陈天祥：《基层治理中的国家与社会：角色、动力和行为》
/作者简介/
陈天祥，中山大学南方学院公共管理学系主任、博士生导师、教授。教育部人文社会科学重点研究基地中山大学行政管理研究中心兼职教授，中山大学人力资源研究开发中心主任，企事业单位组织管理顾问，为多家政府部门和企事业单位进行组织管理系统设计。主要著作有《新公共管理——政府再造的理论与实践》《社会建设与政府绩效评估研究》《中国人事管理》等。曾入选教育部新世纪优秀人才，2009年获全国MPA优秀教学奖。
/原著目录/
上编 基层治理中的国家与社会的角色
第一章 城市社区治理：角色迷失及其根源
一、政府和居委会在城市社区治理中的角色及其迷失的具体表现
二、城市社区治理角色迷失的根源
第二章 多元权威主体互动下的乡村治理——基于功能主义视角的分析
一、文献评估与问题的提出
二、分析模型及研究方法
三、强社区记忆的S村
四、族权、政权、神权互动的S村
五、“权威三角”下的乡村治理
六、结论及讨论
中编 基层治理中的国家与社会行为的动力
第三章 公民身份意识测量初探——基于广州市的一项问卷调查
一、研究背景
二、公民身份意识概念界定
三、研究设计与实施
四、广州市公民身份意识状况及分析
五、研究结论
第四章 中国国家治理结构演进路径解析
一、从“磁斥”到“耦合”：中国国家治理结构演进路径
二、耦合治理结构案例分析：来自“关爱桂城”的经验
三、结论及讨论
第五章 个人捐赠非营利组织的行为影响因素研究——基于广州市的问卷调查
一、研究设计与组织实施
二、影响因素与捐赠行为的相关分析和回归分析
三、研究结论及建议
第六章 非营利组织志愿者工作投入的组织影响因素研究——基于广州启智服务总队的问卷调查
一、志愿者工作投入的影响因素与研究假设
二、研究设计与实施
三、志愿者工作投入的组织影响因素的相关分析与回归分析
四、研究结论与讨论
第七章 “媒介化抗争”：一种非制度性维权的解释框架——基于三个案例的分析
一、有关社会运动理论的研究
二、有关抗争策略的研究
三、“媒介化抗争”的含义及特征
四、“媒介化抗争”的三个典型案例
五、“媒介化抗争”的行动逻辑与生效逻辑
六、结论与讨论
下编 基层治理中的国家与社会的行为
第八章 行政审批中的自由裁量行为研究
一、研究背景
二、行政审批中的自由裁量行为
三、行政审批制度改革：对自由裁量行为的控制
四、对行政审批自由裁量行为控制的反思
第九章 基于科层逻辑的公共服务供给的困境和治理
一、基于科层逻辑的D新区公共服务供给特点
二、科层逻辑下的D新区公共服务供给困境
三、突破科层逻辑公共服务供给模式的若干思考
第十章 行政执法中的官僚代表性初探——来自一个城管执法中队的调查
一、研究设计与实施
二、行政执法中官僚消极代表与积极代表的关联性分析
三、行政执法中影响官僚消极代表向积极代表转化的因素
四、结论及讨论
第十一章 新型城市社区公共事务集体治理的逻辑——基于“需求—动员—制度”三维框架的分析
一、文献评估和问题的提出
二、公共事务集体治理的“需求—动员—制度”三维分析框架
三、案例分析
四、结论及讨论
第十二章 游走于国家与社会之间：草根志愿组织的行动策略——以广州启智服务总队为例
一、研究背景
二、启智队所依赖的关键资源及依赖程度
三、游走于国家与社会之间：启智队的行动策略
四、结论及讨论
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
基层治理中的国家与社会的角色
对权威主义行政体制的路径依赖是社区行政化的成因。
“行政化”是治理主体对自身在社区建设角色定位不清的后果。
“角色迷失”意指个人或组织不在正确的位置上，导致其自身应有的权利和义务的缺失。在社会管理领域，往往表现为缺位、错位和越位三种情况，其实质是应有功能的失效和行为的失范。
将政府在城市社区治理中应扮演的角色概括为社区治理规制者、社区公共服务供给者和社区自治指导者。
