〔美〕菲利普·海恩斯：《公共服务管理的复杂性》
/作者简介/
菲利普·海恩斯，现任布赖顿大学应用社会科学学院的首席讲师，拥有丰富的公共部门服务经历。其研究兴趣集中于公共部门管理和组织、公共政策以及学习技术。
他从2009以来，作为公共政策教授，提出了关于公共政策的复杂性理论的应用，并在一些国家和国际会议上发表这一主题。
/原著目录/
第一章 管理、专家及公共服务背景
引言
管理是什么
管理实践与公共部门
公共服务中组织的张力
超越新公共管理
结论
第二章 什么是复杂性
引言
科学和复杂性理论
混沌和复杂性：无序与有序
公共组织中的秩序
复杂性的数学基础
理论与实践：复杂性科学和管理实践
结论
第三章 公共组织中的人
引言
人际关系学派
复杂性理论与人际关系
复杂组织中的领导与管理
变革管理
团队工作
项目工作
知识和人力资源管理
结论
第四章 公共服务的复杂性及其绩效
引言
公共绩效如同商业绩效
高等教育中的绩效互动及其反馈
导向绩效和价值增值的综合
结论
第五章 不稳定世界中的战略和计划
引言
计划理论
处理战略决策过程中的复杂性
对风险和不确定性的计划
灵活的计划模型
结论
第六章 信息技术的用途及其价值
引言
新管理主义和公共服务中的IT
IT项目中专家的理解和参与
复杂的适应性系统和IT在公共服务中的应用
结论
第七章 总结：密切关注复杂性
参考文献
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
管理是什么
亨利·明茨伯格（Henry Mintzberg，1973），最富影响力的管理学家之一，在他的著作《管理工作的本质》一书中提出，管理角色包括三个主要领域：人际技能、信息处理和管理决策。
明茨伯格建议管理者需要具备良好的人际关系技能，因为其他员工都视他们为权威。他们不但需要成为好领导，也需要成为出色的外交家。在横跨多个部门和一个大型组织分割化的情况下，或者在合作组织的横向网络之间，外交都是非常重要的，因为在这种情况下管理者不可能被视为权威并受到尊重。
管理者还需要具备处理信息的能力，监测定性和定量数据，给其他人传递重要信息并且担当关键信息的发言人或倡导者的角色。这意味着有些情况下管理者应当充当代表或者教师的角色，同时也要求管理者具备确定财政数据和预算的能力。最后，或许也是最重要的，明茨伯格认为管理者必须做出决策。这些决策可以在不同的背景下做出：解决和处理冲突，创新并向新的方向前进，有效配置有限资源，并与其他团体共同协商进步。
如果管理是一门艺术，则意味着管理者应具有自信、人格魅力和敏感性这些综合的技能。它要求管理者掌握解决多重任务的方法，成为具有多种技能的人，而不仅仅是专家。自信和人际技能对管理者而言是极其重要的。
公共服务中组织的张力
公共服务的地方分权化既是不可避免的，又是自相矛盾的，它逐渐在另一个水平上达到集中化和全球化。集中化和分权化应当共同抵制彼此的极端。复杂性理论要求我们确切地理解这种张力。除非认为混乱的秩序可以荒谬地变成有秩序的形式，公共服务的方法才会使用错误的概念和思想。集中化和分权化的要求只是公共政策张力中的一种类型，其他的张力还有：
·公共部门与私人部门相对应。
·管理控制与专业判断相对应。
·责任与灵活性、回应性服务相对应（亦称政治责任与消费主义相对应）。
·标准化与创造性和变革性相对应。
·政治战略与管理计划相对应。
公共部门和私人部门之间的张力
在公共部门中，既定的服务界限被长期认为是一个潜在的问题。这涉及“筒仓”（silo）的视角，即是说，工作人员和管理者留在他们自己的组织中，并且非常偶然地才会关注他们的组织和专业之外的世界，以及其他人对他们的看法。
20世纪80年代，新公共管理主义和公共服务的市场化并没有打破无用的壁垒，而是处于进一步强化机构界限和阻碍多个机构远景发展的危险之中。这是因为市场化引入了转移的核心成本以及购买者与供应者的经济分离，就像市场的供给方和需求方一样。界限的界定涉及从传统部门到以市场为基础的部门结构，但财政责任的弱化并不支持灵活的界限以及责任。恰恰相反，衰落的单位期待着他们自己的责任及其成本更加明晰。
