚的活动范围。如果没有行政的襄助，政策就会一事无成；但是行政并不能因此就成为政治。然而对于这一立场，我们无须求教德国的权威人士；幸运的是，行政和政治之间的区别现在已经昭然若揭，已无需我们进一步讨论。
政治与行政二分是威尔逊的主要思想，随后有许多学者就此观点与之进行争鸣，由此彰显了这一话题的重要程度。因此，无论是学习行政管理还是政治学相关知识，均需要每位同学认真思考。
我指的是宪政问题与行政问题的区别——为适应宪政原则所做的政府调整，与仅仅是为了灵活应变的便利而改变目标的政府调整之间的区别。
如果不对繁琐细节见微知著，不对这些区别深入体察，我们很难向别人解释清楚任何一个务实政府中众多机构各自的管辖范围。如果不跨过高山越过溪谷，攀爬部门差异垒成的令人眩晕的嶙峋高峰，穿越法律规章组成的稠密丛林，随处可遇“如果”“但是”“当”和“然而”等字眼，就不存在一条将行政功能和非行政功能区分开来的明确界限。可以对政府的这个部门和那个部门进行划分，除非所有这些东西在那些不习惯这种调查方法、不能熟练使用逻辑判断“经纬仪”的普通人的眼中消失，否则界线是不可能出现的。
由此可见行政工作的纷繁复杂，我们也就不难理解，改革和重塑政府各部门工作的重重困难，对此我们是否应该对我国的改革保持一定的宽容心态？
大量的行政工作在世界上大部分地区悄无声息地进行着，它时而与政治“管理”混为一谈，时而与宪法原则纠缠不清。
自由的真面目
虽然安逸与活力能使健壮的人四肢进行活动，但智慧并不存在于安逸和活力之中，这与自由不存在于简单的职能活动之中也是一样的。在人们心中和宪法中的诸多支配性原则才是自由或奴隶状态的重要根源。独立和服从并未被束缚住，体贴入微、慈父般的政府所做的每一项改善工作的设计又使之趋向于缓和，所以它并不能转变成自由。自由脱离了宪法原则就无法存活，不管一种行政管理的方法如何完美和开明，只要它以褊狭的政府原则为基础，那么它给予人们的自由就是拙劣的自由赝品。
这并不完全是“意志”与相应“行为”之间的差异，这是因为，行政官员为了完成工作任务而选择手段时，他本应而且也确实有自己的“意愿”。他不是也不应该只是一种被动的工具。这种区别就是一般计划与特定手段之间的区别。
行政官员对自由裁量权的把持往往会受到自身价值观的影响，他们是活生生的有着自由意志的一群人，而不是重复简单工作的工具。
如何划分权力这块蛋糕
从哲学的角度来看，行政研究是与宪法权威的合理分配紧密联系在一起的。为了高效行事，它必须找到一种简明的安排，以此明白无误地确定每个官员应承担的责任；它必须找到一种不对权力造成损害的最佳权力划分方式，找到一种不会导致责任模糊不清的责任分担方式。
当权力分配问题被纳入到政府更高层次的职能和根本职能时，它很显然就是一个重要的宪法问题了。如果行政研究能够确定为权力分配提供基础的最佳原则，那么它对宪法研究的贡献就是不可估量的。
与官员只服务于少数人的制度相比，在官员服务于民众的民主制度中，找出权力分配的最佳原则显得更为重要。
不管是在私人还是公众的头脑中，怀疑本身就是一种不健康的表现。在人生的所有关系中，“信任就是力量”，正如宪政改革者的职责是创造信任的条件一样，行政管理组织者的职责在于使行政管理与职责明晰的责任相匹配，而这种职责明晰的责任能保证人们获得信任感。
我认为，拥有巨大的权力和不受约束的自由裁量权在我看来是承担责任必不可少的条件。不管是在行政管理良好还是混乱的情况下，公众注意力必定很容易转向值得表扬或谴责的人。只要权力承担责任，他就不具备危险性。如果实行分权，将权力分配给很多人共享，那么它就会变得模糊不清；如果权力模糊不清，就会导致责任不明。
在学习组织相关知识时，我们有必要在集权与分权，金字塔还是扁平制之间做出选择。在不同性质的组织中，我们寻求它们（集权和分权）之间的不同组合，如今我们貌似更青睐分权与扁平化，但是我们定要警惕这种简单的想法。
舆论的用武之地
这一问题是：公众舆论在行政管理活动中将会发挥什么作用呢？正确的答案似乎是，公众舆论应发挥权威评论家的作用。
自治并不意味着事事都要染指，正如同操持家务并不意味着非要亲自动手做饭一样。在管理炉火和厨具的问题上，我们必须赋予厨师很大的自由裁量权。
问题在于，我们不仅要使公众舆论具有效力，还要免受它的好管闲事之苦。当公众舆论直接监督政府的日常事务和选择政府的日常工作方法时，公众的评论就像一个令人讨厌的家伙，就像一个乡巴佬在操作一部精密的机器设备。但是，当对诸如像政治和行政的各式政策所具有的巨大力量进行监督时，公众的评论是完全可靠且有益的，同时也是必不可少的。行政研究应当找到一种能够给予公众评论控制监督的能力，以及将其他干扰拒之门外的最佳方法。
如果我们为驱动政府这台机器添置了新的锅炉，也加大了炉火，那么在新动力的推动下，我们就必定不会任由旧的车轮、接头、阀门和铰链发出吱吱呀呀咔咔嗒嗒的噪音。不管机器的哪一处需要加固或者调整，我们必须安装新的运转部件。
这一原则是：美国的行政管理必须在一切方面都对公众舆论保持敏锐的反应。在任何情况下，我们必须拥有一支受过充分训练的官僚队伍以良好的品行提供服务，这是日常工作的需要。