规制者、供给者和指导者，是对政府角色新的定位，新角色为解决政府职能中的缺位、错位和越位现象指明了道路。可以看出，这是政退社进的表现，但是，在行政化顽疾比较严重的社区治理中，如何才能让政府退位？政府退位之后，其职能由谁来承接？这一系列问题都是社区治理应该研究的。
社区治理是一种公共事务，涉及多个治理主体的行为，如果不进行规制，会出现无序的状态，甚至还会损害公共利益。因此，必须由政府通过法律手段予以规范。
政府由“助手”角色演变为“代理人”角色，使法律赋予居委会“自我管理、自我教育、自我服务”群众性自治组织的属性发生严重变异，这不仅使居委会的工作不堪重负，也导致了居委会与居民之间出现矛盾冲突，并助长了官僚主义和形式主义的风气。
公民社会应当具有社会性、民间性和自治性。
出于对新政权的巩固和稳定社会的需要，我国在城市基层社区逐步建立了以“单位制”为主，以基层地区管理街居制为辅的管理体制，旨在加强国家对社会的控制。
于是，产生了一种相互矛盾的社区治理张力：在政策层面上国家主张社区自治，减少政府的干预，而在实际上政府又自觉或不自觉地向居委会下达行政指令。
具体到城市社区治理而言，要求政府转变职能，培育多元化的社区治理主体；政府要善用诱导式、间接和多元化的管理，而非强制性、直接和单一的管理。
居委会受本身资源约束，使其对政府存在高度的依赖性。
居委会高度行政化，日常工作以行政事务检查和统计为主。理论上，乡镇以及街道是我国行政层级的末端；但实际上，社区才是行政层级的末端，承接着大量的行政化事务，权力下放变了味，变成事务下放、任务下放，这种现象导致社区自治无从谈起。
功能主义者往往强调共享价值观的作用，这种共享价值观或者集体认同感将有助于社会系统恢复平衡。
经济作为一种社会系统具有这种系统的全部属性；一个共同的价值体系；体制结构；适应、目标实现，统一和模式维持过程；等等。
此外，不管是在大规模的社会系统还是在小规模的社会系统中，真正发挥功能并决定系统运行且保持平衡的往往是拥有特殊资源的部分行动者，而非系统当中的所有行动者。
将社会系统保持平衡必须满足的四个基本功能修正为三个，分别是“适应”“目标实现”和“整合”功能。
其在为目标实现型权威提供资金支持时，往往带有“照顾面子”的倾向。即其向目标实现型权威主体投出资金后，将希望得到相应的“面子”或者其他方面的回馈。
适应型权威对于其资金资助的程度将取决于整合型权威的功能效应及其对适应型权威的利益回馈程度。
目标实现型权威由于具备生产权力和分配权力的能力，因此其正式制度的特色通常使其有足够资格对整合型权威产生影响。
宗教起着社会控制的作用，社会控制不止依靠法律，还靠宗教的善恶来控制社会。宗教的另一个社会功能就是它在维护社会团结方面的作用。
西方宗教社会学研究基于三个出发点来评价宗教的社会功能，即“补偿论”“结合论”和“世俗论”，从而肯定了宗教也存在其正面的社会功能与作用。“补偿论”的观点认为：宗教是人类行为的动力和连接人类社会的重要纽带，起着不可取代的社会补偿作用。“结合论”的观点认为：宗教乃是人类社会生活之结合的标志和象征，起着团结整个社会的作用，从而把宗教视为社会存在的根本结合因素，具有构成社会标准价值体系的功能。“世俗论”的观点认为，通过对宗教与现代社会关系的研究，展示了宗教影响人们的社会行为、生活态度和生产方式等，从而提出了因宗教价值观念及伦理观念的不同而导致社会结构及经济行为之不同的思想观点。这些宗教社会学的观点，客观评价了宗教的社会功能和社会作用，对于我们认识和评价我国当代宗教的社会功能有重要的借鉴作用和参考价值。
而村民对神权主体的信任在某种程度上又对政权主体产生压力，使其在行为方式上呈现出“愿意配合”的趋势，助力乡村治理走上健康轨道。
研究结果表明：特定的文化往往能对乡村治理过程中的各种权威主体形成规范与约束，并使各权威主体在分工明确的基层上相互依存并相互监督，呈现稳固的“权威三角”模式，最终使良好的乡村治理成为可能。
同时，存在两种组织的农村地区，公共物品的供给会优于只有一种组织的地区，其治理绩效也更优。
基层治理中的国家与社会行为的动力
公民与国家属于契约的双方，公民将自身的私有权力让渡给国家而形成公权力，社会的存在与国家的存在息息相关。