这是因为市场化引入了转移的核心成本以及购买者与供应者的经济分离，就像市场的供给方和需求方一样。界限的界定涉及从传统部门到以市场为基础的部门结构，但财政责任的弱化并不支持灵活的界限以及责任。恰恰相反，衰落的单位期待着他们自己的责任及其成本更加明晰。
市场体系会导致反向刺激，并能够取代市场体系中过于复杂的潜在社会问题和简单的多维市场结构，从而可以更好地处理诸多问题。在这种情况下，一个机构引人注目的目标和手段会导致公共部门其他部分产生问题。
公共管理者主要关注的不是利润，但最终却可以使公众受益。虽然他们确实越来越被卷入现代的政策领域，但这种区别是很重要的。例如，现在公共部门的单位基本上都慎重地提供服务，其操作与商业部门是非常相似的。它会有需求过剩，或至少保持平衡，可能如同私营部门的利益动机一样，二者同样具有影响力。私人企业处在向社会和公众证明其利益的压力下，除此之外，其主要职责是为其股东创造利润。
市场给政府提供了灵活性并允许其使用一些新方法，但同时也带来了新的风险。当下市场政策的协调与过去的同样重要。在市场化的方法中，信心和积极的反馈是取得成功的关键因素。当问及房屋价格是否会下降时，一位经济学通讯记者最近是这样说的：“如果人们认为房价会下降，那么它就会下降。”
专家和管理者之间的张力
相对于其他的专家团体而言，专家所具备的进一步增加他们的收入并提升他们社会地位的能力，在某种程度上是与他们所掌握的特殊的技术知识联系在一起的。他们还需具备限制其他人使用其掌握的特殊技术知识的能力、增加专业性联合的力量的能力，以及阻止政府的官僚主义以及规制越过他们工作领域的界限的能力。因此，自动调节往往对权威的专业机构具有吸引力，因为自动调节能使他们远离政府组织的指令和控制。但是，在现代化国家中，与政府之间的对话是不可避免的，社会实践领域中通过协商达成合作协议的技能已遭到质疑。
公共部门的新管理革命试图与政治相结合来约束专家的权力。公共选择理论认为，公共服务中专家的权力过于强大，他们以提高专家地位和增加酬劳为目标，扭曲了公共服务的发展，难以满足公共需要。有人认为社会工作者注重的是专业主义的协商和团队工作技能，而不重视评估并满足客户的基本物质需求（Brewer and Lait，1980）。
这就如同教师用经验和理性的方式教学，却忽视了学生的核心技能与能力的培养。医学专家希望其先进的技术和知识可以得到奖赏，而不是关注基于公共健康预防建议的改进和常规医学程序的有效实践。
克拉克和纽曼（Clark and Newman，1997）进一步认为管理主义将逐渐成为一种意识形态方法，以至于破坏了专家的权力及其特权，并要求引起他们的关注。而专家越来越推崇市场价值的可理解性，这种价值基于竞争和消费主义，而不是基于民主和参与更广泛的公共责任。新管理主义没有考虑基于公共服务和政治代表的民主基础。民主主义既是复杂的，又是多维度的，基于商业管理的论述难以理解它的内涵。
埃克沃斯和哈弗德（Exworthy and Halford，1999）认为管理主义在解决对专家权力和专家责任的挑战方面无能为力。在很多情况下，新管理主义者从专家队伍中招募管理者，确保新型的管理者，如掌握预算的负责人，有义务让他们的专业体系呈现出全新的管理图景。
作为管理者的专家
公共服务中引入新管理主义的现实是，管理者和专家的角色界限变得越来越模糊。特别是越来越多的专家发现，他们承担了管理者的角色和工作，但仍然与他们的专家团队及其经验是联系在一起的。管理者和专家之间并没有明确的区别。
管理专家在管理哲学和专业文化之间扮演着重要的缓冲的角色。