坚定而全心全意忠诚于他们服务的政府所提出的政策就是良好的品行。而政府的政策并未沾染官僚习气，它并非是常任文官的发明，而是对公众舆论直接负责且必须负责的政治家的创造。
在一个真正具有公共精神的政治家的领导下，可以将妄自尊大和敷衍塞责的官僚机构转变成公正政府具有公共精神的工具。
富有回应性是具有竞争力的政府必须具备的良好品质，当公众面对一个专断霸道的政府时，任何合理的诉求将得不到有力的回应。
我们的理想是建立一套文官制度，它具有良好的教养和独立的精神，足以能够按照理性且精力充沛地行事，而且通过选举以及经常与公众协商，保持与民众思想的紧密联系，这样就彻底消除了官僚的专横独断或等级倾向。
我们用脚走路的时间已经太久，以至于已经无法学习走路的技巧。
民主制度的生存土壤
民主国家要准备担负起工业和贸易时代需要行政管理担负的千钧重担，它们正在迅速积聚。如果不对政府进行比较研究，我们就不能摆脱下属误解，即在民主国家和非民主国家基础之上的行政管理是建立在一种根本不同的基础之上的。
凡是影响公共利益的重大问题都通过辩论的方式最终决定，在大多数人意志的基础之上建立起一切政策框架；对于所有的类似的政府而言，我们却只能找到一种善政规则。
就行政职能而言，所有政府的结构都具有高度的相似性。不仅如此，如果这些政府想变得同样实用和有效，它们必须具有很强的结构相似性。自由人和奴隶一样，不管他们的目的、功绩和能力多么不同，他们都有着相同的身体器官，由相同的机能组成。虽然君主政治和民主政治在其他方面完全不同，但是在现实中有很多需要处理的事务是相同的。
在我们所处的时代和在那些像我们这样的国家里，依靠勇敢、警觉、喜欢盘根问底而又善于明察秋毫的公共思想，以及一种前所未有的公众自力更生的坚定信念，很容易就可以曝光和阻止滥用权力。
我们引进了大米，但我们吃米饭却不用筷子。虽然我们的所有政治术语都是从英国引入的，但是我们却将“国王”和“贵族”这两个词弃之不用。
如果我看到一个穷凶极恶之徒在磨刀霍霍，我可以借鉴他的磨刀方法，而不是改变我作为共和主义者的本色。他为他的国王效劳，而我则会为公众服务；但是我会像他对待自己的国王一样忠诚地为我的主权者服务。
因而我们就可以仔细分析外国政府的构架，而不必担心任何疾病会侵入我们的血管，可以仔细研究外国的制度而不用忧惧会患败血症。
我们应将稳重实用的政治才能摆在首位，将故步自封的教条原则放在次要位置上。世界主义者的“做什么”观念应当永远受美国式的“如何做”的观念来支配。
在政治与行政学的理论与实践方面，究竟是否存在普世真理，这是一个重要的议题，如同上面讲到自由人与奴隶均拥有相同的身体器官。而我们在学习和借鉴国外的理论和经验时，定要立足于我们的国情，避免盲目照搬而造成的水土不服。
/简要评价/
威尔逊的《行政学研究》，第一次将行政管理从政治学的研究中剥离出来，可谓行政管理的开山之作，具有重要的研究价值和意义。
威尔逊指出行政学的研究目标在于两点：一是政府能够做什么，二是政府怎样有效率地做。行政学受到重视首先是在以法国和德国为主的欧洲大陆，他们试着促进政府的合理化、亲民化来避免群众推翻自己，从而建立新的民主主义政权。这种以国王为权力中心建立起来的有效率的政府，在一定程度上开辟了政府的新形态，同时由于权力集中这一优势，也便于开展有效率的政府工作。而英美，尤其是美国，其政府形态是三权分立，互相监督，政府对数以万计的民众负责，权力分散于各个投票的民众，因此在促进政府效率这一块，有一定的困难。基于这一困难，威尔逊分析美国的实际情况，认为文官制度改革是基础措施之一，威尔逊曾说“建立民主制度，必须对文职人员进行竞争性考试”。其次要区别宪法问题和行政管理问题。宪法问题更具有自由性，是对宏观理念的研究，而行政问题是研究政府执行中的具体细节。最后要建立安全有效的行政监督——公众舆论。最后一部分，威尔逊提出了研究行政学最恰当的方法是，将不同政治形态的行政机构加以对比研究，以客观的角度分析美国行政管理的优势和劣势，取其精华去其糟粕，为自身所用。他总结了欧洲和英国的行政学历史，为美国以后的行政学研究开辟了新道路。
威尔逊的重要贡献是首先确认了公共行政学作为独立的研究对象和可能的普及领域。
——〔美〕伦纳德·怀特（美国芝加哥大学，行政学奠基人之一）《共和党年代：1869—1901》
威尔逊对行政的研究，其贡献不仅仅在于学科创立和理论奠基方面，更在于他直接地影响了美国的政治现实。对于这样一位从政治学教授到普林斯顿大学校长，从新泽西州州长到美国第28届总统的人来说，政治现实的影响力比从事抽象的理论工作更具有吸引力。
——张康之（中国人民大学）等《公共行政的继往开来之路》
威尔逊不仅系统地论证了研究国家行政管理和建立行政科学的重要性和必要性，深刻地提示了行政学研究的对象和实质，明确地提出了行政学研究的目标和任务，而且对诸如人事行政、行政监督以及行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容做了阐述，尤其是对行政学研究应该遵循的方法论原则提出了自己的见解。
——丁煌（武汉大学）《威尔逊的行政学思想》