公民身份意识是相对于公民身份制度、公民身份行动而言的，属于感知、认知和认同的心理范畴。它既不同于作用于外物的行动范畴，也不同于把行动落实为具有结构性稳定的制度范畴。
公民社会与公民意识之间是一种水乳交融的关系。一方面，公民社会为公民身份意识的形成提供了土壤。另一方面，良好的公民身份意识是公民社会赖以生存的基石。
从传统身份社会到现代契约社会的范式转换实质上是人的解放，是用机会平等取代社会等级，用法治取代人治，用开放取代封闭的历史性变革，体现着自由、平等、法治、宽容等价值追求。
“从身份到契约”，意味着从自然经济到商品经济的转变。也许在某种意义上我们可以把自然经济称之为“身份经济”。在中国这片土地上，“身份社会”和“自然经济”共生共息了上千年，我们一时也很难说清它们究竟谁决定了谁，但我们清楚的是，我们需要美好富裕的生活，我们需要前进，我们需要构建“契约社会”以及完善的市场经济。从身份到契约，意味着从团体本位到个人本位的转变。
公民社会实质上是对自由、平等、法治、宽容等契约精神的充分发扬，它和公民身份意识的内涵具有一致性。
公民社会是一个以人为本的社会，它的存在和发展本身就包含着人本主义的理论预设，以保护和增进个人权力和利益为宗旨和归宿。
公民自治是公民社会的一种存在形态，它意味着公民拥有相对平等的法律地位和政治上的独立自主，通过自律、自主、自觉、自愿，来实现社会的自我管理，既可以防止公权力对公共生活的不当干预，也可以缓解市场对社会生活的过度侵扰，进而激发公民对公共事业的热忱与责任感。
志愿服务精神就是一种自愿奉献和不图回报的利他精神，是个人对生命价值、社会和人生的一种积极态度，是社会公众参与社会生活和承担社会责任的一种重要方式。
共同体意识是公民身份意识区别于公民意识的根本内容，是指公民对所属国家、民族和城市等的认知、认同、热爱等。
导致这一现象的最根本原因在于中国非理性的官僚制管理模式严重压制了公民参与政治的热情，公民便习惯于权大于法的政治运作方式。
目前我国涉及公民政治参与的法律法规不健全，使政府对公民参与拥有极大的自由裁量权。对于某项政策的制定过程，政府对公民可告知可隐瞒，这样一来，公民的参与热情势必降低。
随着年龄的增长，公民的政治参与意识不断增强，这是因为年龄越长的公民经历的政治实践越多，政治社会化程度也越高。
在中国，国家既需要孵化社团的发展，又需要规制社团以克服“非盈利失灵”；还需要与游离于社团之外的大量的公民个体发生互动，培育理性的公民精神。这些都说明，中国的国家治理远比社团主义的路线复杂，其理论解释的难度也更大，需要更精致的构建。
“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行。一个健全的、能持久的政治必须上通下达，是来往自如的双轨形式。”
在农业社会，基层的组织化和自治以地缘、族缘和血缘为基础，容易形成相对稳定的社会结构，也使国家与社会之间的关系相对比较稳定。通过士绅这一中间层就可以实现两者之间的有机联系，国家因而获得社会诉求而进行有效的治理。
国家与社会的地位并不完全平等，社会主体依附在政府周围，政府依然居于权力中心，掌控着公共事务的强大话语权。
社会的异质性逐渐呈现，政府已经无力独自承担日益多样化的公共服务需求，需要借助于社会的力量。但由于社会发育还不成熟，自我约束力弱，再加上传统的控制型治理模式的惯性，从而使政府与社会之间的合作面临许多不确定性，进而使政府对合作保持非常谨慎的态度，使国家对与社会合作以抑制市场的负面效应没有迫切的需要。
耦合治理属于一种合作治理，但不等同于合作治理，是对合作治理的一种升华，具有认同性、嵌入性和渗透性的特点，这是它区别于合作治理的最大不同之处。
政府与社会主体之间的紧密程度、信任、合作规范以及对未来价值的预期等对治理绩效和主体之间未来的合作都有直接影响。
在耦合治理结构中，它主要是指治理主体运用正式制度或非正式制度影响其他主体行为的能力，也即国家的法律和政策实际贯彻与执行的程度。