管理和专家的思维方式之间的张力是建立在商业部门和公共部门环境之间的根本差异的基础之上的。公共服务环境往往比商业环境更加复杂，它不易于陷入市场责任和基于价格的分配中。公共服务环境的特点在于它精细的系统和复杂的责任，把管理思想从商业领域引入公共服务环境中面临着重重困难。危险在于会回避掉一些重要问题，并在新的语言和对话环境中成为潜在的威胁，无法应对公共和社会领域所面临的重大问题。
公共服务环境的特点在于它精细的系统和复杂的责任。把管理思想从商业领域引入公共服务环境中面临着重重困难。危险在于会回避掉一些重要问题，并在新的语言和对话环境中成为潜在的威胁，无法应对公共和社会领域所面临的重大问题。
但可能的情况是，管理模式有一定的价值，并且可用于满足提高公共服务的需求。关键是要根据环境判断使用什么样的方法、什么时候使用、在哪里使用以及运用什么样的管理模式和实践创造性的能力，而不是遵循刚性的、标准化的方法。
21世纪的管理艺术是基于在网络管理的建构和重构中辨别出潜在的增值能力。这使新知识得到创新并加以应用，从而增加顾客现有的价值，或以现有方式创造新的超额价值。
由于公共服务是复杂性系统，因此他们无法总是对传统的管理方法做出积极的反应。组织再造过程中的实践过于单纯化，文化变革、绩效管理和基于简单界定的质量标准，这些都不可能掌握复杂性理论中难以预料的因素和动荡的世界。这就需要一种新的方法：“使管理的重点从事件转移到过程，从整体转移到互动。”
混沌和复杂性：无序与有序
“混沌”一词的使用是因为它把握住了我们永远不会有足够的知识发现事情微小的细节与大的特征相关联的现实状况，所以，我们对世界以及对世界的理解出现了明显的混沌。但是，“混沌”一词本身就是一种理论误导，因为混沌理论实际上是一个不断发展的新秩序。并不是说这是无秩序且不一致的组织，混沌理论提出了关于社会本质和科学秩序的新概念。
巴特曼（Battram，1996）对“混沌”的描述如下：“有秩序的行为给暴乱的行为让位时，就要关注复杂性系统。”这就是混沌理论演变为复杂性理论的部分原因。混沌理论本身是自相矛盾的，它是关于在动态的和发展的过程中由无序产生有序的理论。
凯尔（Kile，1994）认为：“简而言之，无序对有序的发展是至关重要的。”复杂性理论用另一个词“突现”来描述这一进程。科恩和斯图尔特（Cohen and Stewart，1994）也认为，人类思想的“突现”并非源自于可以看得见的人脑神经元，该过程更高的秩序源自于生物学。科文尼和海菲德（Coveney and Highfied，1995）如此评论：“互动导致了出现连贯的集聚效应，所谓‘突变’的特性可以在比那些个体单位更高的层次上进行描述。但我们不能肯定混沌状况总会导致一些新的和复杂的秩序。如果政治家和管理人员无法面对社会复杂性管理的挑战，混沌可能导致坏的结果，而且不会带来社会的进步。”
混沌、复杂性以及时间
混沌理论与复杂性及其定义与时间有着深刻的联系。正如萨达和艾布拉姆斯（Sardar and Abrams，1999）所说，混沌是“一种没有周期的秩序”。复杂性只能开始衡量和理解过去是否有某种程度的改变。科文尼和海菲德（Coveney and Highfield，1995）也认为，复杂性是随着时间的变化而出现的。组织处在混沌状态中吗？什么是混沌所依赖的？昨天发生了什么以及明天将要发生什么？混沌是否是一件坏事情？它并不是用来建立一个最终为组织或专业保留实践的新秩序，并且允许使用全新的解决办法和摆脱一些陈旧的、低效率的做事方式。但是，如果接受混沌理论将会变得难以管理，致使失去了最小的边界，从而使组织陷入困境，这一点对社会或政府而言都是客观事实。混沌带来了机遇，但同时也带来了风险。我们不可能无限期地等待事情向好的方向转变。人们参与帮助积极变革的发生，但社会不可能总是会被引导转变到有秩序的全新的变革状态。风险会很高，也可能导致无政府主义和混乱状态。变革可能会引起人们的消极回馈，但混沌确实可以利用目前社会变革的机会，并使其以积极的运作方式发挥作用。