社会组织的草根性特点使其最了解社会需求，且它们没有僵化的科层组织和办事流程，能够快速有效地提供民众所需要的公共服务。
而随着市场力量的迅速增长，也使国家认识到需要与社会进行密切的合作，才能有效解决制衡市场力量中的信息不对称性和监督力量不足的问题。
非盈利失灵主要表现在两个方面，即受资源约束而导致的供给能力不强和打着非盈利的旗号而从事盈利性活动。
1978年改革开放以后，全能型政府治理格局被逐渐打破，但国家主导的管控型治理模式仍然占主导地位，社会只不过是国家的一个附属物。
组织需要采用各种战略来改变自己、选择环境和适应环境，这着眼于其环境中其他组织的互相依赖性而采取的策略行动。
捐赠行为在一定程度上是与自利的想法相一致的：同时捐赠者捐赠时其实也会考虑受捐赠组织的社会地位、影响力等因素，因为他们会把受捐赠组织的这一外在形象与自己的社会地位相联系并突现出来。
外部影响因素通过影响内生驱动因素后，捐赠行为的可能性会增大。
社会效用与捐赠次数、捐赠额度和捐赠忠诚度均呈现正相关关系。其中与捐赠忠诚度相关系数最高；情感效用与三者也均呈现较明显的正相关关系，其中，与捐赠忠诚度的相关系数最高；显性效用与捐赠忠诚度呈现正相关关系，但与捐赠次数、捐赠额度则没有明显的相关性。
受限于当前中国对于显性效用所能提供的有限的“利益”刺激和整体氛围，仅仅与今后可能继续捐赠的意愿有关。
外部影响因素对捐赠行为产出的影响变量细分为两个主要支条：一是外部影响因素变量直接影响捐赠行为产出，也可理解为直接效果；另一支条是以内生驱动因素变量为控制变量，从而影响捐赠行为产出，这也可以理解为间接效果。
一部分外部影响因素变量通过内生驱动因素变量对捐赠行为产生间接影响和内生驱动因素的影响以外，外部影响因素通过刺激内生驱动因素以后，捐赠行为产出的可能性会增大。外部影响因素对捐赠行为的部分效果是因内生驱动因素的存在而形成的。
内生驱动因素是外部影响因素与捐赠行为产出之间的一个控制变量。
媒体有义不容辞的责任，加大对公益事业的宣传和呼吁力度，以此提高公众的捐赠意识和参与率。对普通民众而言，则是提高自身的公民意识，参与到对非盈利组织的监督网络中来。公民社会的成长与我们每个人的行为密不可分。
志愿者本身是志愿组织最重要的资源之一，其工作投入直接关系到志愿组织的生存和发展。因此，提高志愿者的积极性和工作投入程度就是一个必须予以关注的重要问题。
志愿者往往更加关注于自己所参与的项目，而对于整个组织的关心程度并不够。因此，宏观环境的变化并不一定能显著影响志愿者的工作投入。
宏观环境感知与奉献纬度存在一定的弱相关，笔者认为，这是因为对组织的总体的感知也会影响到志愿者的志愿性的强弱。比如一个组织将全部精力用于扶助弱势群体，往往加入其中的志愿者的志愿性的特征也会更加强。
鉴于志愿者的志愿性，往往不获取报酬，因此，组织对其工作的反馈往往以正面居多，以此来提高志愿者的积极性。
志愿者组织中，志愿者往往对于组织水平和角色压力的感知差别不会很大。
志愿者工作投入是个体与组织的双向互动的结果。
志愿组织管理者应掌握一些工作管理的准则和诀窍，合理安排志愿者的工作，做到人尽其才、人尽其用，发挥出每个人的最大价值。
在志愿性活动中，也存在志愿失灵。志愿失灵是指个人或者集体自愿的非政府组织在其志愿活动运作过程中出现种种问题使得志愿活动无法正常进行的现象。主要表现为：一方面，志愿团体不断展开行动试图帮助弱势群体，社会各界亦给予一定的关注与支持；但另一方面受助群体仍不能有效地得到帮助或者某一些群体得到过剩的帮助而另一些得不到帮助。总体来说，受助群体得到的收益远小于社会付出的资源。
志愿失灵如同政府失灵和市场失灵一样，都是社会发展和治理中的常规现象。三个领域的失灵问题并非都是负面的，非政府组织、政府以及市场在面对失灵时，可互为补充、互相修正。
理性行动者为了实现自身目的或利益偏好，会竭力控制各种有用资源，并与其他拥有相关资料并能使自己获利的人进行互动，以此来满足双方的利益。
当公民的合法权益直接遭受到政府公权力的侵害或威胁时，在权势力量干涉下，这些体制内的救济途径更易失效。
而在“媒体化抗争”中，公民个体或群体的利益诉求事件经大众传媒聚焦后，迅速引起社会公众的情感共鸣，而民众关注的焦点会逐渐超越公民个体利益本身，使个人或少数人关心的问题演变成社会相当多人关注的公众议程，进而产生强大的民意压力，最终迫使政府回应与改进。这正好体现了议程设置外压模式的特点。
对抗争维权者来说，越能让上级政府出面干预就越能达到维权的目的，因为在中国这样单一制的国家结构形式下，政府层级越高，拥有的行政权力越大，越能实现对下级政府的监督和控制。因此，实现让上级权威在场是很多维权者的一种热切渴望。
对于抗争维权者而言，其对于不同级别的政府的信任程度不一样，总体来看，信任程度是和政府层级成正比的。层级越高的政府，民众对其越是信任，因此，从抗争者角度出发，其抗争的“动静”越大，上级政府知晓的可能性越大。
要想提高诉求问题的政治影响力，个体维权者必须采取新奇的或震撼的方式，而集体维权者只需要采取比较温和的、相对常规的方式即可。
非制度性维权的负面效应远大于正面效应，因此，破解非制度性维权的困境在于将公民的权益诉求引向制度框架之内。
由于制度性缺陷，社会转型期的维权成为一种无奈或发泄，甚至是对立冲突，造成社会不稳定。
在继续推进经济体制转轨的同时，应加快推进社会管理体制和政治体制改革。通过合理的制度设计，将社会转型时期出现的各种利益诉求用制度加以包容与消化。
基层治理中的国家与社会的行为
自由裁量权存在的原因包括：管理活动的多样性和政策执行的效率要求；政策本身的缺陷，如受主观因素的影响使决策者不可能制定出完美的政策；政策文本的模糊性难以及时解决不断涌现的新问题；政策执行目标群体的多样性决定了其不能用同一标准去对待，需要执行主体进行酌情考虑。
如果说政策执行的研究者们认为执行者的自由裁量权主要来源于政策制定的模糊性，那么街头官僚的研究者则更多地把自由裁量权归结为执法环境的不确定性。
街头官僚的工作性质决定了其拥有自由裁量权的必要性：他们面对太过复杂而无法规则化和程序化的环境；需要回应顾客多种多样的需求；自由裁量权有助于提升街头官僚的自尊心；工作环境的相对独立性和对一线人员直接监管的困难；街头官僚面对多重而含糊的目标，而难以把握政策的主旋律。
街头官僚的自由裁量行为来自他们所处的复杂的环境，以及他们与上级、顾客之间的相互关系。
自由裁量权的来源：基于审批部门的工作特性；行政审批必须以合法性、合理性为前提；行政部门的自由裁量权并非铁板一块；审批人员的自由裁量权与其信息优势密不可分。
而且面对不同的问题，公民会有不同的反应。有时甚至会出现一个街头官僚应对多个公民的情况，在这种情况下，“顾客因素”会成为影响自由裁量权的变量。然而，在行政审批中，工作人员在自己熟悉的场所和高度程序化的环境中工作，“一对一”地与公民打交道，从某种意义上说，“顾客”只是他们工作中的一个符号。
行政审批是一个具有高度合法性要求的行政行为，审批范围、审批职能划分、审批标准、审批流程都在一定政策空间额度以内。然而，即使是最严厉、最精确的规则，也无法适应千变万化的环境，也存在着滞后性，这就给行政审批中的自由裁量行为创造了一个有弹性的空间。
市场环境复杂多变，这使得审批所依据的标准也要随之变化，而法律总是存在一定的稳定性和滞后性，无法对审批依据进行高度标准化的规定，需要给部门一些自由裁量的空间。
我国的制度特征是政策制定权相对集中，加上多层次的政府结构，使信息传递过程存在大量失真现象。高层在决策时不可能掌握全面信息，从而使很多政策往往是粗线条的，需要执行者在执行过程中细化和具体化。
行政许可法和部门规章有时只是对审批条件做了笼统的规定，在具体操作上留有一定空间，供地方审批部门结合实际情况加以解读。
行政法强调正当程序，在行政审批过程中程序公平和实质公平同样重要。如果把自由裁量权视作执行者的选择空间，那么审批流程越是繁琐，行政审批中的人为因素就越多。
审批环节的增多，为自由裁量增加了更多的空间。
复杂程序的审批事项，其审批依据往往没有固定的标准，听证会和集体讨论便是对裁量标准进行细化。
权力意味着资源，专属于政府的审批权可视为一种垄断的资源，它使审批部门处于权威的位置，可以决定市场准入、资源分配等重大问题。