然而，这并不是说所有的变革本身都是好的。混沌和复杂性理论意味着变革的必然性，事情的决定论已经过时了，我们不可能重新回到过去。混沌和复杂性理论使人们理解变革是经常性的规则，始终认为变革会带来坏的影响的观点是错误的。人们有机会开始参与到事件中来，并与其进行互动。变革也许是乏味的，但它是我们的存在特性，这种特性对组织尝试并驾驭在观念上改进的事件是非常必要的。变革现在是威胁，同样也是机遇。
分歧和变革
混沌和复杂性理论中所使用的“分歧”这一术语，是用来描述系统和组织可能发生重大变革时的重要方面。它是与剧变、变革或变革阶段相互关联的概念。“分歧”这个概念试图更好地理解社会和组织如何发生变革。正如厄里（Urry，2003）所阐释的：“当他们的行为和未来道路不可预测并成为新的更高的秩序时就会有分歧，可能会有更多的不同的结构出现。”
严格地说，“分歧”一词涉及完全的分离，形成全新的秩序并将一个系统分割成两个系统。从发展演变的角度来讲，这就意味着系统的复杂的发展脱离了简单化的起点。许多现代公共组织试图通过重组的方式认识这一进程。以二十世纪六七十年代的等级制度为基础的陈旧的、简单的组织结构似乎不再发挥作用。试图创造全新的、明确的等级制度结构通常是困难的，因为组织的本质变得越来越复杂。简单重组不是它自身的解决方法，在特定的环境中复杂性理论的要求更多。现代公共组织缺乏同质性和孤立性，他们必须和其他各种各样的公共组织有联系，缩减市场中外部的商业服务，并且承担整个范围的公众咨询及其相关事宜。矩阵过程的结果是雇员必须从严格服从中解脱出来而成为组织结构的一部分，因此他们可以通过其他部门和外部机构追求大量的新目标。许多组织近年来在过程和目标之间发现了分歧，挑战在于寻找全新的、界定不严格的结构和过程，支持其所需要的内容，而不是妨碍它。通常，这些组织认为他们的确处于混沌的边缘。这就意味着边界不够清晰，而且管理者必须寻求一种全新的、动态的包括正式和非正式形式的协议，即通过灵活的方法形成好的、为人所接受的实践。
倘若试图改变陈旧的、简单的组织结构并创造全新的、明确的等级制度，结构通常是很困难的，因为组织的本质变得越来越复杂。简单重组不是它自身的解决方法，在特定的环境中复杂性理论对其要求更多。
从因果关系到联合与互动
复杂性理论意味着研究者应该随着时间的变化关注变革的本质。在过去，社会学家研究社会和组织时经常试图找出因果关系，他们希望引起社会和组织问题的原因能够清晰地归咎于一些因素。
而控制复杂性变化的关键是尝试理解其因果关系。因果关系的数学线性模型，诸如功能分析和衰退分析的区别，是基于假定能够找出影响整体线性曲线的变量。社会科学家过去对此一直表示不满，他们知道这种关于社会因果关系的假定经常是投机的，并且对此存在争议。探索性和描述性的研究，建议研究者应该首先考虑变量之间的联合，而不是假设可能造成其他的变化。复杂性从对因果关系的线性模型的思考转移到寻求理解要素之间的联合和互动上来。
相互作用和反馈
复杂性方法的核心究竟是什么？处理那些处于困境中的社会和公共事务的复杂性方法需要的是相互理解以及主要变量之间的反馈，而不是以强迫的方式或者对此进行争议。一个变量会决定并引起另一个变量的变化。复杂性方法赞成这样一种观点，即两个或两个以上的因素之间可以随着时间的变化彼此相互反馈。
如果科学和社会变革随着时间的变化呈现出非线性，它将比人们先前的想法更难预料事件的结果。可能出现这种情况，即波动的微小细节或差异都有可能导致不同的结果。
理论与实践：复杂性科学和管理实践
在过去的10年里，“非线性变化”这一术语经常出现在一些管理学著作中，但却没有提及它所基于的数学理论。这同样可以认为是“混沌”和“复杂”。例如，在管理学家汤姆·彼得（Tom Peter，1988）所著的畅销书《混沌的繁荣》中所说的，非线性变化已成为普遍使用的社会象征，而不是一个描述数学事实的科学术语。管理学家们在谈及非线性变化时认为，商业环境是难以预料的，而且，如果市场环境发生急剧变化，组织必须做出相应的快速调整。
知识的骗局