考察古今权力现象和权力界说，权力实际是一种具有支配性力量的社会资源。权力能为人们带来好处，帮助人们实现自己的意志和愿望，对社会主体和其他资源发生影响。权力体现主体之间和资源之间不对等的关系，以直接强制性为后盾。权力是一柄双刃剑，在现代法治环境下，它能充分显现正面价值；在落后昏暗的制度下，它会弊病丛生甚至肆意为虐。
行政审批过程中存在着或多或少的收费现象，成为部门经济收入的源泉，更多的审批事项就意味着更多的部门收入。
审批部门往往把审批权视作一种稀缺资源，部门审批项目的多少，以及自由裁量权的大小决定了该部门的重要程度，以及能否在地方上树立权威。
尽管法律规定了审批的标准，但却无法简单适用，需要审批人员结合自己的经验和专业知识对申请是否符合标准进行判定，从而产生自由裁量行为。
机构改革导致了机构之间兼并和重组，部门职能在不同层次存在差异，使得同一项审批流程在不同地区和不同层级都不一样。
任何自由裁量行为都无法突破一定政策空间的范围限制，四种自由裁量行为的利益导向也不一致。
“解读政策”和“设定流程”由涉及诸多的审批事项的性质进行判断，不同部门从各自的专业背景出发，会做出不同的解读，这又比单个审批事项的专业审查复杂得多。
随着市场化改革的推进，要求政府放松对经济和社会生活的管制，改革原有的行政审批制度，减少行政审批数量，简化审批手续。
政策空间越大、审批流程越繁琐和审批专业性越强，自由裁量的空间就越大，而利益因素会使部门和个人保留并争取更多的自由裁量权。因此，对自由裁量行为的控制一方面要缩小过大的自由裁量空间，另一方面要在既定的自由裁量空间内规范权力的运行，使其符合公共利益而非个人利益、部门利益。
对于政策空间过大的问题，主要通过清理审批事项、撤销和转移了一部分审批项目、缩减了审批权力，并对保留下来的审批权进行梳理，减少了由于政策规定模糊而存在的部门任意解读现象。
网络技术的运用，使大量的信息资源得到共享，大大减少了因为信息不对称而增加的交易费用。一方面，行政相对人与审批部门的关系发生了改变。另一方面官僚机构内部也发生了深刻的变革，电子网络的资源整合功能能够将分散的行政审批事项纳入统一审批平台进行操作，实现实时监控，有效解决了对审批人员的监督困难问题，能够及时纠正行政审批中的不合法、不合理行为，避免了由于利益因素导致的不公正裁量结果。
不受限制的自由裁量权为寻求私人利益提供了可能性，而不一定的自由裁量权又是政策有效落实的必要保证，关键是找到了“既不过多也不过少”的平衡点。
自由裁量行为不能突破空间。然而，过于制度化给组织决策带来的结果往往是更强调过程理性而非结果理性。
自由裁量权一般与行政行为结合在一起，是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度、范围内有一定选择余地的处置权力。由于我国幅员辽阔，各地情况千差万别，法律法规的规定不可能穷尽一切可能。因此，行政机构的自由裁量权是客观存在的，任何行政部门都多多少少有一定的自由裁量权。
官僚对其自身价值的认可便成为一种调节自由裁量行为的工具。这意味着除了对自由裁量行为进行严格控制以外，似乎可以寻找培养审批人员公共价值观的方式来规范自由裁量行为。
行政审批制度改革的初衷是要重新定位政府的职能，恢复市场的活力，本质上的问题是审批权的重新界定。
有的时候，自由裁量权会因此表现出更大的不确定性，使单纯依靠体制内的力量进行行政审批制度改革的做法难以完全达到预期效果。因此，只有在以下几个方面进行配套推进才能获得更大的突破：切实转变政府职能，减少行政审批；健全法律法规，为行政权力创造合理的政策空间；进行政治体制改革，改变利益格局，以强大的民意促进政府治理模式的塑造；构建良好的行政伦理，抑制“经济人”自利动机的膨胀，使行政权力的行使回归法理和公共性轨道。
政府提供公共服务的基本特征是规则化、标准化的投入和产出，通过技术手段提供公共服务，加强服务型政府的工具理性。
在中国的科层管理体制下，政府官员的工作往往异变成取悦上级而不是地方民众，造成公共服务供给体系衰败。
官僚体制运作尤其强调把整个国家的行政费用都放在它的财政预算上，再转移支付给下级机构作为经常性运作资金，国家调节和监督资金的使用，确保行政管理的“经济性”。
政府公共服务管理体制的标准化是指政府公共服务管理过程中需要协调统一以提供服务的政府行政管理行为、事项的标准化。
事实上，公共服务的标准运作是在政府满足公众的公共服务需求过程中，运用技术手段制定出服务标准并形成规范，使政府能够更有效地提供公共服务的过程。
工具理性强调的是逻辑上的形式化和机械化上的可操作性。官僚制特点指向工具理性的行动时，是建立在被精确计算和能被精确计算的合理化原则之上的。
事实上，集中规制、标准运作都是工具理性的具体内含表现，而在这种工具理性的核心精神主导下，科层运作的结果或目标往往是偏向效率诉求的，并凸显科层工具理性效率优先的逻辑特质。
公共服务在科层工具理性的逻辑安排下，可以被认为是一种有意识达到复杂问题简单化的行为，从而人为地减少当前现状的复杂性，以及预防将来产生不必要的复杂性，进而形成公共服务的有效供给机制。
工具理性下单向度地划分公共服务资源配置和服务供给标准，实质上是一种单项技术导向的体现。此外，这种纯粹的工具理性逻辑运作下的公共服务，将工具理性转变成为公共服务的终极价值，导致目标置换。
然而，采用技术手段“一刀切”地按照某个固定标准提供公共服务，事实上难以适应不同地区个性化、差异化的公共服务需求，导致资源使用低效浪费的同时又难以保障公共服务的公平性，更损害了民众对政府的信任。
以高额的成本投入却未能实现公共服务的有效供给，反而使资源的大量投入转变为沉没成本进而衍生为政府坏账，甚至是集体债务。
由于地域差别，公共服务提供的单位成本在不同地区应当是不一样的，同样的投入未必能够提供同样多的公共服务产出或效果。单位资源配置看似均衡，但落实到具体区域却凸显出资源总体的配置不优，造成公共服务实际供给与现实需求的矛盾突出，实际上是一种低效率的公共服务供给模式。
公共服务享有的公平强调的是公共服务供给过程中所有人在机会和结果上都能够得到公平的对待。然而，统一标准、统一配置、固定供给公共服务的模式实际上更多体现的是一种形式上的公平。
不同的就诊量会导致医疗机构之间的经费差异，仅以常住人口作为财政经费补助的办法，就必然会导致不同地区之间提供的公共卫生服务存在差异，进而导致不同地区居民之间所享有的公共卫生服务水平的差异。
官僚制作为一种形式合理的设计，过于推崇组织结构的科学性和规章制度化形式，这使它难以应付经济、政治、社会个性化的发展要求。
公平作为公共行政中的价值是毋庸置疑的，它决定了官僚机构在决策和组织运行的过程中维护社会公平的责任与义务，以及积极回应社会公众的公平诉求，而不是以追求科层组织与官僚个人自身利益为目的。
欲突破科层逻辑下的公共服务供给困境，首要的一条是回归公共服务的基本价值，将公平性作为首要的任务，以此指导公共服务的供给过程。
有必要弱化森严的等级制度，减少行政强制逐级发包，加强下级政府与上级政府之间的沟通对话；尤其注重修复基层政府与中央政府的沟通断层，确保基层政府所面临的社会公共事务治理困境和难题能够有效向上传达，从而保证相关政策指令的地方实效性。
因此，改革的方向是增加地方政府财政转移制度，建立和健全以基本公共服务均等化为目标，以一般转移支付制度为主导的财政转移制度。
为避免科层逻辑下单一固定的指标导致的目标手段的置换而陷入的技术工具理性误区，应该采取“总量化指标”与“个性化指标”相结合的标准，实现工具理性与价值理性的双赢。
政府公共服务的供给实际上是资源在不同阶层的分配问题，公共政策应适当照顾社会中的弱者，在正义原则的基础上有所差别和矫正。
事实上，我国政府在某些公共服务领域已经采取了一定的政策倾斜措施，但它们大多聚焦于比较落后的西部地区和其他贫困地区，且主要由中央政府统筹规划，地方政府配合实施，而对其他地区则处于政策倾斜的“真空地带”。因此，这是今后的一个重要改革方向。
消极代表与积极代表之间并不是直接和特定的关系，彼此之间的关联只有具备了一定的条件才会发生。