苏卡尔和布里蒙特（Sokal and Bricmont，1998）在他们的著作《知识的骗局》一书中提出，由洛仑兹（Lorenz）和其他人提出的重要的数学思想不能简单借用于社会变化的哲学方面和经济方面。苏卡尔和布里蒙特认为理论的实际应用必须能在特定事例的特殊运用中得到体现，但许多社会学家甚至没有尝试对社会变化和组织变革的程度，并提供数学的和非线性的专门模型。
管理学家在抽象的陈述中认为，现代组织经历了太多的非线性变化，这与数学模型或数据没有联系。但在另一方面，如果把“非线性”一词的使用与抽象理论原则的叙述联系起来，这种叙述对日常生活就十分有意义。例如，线性一词对很多人意味着事情可以得到预测。对这些人而言，当对事情了解很少时，线性通常和假设联系在一起，从其中发现更多事情是相当容易的，它对未来知识的增长同样有用。与之相反，当对事情了解很少时，非线性是一种隐喻，所了解的知识仍然很少，很难认识未来的广阔图景。这是大多数管理学家所谈论的，是广泛的、描述性的概括，它们都非常重要。在这种情况下，非线性变化的隐喻与数学之间的相似之处很少，尽管这两个词的用途相差甚远而不是关系密切。
复杂性理论的观点是，社会科学需要延续这两种方法。严格的科学规律必须运用于社会科学，另外，也需要使用整体范围的其他形式的社会调查。
复杂性理论的主要观点是传统科学方法本身受到了自然科学中的复杂性方法的质疑，它要求科学思维逐渐地具有艺术性、解释性和超理论性。总之，自然科学需要从社会科学的不确定性中学习一些东西。拜恩（Byrne，1998）是德拉姆大学（University of Durham）的社会学家和复杂性理论家，他谈道：“对定量做定性的理解。”在任何学科中，数学的精确测量是不够的，而需要对整体图景进行创造性的思考，这就是有时所提到的综合。
简化论和整体论
复杂性理论提出了一项建议，即综合与分析同等重要。
在科学理论中还有另外两个词用来理解分析和综合之间的张力——简化论和整体论。简化论很适合科学的发展，它涉及对事件细节和构成整体的其他部分的研究，这意味着只要我们能够了解细节部分就可以把握整体。
处于统治地位的意识形态和政治性政党可能愿意用简化论的方法来解释社会，为了加强他们自己的意识形态，只有整体论思想值得考虑，但整体论意识形态总会出现一些矛盾和不一致。整体论意味着个体减少了由位于他们之上的组织结构所决定的行为方式。卡尔·马克思给我们说明了整体的和确定性的等级结构，以及贫穷阶层如何起来反抗少数统治阶级。在社会科学中，简化论的极端或整体论的极端都是无用的，社会及其组织对部分和整体、结构和个体之间的反馈和互动是极其重要的。如果只看到一个方面的平等，而忽视另一方面，那么它将变得毫无意义。这正是社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens，1998）所提倡的政治上的“第三条道路”，意指结构和机构的相互依赖。“结构”一词是用于描述社会及其组织的构造、规则、法律、制度和传统。个人权力机构（结构）是不同的，结构演变的新方式支配着它们的生活。公共部门管理者需要理解这种结构和机构之间经常性的动态演变。
在政治方面，公共选择理论建议政治和政府有必要返回到理性的个体所提出的古典经济学的观点上，所以这意味着需要一个最小化的政府，更需要以市场为基础的产品供应和公共服务，将主要国家的和地方的决策同具体公民投票联系起来。但同各社会团体进行协商的过程，以及解决优先权和妥协问题，会给政治和政府部门带来真实的意义。政治从来不会做出单独的、特殊的决定，因为许多问题和决定之间都是相互关联的。大多数政治是关于解决事务之间的优先权问题，这就是政党中存在很多妥协现象的原因。
组织试图通过非常受限的核心目标和成果来界定自身，这种行为也许对他们的工作没有任何实际意义。组织的成功运作往往有许多微妙的特征。用孤立的测量方法来衡量雇员为提高消费者满意度和销售量投入的多少，证明是没有什么效果的。组织如何确定一个人并不是恶意地利用其他人达到他们的绩效目标？
定性和定量：管理者对信息的使用
对社会科学历史特征的争论，部分是关于是否有定性的数据，如直接观察、个案研究以及口头采访，这优于大规模的基于调查和人口普查的定量统计数据。有时候管理者所提到的两种数据资源是“软数据”和“硬数据”。公共服务环境中的危险是“硬数据”，似乎自动地优于“软数据”和个案研究数据。
在组织管理中使用定性和定量信息对复杂性理论而言意味着什么呢？大规模统计数据库是否真的优于个体的、详尽的案例研究？管理者和专家做出判断应该基于哪一类信息？近年来公共服务实践更多地关注于确凿证据，以及对证据的使用，从而以寻找是哪个公共部门在运作，如健康治疗部门，运作得确实很好。在现代社会中，决策者拥有大量的信息，但他们应该相信哪一种信息呢？
复杂性理论意味着两种类型的信息都是重要的，决策者必须在“软数据”和“硬数据”之间寻找到平衡。定量化对整体趋势的性质给我们提供了一些观点，但定性数据告诉我们服务的真正意义是人类的主体与个体获得的社会价值之间的互动关系。
很明显，复杂性理论能够帮助我们理解社会、经济和组织的变革。理论告诉我们，管理变革是很重要的，若仅仅关注一个时间和地点或处于孤立的环境之中，这种变革往往是错误的。
可以将公共服务管理者看作是一个乐队指挥，乐队不仅有一个固定的乐谱演奏，而且还要伴有一些和弦。它的挑战在于如何演奏得和谐而且达到预期的目标。
公共服务的复杂性及其绩效
公共部门所关注的是这种层级和框架被团体目标所支配时，可能会产生官僚主义并产生和预期不相吻合的结果。尤其是对一项成果有太多的政治关注时，更会出现这种情况。
团体目标或核心目标在复杂和局部的环境中，可能显得过于简单。它们或许不会带来对广泛而积极的社会成果的需求。在极度复杂和困难的情况下，它们可能也无法认可并奖赏足智多谋、灵活性强的一线员工……当一种特定的干预方法看起来不起作用时，公共服务的专业人员适应迅速变化的环境的灵活性是非常重要的。目标管理方法论可能会削弱这种灵活性以及员工在工作中发挥创造性的意愿。
绩效管理是对目标管理的拓展。两种模式最显著的特征是试图把手段和结果分开，或者将过程和成绩分开。绩效管理和目标管理试图将管理结果同管理活动及其过程相分离。
复杂性理论意味着成就可能取决于许多因素，或许是随着时间的变化，由一些不稳定状态导致的结果。
绩效管理的复杂性手段需要更多地强调绩效管理不同阶段的联系，它比单纯地理解因果关系更加深入。复杂性理论仍然关注过程与结果不同因素之间的相互联系及其反馈。复杂性理论表明反馈过程本身能让我们更好地理解如何构建绩效。
导向绩效和价值增值的综合
相反，根据投入越少获利越多的假设，常常导致只关注投入的经济原则以及对效率和效力考虑的不充分，许多公共服务在现有资源中获得价值增值的前提下会做得更好，这就是关于提高现有资源的效率和效力的问题。考虑到绩效问题时，其中涉及服务享用者和一线专业人员，这往往是个好现象。让参与的员工进行对话是一个具有建设性的观点。
霍洛维（Holloway，1999）提到：“要求绩效管理的手段与组织文化和政治因素兼容是相当不理性的。”赞成公共部门及其服务的复杂性的管理者将会通过理解并接受他们所从事复杂工作的本质而开始进行绩效管理和评估。理解政治和经济背景是很关键的，试图在最初简化对绩效的界定是个根本性错误。当然，有时为了在实践中理解绩效并做出相应决定，简化也是必要的，但是在进程中过早地简化对绩效提高的判断则是错误的。尽管复杂性是明显的，而且很难完全了解其细节，但最初的评价需要理解复杂性的本质。
在公共部门中，经过新管理革命，随着过于简化且极其重要的绩效评估以及目标管理方法的实施，可能会削弱劳动所描述的底蕴深厚、历史悠久的增值文化。但是，如果全球性的资本和商业占据统治地位，而且这种经济现实在公共领域中彼此联系，要改变公共部门中这种绩效评估方法则是不可能的。