基层官员因处于政策输送的最末端，在对公共资源分配与裁罚决定上具有可观的自由裁量权，因而被认定为具有“政策制定”的功能，街头官僚每一次的“政策制定”都意味着对正式政策的选择性回应。
在代表性官僚理论意涵中，本地城管队员对社区环境和居民利益具有更一致的观念和认同感。因此，其自由裁量行为是依居民利益行事；外地城管队员和社区环境的认同感较低，其自由裁量行为更多是依据法律法规和命令，即依法行事。
在代表性官僚理论的研究中，组织工作时间亦是不可忽视的影响因素。组织中工作时间的长短与代表角色意识负相关，在组织中工作的时间越长，其代表角色越弱。
代表性官僚理论在本研究中具有另一个意义，即他们具有与代表群体进行沟通的优势以及与当地居民形成良性互动的可能性。
“街头官僚”是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的基层公务员。从我国的实际情况来看，可以将基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。交警、城管以及其他“窗口”部门的一线工作人员，可视为典型的“街头官僚”。交警、城管等街头官僚与公民的矛盾冲突可以说占据了近期社会问题焦点的很大比重。正如著名经济学家刘易斯所言，“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功。”“良好”“准确”“及时”和“高效”地执行一直是行政领域最重要的底线。
组织社会化是组织中个体为适应所在组织的价值体系、组织目标、行为规范等而调整自己态度和行为的学习过程。
在组织社会化过程中，现有工作及长期置身于某种组织环境和文化的影响使官僚逐渐淡忘了他们所代表的群体的价值与观念。这种社会化过程重新塑造了官僚的价值观，同时也解释了为什么来自不同阶层、不同领域、不同背景的官僚经过一段时间后会有相同的政策倾向。
街头空间的工作界面将城管执法置于居民利益多样性的情景之中，使执法过程存在更多的不确定性。
现实中的个体并非完全理性，他们易受到他人行为的影响；其次除了选择性激励和强制规则外，还存在许多其他的因素能够使个体做出集体行动的选择。
利益并不是集体行动产生的唯一动因，“利益总会引起情感的悸动，反过来，情感的存在又是维系利益的纽带”，因此，情感是影响集体行动的关键变量。
社会资本的积累有利于于增进组织成员之间的信任水平，进而推进制度供给水平。
由个体行动转化为集体选择，而这两个环节都需要核心行动者采取一定的行动策略，作用于社区居民（或业主）的情感和理性计算来完成。
核心行动者不仅要充当集体行动的发动者和组织者的角色，还需要支付投资社区社会资本的成本。显然，他们应该是具有创新和冒险精神的企业家那样的人。
/简要评价/
本书主要围绕基层治理中的国家与社会的角色、行为影响因素和行为模式等方面展开，共分3编12章，既有坚实的理论支撑和深刻的论述，又有具体的调查结果和案例分析；既提出问题，又提供对策，具有较大的现实参考价值。
本书认为，简单地用“行政化”描述当前我国社区治理的现象不够准确，它只是对政府和居委会行为不当所产生的后果的一种表面化描述，这是对治理主体定位不清导致的。为此，必须搞清楚不同主体在社区治理中的角色及其扮演效果，才能真正把握其中的真实世界。
关于基层治理中的国家与社会角色，作者的分析对象选取了城市社区和农村社区，依据不同的治理背景，理论与实践调查相结合，深入探讨了国家与社会角色的转变问题。同时，从公民身份意识、我国的治理结构演进路径、非营利组织的运行情况、非制度性因素的作用等方面，界定了国家与社会在基层治理中的动力问题。本书的最后一部分，从行政审批中的自由裁量权、公共服务供给中的科层制、草根志愿组织的行动逻辑等方面，采用微观的视角，分析基层治理中的国家与社会行为问题。篇章之间互相照应，并且将治理理论与实践调研相结合，是基层社会治理的一本佳作。
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