所以，理解公共服务绩效的第一步是重新评估关键任务及其与复杂性相关联的程度。这里的核心问题是所需讨论的项目与其他进程和任务相关联的水平，以及所提出的任务对外界因素而言在多大程度上是偶然的，这可能包括对绩效衡量的意料之外结果的不良反映。
所有这些都意味着需要一个复杂范围内的绩效数据，它可能关注的是表面上看起来似乎矛盾的一些关键绩效领域。在现实中，它们更可能就是矛盾本身而不是看起来似乎矛盾。
复杂适应性系统的核心问题是普通的专业人员，要成功地适应他们所依赖的专业和资源网络的不断变化的经济、社会环境；这些方面的复杂联系使得系统得以增值、绩效得以扩大。复杂系统是对复杂社会的反映，它试图将其进行简化，减少复杂性和系统反映的所有社会需求的能力。能够进行适当的互动，具有灵活性和创造性是老师的能力，如果要满足所有孩子的需要，这一点是非常重要的，他们将成为专业支持以及相关公共服务中的合适人选。
理解复杂性的过程可以使最终产品增值，既能够使生产出的最终产品具有适应性，也能够创造出无数非标准化的独特产品。它们有许多相似性，然而在公众中的运用却具有独特之处。数千人接受着同样的医疗手术，然而，每个过程都有其独特之处。每个病人所具有的独特的社会和文化背景是其收费以及健康状况的一部分。每个人都拥有自己的基因结构，每个人的身体状况和其对疾病的适应情况都有细微差别，当然，这是重要的相似点。如何同病人交谈、反馈、评价以及选择什么样的药物治疗，才能够让病人接受，这都会使价值增值，甚至会破坏手术的标准。这也就意味着标准行为有多样化的成本，但这种多样化应该确保绩效最大化。因为人类是一个复杂的系统，而不是一个复杂的机器。他们和大型喷气式飞机不同。从机器的意义上来讲，它没有预见性。大型喷气式飞机不能与它们的制造者进行交流，而病人可以与其主治医生进行交流。
过程不能与产出相分离。掌握过程的具体方式使产出带来积极结果。过程是一种使结果增值的机会，公共服务过程对增值和扩大绩效至关重要。许多家长会告诉你，一个特殊的、具有个人技能的老师会帮助你的孩子在未来更加进步。老师和孩子之间的一些互动过程可以使教育产出的价值最大化。有时候这些事情是令人费解的，我们不愿了解它是因为其自身存在困境，或者这些事情本来就纯属私人问题。但若忽视它是很危险的，尽管从定量上的术语来讲，它并不太重要，但从定性的角度讲，它极其重要。
我们有一种生活在“评价状态”中的感觉，有句流行的格言是：“如果它在动，就评估它！”我们似乎开始反对以目标为导向以及程序化的问题，过程出现了下滑趋势。如果这么做，将会使与组织生命有关的品性、相互信任的感情和责任以及彼此的权利和义务走向缺失。
更为糟糕的是，在公共部门中，经过新管理革命，随着过于简化且极其重要的绩效评估以及目标管理方法的实施，可能会削弱劳动所描述的底蕴深厚、历史悠久的增值文化。但是，如果全球性的资本和商业占据统治地位，而且这种经济现实在公共领域中彼此联系，要改变公共部门中这种绩效评估方法则是不可能的。休斯（Hughes，1998）认为：“绩效评估的缺失并不是一种严肃的选择。”
如果这种循环能够完成，那么与服务使用者的直接对话则是最为关键的。定性研究可能是理解大量绩效指标之间矛盾的最满意方式，它具有实质意义，尤其是当一线服务必须对资金的使用做出迅速的、现实的决定时，更有意义。我们不应该低估公共服务使用者的定性研究案例，因为它提供了丰富的绩效数据。
绩效本质上就是一种引人思索的重要实践，管理者和专家正在研究理解矛盾的数据模式和趋势的发展过程，探究以发现互动关系的关键点，从而使员工能够在绩效管理中采取积极的行动进行协调改进。这样，或许会终结消极反馈的状况。只要有可能，这些协调活动应该由一线员工界定、拥有和提炼，管理者在此应该扮演促进者的角色。在这方面需要达成平衡，防止该过程陷入过多的会议和官僚主义中。否则，其结果只能是徒劳的，而且会浪费大量弥足珍贵的时间。
新管理主义和公共服务中的IT
正如新管理主义的叙述性说明那样，关于所有供给方和消费者的愿望，公共部门中IT管理的实施在市场中有很多假定。贝拉米（Bellamy，1999）认为：“这是由于受到了全球商业的有力推动”“它由普遍的假定所确立，认为政府需要从公司商业中学很多东西，尤其是那些忙于从事繁重的类似事务的部门”。
“IT项目所面对的一个重要挑战是必须提高它的新颖度，而且要对其加以管理。很多IT方案极其复杂，风险很高，它的目标是在全新的、经常变化的组织背景中利用大量的新技术，从而取得了创新性成果。”
很多部门仍然以强有力的行动试图利用公共部门活动过程中IT的“增值”，现在更有可能认为IT能给工作方式带来尽可能多的全新挑战。这是因为IT寻求简单化的标准过程使部门的管理更容易实施，但潜在任务的复杂性经常会受到忽视，导致新的IT系统实施时会出现严重的问题。因此，IT系统的实施与它的客观实践和IT管理系统的可用性有可能并非一致。
IT提供了很多潜在功能。它给管理者提供了全新的资源，使构成公共服务工作的复杂过程更加便利。如果把IT的应用作为简化过程的方法会存在很多危险。很多公共服务过程如果不具备灵活性，且不能增值，就不能轻易地简化。现代公共服务需要拥有具备灵活性的组织及其工作实践，可以把IT增加到这些复杂过程中的沟通和信息流之中。
总结：密切关注复杂性
政策环境中的管理复杂性和混沌很少涉及关于独裁专制的方式。
独裁专制方式经常达不到预期目标，因为很多公共服务的工作人员享有很高程度的自治权，拥有以他们自己的方式影响政策过程的能力。
沟通和交流在现代公共服务中非常重要。如果要在自我组织过程中显现出最好的实践及其结果，进行良好的沟通和交流是非常必要的。
公共服务过程在根本上是一种机会，而不是威胁。
管理者发现他们处于一种同时“在控制中”又“不在控制中”的悖论之中。尽管“不在控制之中”，但他们也承认悖论，并且有继续进行创造性参与的勇气，从而形成了有效的管理。
现代组织中知识的价值并不是知识所记录的静态价值，而是对知识的发展过程进行分析、综合和交流。组织里的工作人员就是用这种方式将他们的知识和工作进行沟通的，对知识的使用是一个创造性的过程，它不能轻易地被归结为一种简单的能力。
/简要评价/
自二十世纪七八十年代以来，西方发达国家掀起了政府行政管理模式变革与创新的浪潮，其核心内容就是积极探寻提升政府公共服务的质量和效率的有效途径，以最大限度地回应、满足公众不断变化的多元化诉求。与此同时，如何开展有效的公共服务以及怎样的公共服务才能满足公众的需求，也成了公共管理学界关注和讨论的热闹话题。由英国著名行政学者菲利普·海恩斯所著的《公共服务管理的复杂性》一书无疑是公共服务理论研究中的代表性著作之一。
该书源于公关部门二十多年来的经验，其背后所反映的思想、观点及其反思始于20世纪80年代英国首相撒切尔进行改革所引发的混乱时期。供给经济学和公共物品的市场化对公共服务产生过深刻的影响。由于不同类型的组织参与提供公共服务，公共服务管理日益成为一项复杂的活动。随着公共组织、私营组织和志愿者组织之间的界限变得越来越模糊，公共服务管理者不得不采用新的技能和视角进行管理。在瞬息万变的世界中，管理任务正在变成一项模糊性的工作。该书的写作就是在当时争论的氛围和反对变革的背景下进行的。它关注的是将公关部门组织的界定作为复杂的系统，这个系统比商业组织更加复杂。这也是强调公共管理必将有别于商业管理的主要原因。由于这种复杂性，即使二者之间存在一些重合的地方，公共服务管理也被认为是有别于商业管理实践的。该书以当代最为前沿的复杂性理论为基础，系统地论述了公众需要高质量公共服务的时代背景、传统公共服务模式与当代公共服务模式的差异、对公共服务进行有效管理的复杂性以及如何进行有效的公共服务管理等一系列重大理论问题。
该书的基本主题和主要特色就是理论与实践的紧密结合，实践检验理论，而理论扎根于实践。通过基础研究、个案分析和理论模型评价，对公共服务管理中的一些关键问题进行了探讨。相关的理论概念和模型对实践者有一定的参考性，同时，好的实践亦将得到理论的分析和验证并加以推广。